新形势下完善党政领导干部选拔任用制度初探

唐恭玲孙振鹏

1.中共中央党校马克思主义学院 北京 100091 2.中共中央党校党的建设教研部 北京 100091

新形势下完善党政领导干部选拔任用制度初探

唐恭玲1孙振鹏2

1.中共中央党校马克思主义学院 北京 100091 2.中共中央党校党的建设教研部 北京 100091

中国共产党九十多年的发展过程中，逐渐形成了包含委任制、选任制、考任制和聘任制在内的党政领导干部选拔任用制度。在肯定其成绩的同时，也要看到其面临的权力过分集中、监督机制约束力不足和用人失察追责不力等亟待解决的问题。要解决这些问题和困境，就必须要增强民主意识、坚持选拔任用原则和完善干部考核机制。

选拔任用；内涵；困境；路径

党的十八届六中全会指出：“坚持正确选人用人导向，是严肃党内政治生活的组织保证”“党的各级组织必须自觉防范和纠正用人上的不正之风和种种偏向”。党历来将全心全意为人民服务的宗旨和“工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队”的性质刻在自己的旗帜上。而上述宗旨和性质能否从理念转化为实际行动，则主要依靠各级领导干部。且由于中国共产党在我们国家坚持长期执政，党的干部与政府干部通常存在重合。因而探究党政领导干部选拔任用制度，力求发现和选拔优秀人才以组建优质干部队伍，对于提升党的执政能力和推进国家机器的有序运转具有举足轻重的意义。

一、党政领导干部选拔任用制度的主要内容

选拔任用制度是选拔、录用、任免干部的原则、方式、方法及程序等一系列制度的总称。在实际工作中，一般干部多是国家机关通过公开招考的方式录用，属于招考录用范畴，通常不存在选拔任用的问题，故选拔任用制度这一特定概念，专指领导干部选拔任用制度。经过长时间的探索与运用，现在已经初步形成了以委任制、选任制、考任制和聘任制为主的领导干部选拔任用制度。

（一）委任制

委任制是由任免机关在其任免权限的范围内，以正式命令的形式指定特定人员，并委派其担任一定职务的任用方式。委任制初成于战争年代，适应了战场上命令统一、行动一致性高的要求。该制度至建国后一直沿用，并因其具有高效性、节省成本和利于迅速集中领导资源等特点，成为长期以来通行的选拔任用干部的方式，尤其是在计划经济时代为保证自上而下地贯彻党的政策和执行国家意志做出了不可磨灭的贡献。但是也要看到，委任制的弊端也随着时间的推移而逐步显现出来。一是委任制的任用范围较为狭窄。委任制下，一般对满足条件人选的民主推荐和组织考察多是限于在本地区和本单位的职权范围内，一定程度上束缚了选人用人的主动性；二是委任制的透明度相对较低，非内部人员通常难以了解其具体运作过程；三是委任制容易受领导者个人主观片面性和个人好恶的影响，而领导者大多自身精力和视野有限，且未必能够完全了解下属和下级部门的真实需要，因而经常引发领导者能否做到知人善任的疑问，这也是委任制的最大弊端。

（二）选任制

选任制是指在一个社会组织和区域内，按照相关法律、法规和章程的规定，通过民主选举方式确定党政领导干部任用人选的一种形式。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》都规定，各级人民政府领导人由同级人民代表大会选举产生。而人民代表不仅也是由选举产生，且选举方式有直接选举和间接选举之分，前者是指县级以下的人民代表由选民直接选举产生；后者是指县级以上的人民代表由下一级人民代表大会选举产生。选任制往往规定了被选举人的任期，从而防止终身任职带来的利益固化。此外，选任制能够很好的体现选举人的意志，是党内民主和社会民主的重要体现形式。

（三）考任制

考任制是指通过考试的方式，综合考察应考者的能力与素质，以决定其是否适合该岗位的选拔制度。在这一制度中，领导人员产生的初始环节和决定环节均是以考为主。其特点在于，一是公开招考，即通过官方网站、宣讲会以及相关报刊大众等媒介，把本单位所需填补的职位空缺向社会各界公开，从而吸引求职意向与之相符的人员前来报考。二是具有明显的限定性，考任制的职位通常对应考者的知识背景、工作经历以及专业技能等提出相应要求，且会在应考者参加正式考试之前对其上述资格进行严格审查，以求优中选优。换言之，考任制的职位都有相当的专业性要求。三是通过竞争上岗，应考者能否被录用取决于其考试成绩。因而考任制的实行应注意考试方式和标准的选取应该合理、科学，既保证能够测试出应试者的真实水平，又要防止简单的以分数取人。

（四）聘任制

聘任制是指用人单位在考察本单位工作需要的基础上，通过签订聘用合同或者开具聘用证明的方式聘请合适的人员到岗工作。它最初多用于企业和事业单位，随着党政干部人事制度改革的深入推进，聘任制己开始越来越多地运用于党政领导干部选拔任用工作中。在实际的聘用过程中，用人单位多会提前通过媒体将岗位性质、需要、待遇等进行公示，同时对应聘者的资格进行限定。并通常会组织领导、专家等对应聘者进行考核，从中选取合格人员。聘任制的特征在于其自愿性和双向选择性，即聘用方和应聘方均是基于自觉自愿的原则，聘任合同或者聘任证明的签发必须是当事人的真实意愿，不得强制；同时按照合同规定，在特定情况下，任何一方均可以提出解除聘任关系，任何一方均可以选择和谁构成聘任关系。

二、当前党政领导干部选拔任用制度面临的困境

在漫长的发展历程中，党政领导干部选拔任用制度逐渐走向成熟，与此同时，各类隐藏的弊端也显现出来，对党政干部队伍建设和党和国家事业的发展产生了一定的阻滞。总体而言，当前党政领导干部选拔任用制度面临着的困境表现在：

（一）权力过分集中现象突出

民主集中制是党的根本领导制度和组织制度，其内涵是集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合。然而部分单位和个人为谋求自身利益而以民主集中制为旗号，却作风专断，损害了党内的民主空气。这种情况在干部选拔任用过程中同样存在，导致出现“由少数人选人，在少数人中选人”现象的产生。邓小平同志在《党和国家的领导制度改革》一文中指出：“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，往往因此而变成了个人领导。”过于集中的权力，一是会加重主要领导的工作压力，分散其对工作主业的注意力，甚至影响其决策的科学性。二是容易形成关系网。长期将选人用人的权力集中在主要领导手中，容易使意图晋升者将主要精力用于研究主要领导的喜好而忽视工作能力的提升，一旦晋升也容易形成对主要领导的依附关系，造成对上负责不对下负责的怪像，长此以往则容易形成以主要领导为中心的关系网。

（二）监督机制约束力不足

监督的最根本目的在于防止错误的发生和对已发生的错误进行纠正。在党政领导干部选拔任用过程中，公示制度、举报制度等的设立有效地避免了违法违规情况的出现，成绩显著。但是不可否认，当前的监督机制仍然存在约束力不足的缺陷。一是部分领导干部受到长期以来的特权思想的影响，认为监督即是对自己的不信任，是故意给自己穿小鞋和挑毛病，对监督产生了抵触心理，从而使监督工作难以深入开展；二是在干部选拔任用的关键环节上监督乏力。如在初始提名环节标准不一，主要领导的个人意志具有较大话语权，而领导班子及其他党员群众的意见被忽视，主要领导的提名权处于无责状态。干部任用考察中，对监督权的行使消极怠工，习惯于讲关系、走过场，使原应发挥鞭策和督导作用的监督工作陷入虚置，以此为基础形成的对领导干部的总结和评价也难免失真失实。三是监督渠道不畅。主要原因在于信息不对称，部分单位对选拔任用过程讳莫如深，关键信息不予公开，致使除当事人之外的其他人对此知之甚少，纵使有监督的主观意愿也总是感到无从下手。

（三）用人失察追责不力

在监督不到位的背景下，部分不合格的人员经由不同渠道进入到党员领导干部的队伍中来，不仅影响了党的形象，而且对党的事业的推进产生了负面影响。对产生恶劣影响的个人不仅应该追究直接当事人的责任，还应该追究提拔者的责任，以此震慑病内提拔者和将对方“带病提拔”的责任人。但在实际运行中，对用人失察者的追责仍然面临着一定的困难。一是追责标准界定不清。判定在何种情况下构成用人失察是追责的前提条件，但是，一方面，干部的成绩与错误往往难于清晰分开，在出现何种错误及错误程度如何时启动用人失察追责机制不易形成定论；另一方面，对用人失察者在干部选拔任用中所发挥的作用及所出现的失误难于具体衡量，事后追责往往遭遇证据不足的尴尬。二是追责对象不易确定。干部选拔任用是一项系统性的工程，包含诸多环节，而不合格人员的出现既可能是某一环节失责所致，也可能是多个环节同时虚弱造成的，如何界定担责者往往较为困难。

三、党政领导干部选拔任用制度的完善路径

党的组织建设与党的事业相伴始终，组织建设的不力通常使党在面临困境时感到捉襟见肘，后劲不足。前文已经梳理了党政领导干部在选拔任用中存在的薄弱之处，为此需要对症下药，积极探求党政领导干部选拔任用制度的完善路径。

（一）增强广大党员领导干部的民主意识

在党政领导干部的选拔任用中，同样应该充分发扬民主，摒弃特权思想和“一言堂”。要采取多种党内教育形式，对领导干部进行马克思主义平等观念、群众观点的教育，帮助他们从思想上克服等级观念的影响，以平等的态度对待群众，全心全意为人民服务。一是坚决防止个人主义，要坚持个别酝酿、集体讨论、会议决定的方针，广泛集中集体智慧，真正将个人置于集体的监督之下。二是避免搞团团伙伙，防止结成利益同盟，通过彼此勾结而相互为对方谋利。它的存在，使得干部选拔任用的过程成为不同团伙之间互相争权夺利、彼此倾轧的平台，直接损害的是党内的团结和自由竞争、自由选举的党内民主。

（二）坚持选拔任用干部的规范和原则

具体说来，党政干部的选拔任用需要坚守的原则包括，一是党管干部原则。作为“关键少数”，领导干部是党的建设新的伟大工程中的“重点工程”，对党和人民事业的胜利发挥着关键性作用，只有将干部纳入党的领导之下，才能保证其坚持政治上的忠诚，确保其自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本要求和基本经验。党的领导干部通常也兼任政府内部的领导职位，是“对国家和社会进行阶级统治的能动的工具”。只有坚持党管干部原则，才能保证各级领导干部始终为谋求无产阶级和最广大人民群众的根本利益而不懈努力。二是依规治党原则。这里的规既包括党内法规制度，也包括现在通行的国家法律。党的十八大之后，党的建设逐步制度化、规范化，党政领导干部的选拔任用同样需要严格遵循各类党内法规制度和国家法律。坚持依规治党，就是要制定反映党的建设规律的科学法规，做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究。同时，依规治党需要与以德治党相结合，做到刚柔并济，最大限度地发挥管党治党的合力。

（三）完善党员领导干部的考核机制

考核机制是对选拔任用制度的补充，尤其是在多个候选人中决定选拔何人进入领导岗位时，合理的考核标准和有效的考核机制显得尤为必要。为此要坚持综合考核，即在干部考核中，对其“德、能、勤、绩、廉”等方面一同考察，换言之，要选拔那些在各个方面均能做到合格乃至优胜的“多面手”，保证其做到忠诚、干净、担当。在很长一段时期内，对干部的考核存在唯GDP的倾向，致使对部分干部工作和生活中存在的问题产生了忽视。因此，对干部的考核应该坚持纵向和横向考核的结合。所谓纵向，是指要综合考察干部的过往与当下的功过，着力发现其内在才能及其是否具有与领导岗位相匹配的资格。过去的辉煌不等于明天同样辉煌，今天的失误不等于明天同样失误。所谓横向，是指要综合考察干部的业务能力、沟通能力、协调能力等。总之，对干部的考核不仅关系到其职位的晋升，更关乎到其所负责工作的成败，必须慎之又慎。

[1][2]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社,2016：11,12.

[3]萧鸣政.关于当前我国领导干部公选制问题的探讨[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2011(11)：94.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1983：329.

[5]朱光磊.政治学概要[M].天津：人民出版社,2001：274.

唐恭玲（1990—），女，山东临沂人，中共中央党校2015级思想政治教育专业硕士研究生，主要从事思想政治教育理论研究。

孙振鹏（1991—），男，山东滨州人，中共中央党校2014级党建专业硕士研究生，主要从事执政党建设理论研究。