党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制

文/秦前红 苏绍龙

党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径
——兼论备案审查衔接联动机制

文/秦前红 苏绍龙

党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。十八届四中全会将法律规范体系与党内法规体系涵括于中国特色社会主义法治体系。然而，党内法规与国家法律之间还存在着不协调、不衔接和不一致等问题，这势必会成为依法执政的障碍。十八届四中全会同时提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，为完善两个规范体系、处理两个规范体系关系提出了适切的“顶层设计”，有必要进一步研究实现路径。我们认为，党内法规与国家法律的衔接和协调，既需要考虑管党治党建设党和党内治理法治化的实际，更需要遵循法治一般规律。两个规范体系的衔接和协调不是机械地“将党内法规上升为国家法律”，也不是片面地追求“统一”或“一致”，更不是“促进二者从形式到内容的完全统一一致”，而是在追求两个规范体系依据法治规律和治国理政的客观实际不断完善，确保两个规范体系自洽周延、不相抵触，在维护宪法和法律尊严的基础上，保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动，从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

党内法规与国家法律衔接和协调的基准

处理好党内法规和国家法律的关系，需要跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度，遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则。基于规范体系建构的理论场境和“衔接和协调”的实践追求，按照依法执政和中国特色社会主义法治体系的逻辑建构，党内法规与国家法律的衔接和协调至少应当以以下四个方面为基准：

1.体系共存的相容性。党内法规体系和国家法律体系是当代中国国家治理体系不可或缺、最为重要的组成部分，也是中国特色社会主义法治体系的构成单元。两个规范体系在不断完善的过程中共存相容也是个博弈的过程，然而这种博弈过程的结果不应该是“零和”或者“负和”，并且必须追求和谐共生、共同促进法治建设的“正和”，否则就势必损及法律权威和党的威信。这要求在党内法规体系和国家法律体系各自完善的过程中，遵循法治规律和党内治理法治化、依法执政的实际，根据两个规范体系的基本属性，在宏观层面掌控两个规范体系的相容性，力图建构相辅相成、相互促进、相互保障的格局，不宜顾此失彼、厚此薄彼；在微观层面的规范制定过程中，应当避免相关领域规则制定权的“抢滩登陆”，恪守法律保留和政党组织自治等原则，依据根据两种规范不同的调整范围和效力规则作出符合宪法和法律、符合客观规律和实际的适当安排。

2.具体规范的无矛盾性。国家法律高于党内法规，党内法规的制定必须恪守“宪法为上、党章为本”的原则，不得逾越国家宪法和法律法规；党内法规严于国家法律，“严于”并非就意味着党内法规突破了法律法规的规定，而是党内法规在符合法律法规规定的前提下，对党组织和党员的行为要求标准更高、尺度更紧。因而从此角度而言，党内法规不得“同宪法和法律不一致”应当理解为两个规范体系的具体规范不应相互冲突。

3.价值追求的同向性。党内法规与国家法律应当在中国特色社会主义法治体系中呈现“价值同向性关系”，即党内法规应当与国家法律“共享”作为行为规范共通的法治价值。在此方面，国家立法工作的成熟理论和经验可以为党内法规提供参照系：目标价值上，党内法规与国家法律都应当遵循法治的普遍规律，以实现实质正义和程序正义，促进公平和效率，保障和增进成员的权利与自由为终极价值追求；形式价值上，党内法规与国家法律都应当追求普遍性、平等性、可预期性和稳定性等良法应有的优良品质，持续提升国家立法技术和党内法规制定技术，以期通过实现形式价值促进目标价值的实现。共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致“内在统一”的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的“法治同心圆”。

4.行为指引的连贯性。在依法治国和依法执政的语境下，党行使领导权和执政权方面应当有连贯的行为指引，依靠制度管权用权，防止权力恣意，特别是党的领导权，“必须通过党组织而不是国家机关来行使，必须通过党内法规规定的行为方式而不是宪法法律规定只有国家机关才可采取的行为方式来行使，必须通过党员先锋模范作用的带动性而不是国家权力的强制性来行使”。在党内法规与国家法律衔接和协调的层面，这种连贯性体现于两种规范之间行为指引承接互补，形成连贯完整的规范链条上。

党内法规与国家法律衔接和协调的可能路径

1.党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，党内法规不应规定；确有必要予以规范的，可制定政策或向有权机关提出立法建议。党内法规适用范围原则上限于党组织和党员，不宜对党外事务直接作出规定。尽管部分党内法规通过规范党政关系会在一定程度上影响到国家权力的行使，并间接影响到公民、法人和其他组织的权益，但这种外溢效应只能称其为“效果”而非“效力”，若“以规代法”势必造成“以党代政”。立法法规定了法律保留事项，这是党内法规调整范围一条直观可视、不可逾越的红线。相应地，依据法律法规应当由行政法规、地方性法规和规章规范的事项，党内法规也不应“越位”。当然，当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，但这不并意味着党内法规与国家法律的边界就不应厘清、不能厘清，一些或重大或敏感的问题就不能说清。

2.法律法规没有规定也不宜规定、并且属于党内事务的事项，应当制定相应的党内法规；法律法规已经作出具体规定的事项，党内法规应不再重复规定。除法律保留和应当由法律法规调整的事项外，法律法规没有规定也不宜规定，属于党内事务的事项，应当由党中央部署加快制定为党内法规，形成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规体系，为党内治理和依法执政供应充足牢靠的法治资源。属于法律法规调整范围并且法律法规已经作出具体规定的事项，所有党组织和党员应当模范地遵守，法律法规作为一切国家机关、社会团体和全体公民的行为规则已经作出规定，那么党内法规就应不再重复规定，以减少不必要的治理资源损耗，防止出现偏差而贬损法律的权威。

3.需要在公权力系统或全社会范围内予以调整，但暂不具备制定法律法规条件的事项，可以制定为党内法规在党内“先行先试”，待条件成熟后再制定为法律法规。国家立法兹事体大，既不可仓促出台，也不能朝令夕改。中国的改革已经进入深水区，一些在公权力运行和社会生活等领域出现的新问题，以及历史遗留而未能妥善解决的问题，亟须加以调整处理。其中，部分需要加以规范调整，但因主客观因素限制，暂时并不具备制定法律法规条件的事项，可以按照党内法规严于国家法律和“纪在法前”的思路，发挥党员的模范带头作用和党内法规的示范引领作用，先制定为党内法规在党内试行，为国家立法积累经验，待各方面条件成熟后再依照法定程序制定为国家法律法规。当然，在党内“先行先试”仍然必须把握好党内法规调整对象和效力范围的边界。

4.党内法规已有规定，但可以由法律法规调整的，或者经过实践检验和探索，具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的，应当适时制定为法律法规。我国许多宪法性法律的内容，都是从党内组织程序方面的规范演变而来的，这种发展过程整体上体现为以法律化实施方式来确认政治化实施的经验。但这些“演变”和“转化”并非是无差别和机械式地“将党内法规上升为国家法律”，其重点在涉及国家治理、配置和调整公权力的“公法”领域，而非纯粹的党务事项。比如，干部选拔任用、反腐倡廉建设、领导武装力量和行使执政权力的程序规范、党政关系等方面，以及依据法律原则性规定而制定的党内法规，经过实践检验和审慎审核评估，认为“风险较小，且转化的社会效益和经济效益大于成本”，具备国家立法条件的，应当由有权国家机关依照法定程序制定为法律法规。

5.以完善党的领导和执政活动的体制机制、程序规范等方面为重点，实现党内法规与国家法律的双向衔接，形成党行使领导权和执政权严密完整的行为指引。有学者认为“影响党内法规与国家法律衔接和协调的主要问题出在国家法律这一方”，“我国的法律在治理政党方面还处于不作为阶段”。我们认为，党内法规与国家法律的衔接和协调确实需要双向互动，但与其说国家法律“不作为”，不如说是国家法律“作为之不能”，这种“不能”源于现今中国权力秩序下，特定问题并非立法机关在职权范围内可以“独立”处理的事务性问题，而是必须由党作出决断和部署的政治问题，在党决策的基础上立法机关方可有所“作为”。因而在全面推进依法治国和推进国家治理现代化的目标牵引下，迫切执政党需要拿出政治勇气和智慧有所作为，下决心和气力扎牢制度的笼子。

6.借鉴国家机关立法程序，进一步规范党内法规制定程序，重视其改、废、释工作，及时调处党内法规与国家法律之间的规范冲突。1990年制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2013年制定《中国共产党党内法规制定条例》（以下称《制定条例》），都对党内法规的制定程序作出了原则性规定，应当考虑结合近些年的实践经验，进一步明确了各环节的程序规则，纠正实践中诸如草案征求意见范围较狭窄、有关领导干部个人签批等问题。对此，可以考虑借鉴国家立法经验，进一步完善相关制度特别是程序机制，进一步制定详尽的规范，进一步完善党内法规的公布机制。此外，还应重视党内法规的改、废、释工作，建构党内法规的退出机制，及时调处党内法规与国家法律之间的规范冲突。

党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制：备案审查衔接联动机制

按上述基准和路径推进，可以最大限度地避免党内法规与国家法律的规范冲突，实现两个规范体系的衔接和协调，但从实践层面而言，由于各方面主客观因素，出现调整范围越界、具体规范冲突以及各自体系内部冲突的可能性仍然存在，对此需要给予必要的制度准备。十八届四中全会要求健全宪法实施和监督制度，提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，“加大党内法规备案审查和解释力度”。这促使我们在建设中国特色社会主义法治体系、完善宪法监督制度的语境下，探究党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制。

就我国目前的党政关系和法治环境而言，不论中央、省市区党委制定党内法规和规范性文件，还是党政联合制定的规范性文件，若同宪法或者法律相抵触，由全国人大常委会接受审查要求或建议并进行审查处理，或由人民法院在案件中附带审查，均不现实。此前，党内法规和规范性文件备案审查、违宪违法等问题的处理，只能依循党内工作机制处理。《备案规定》建立了事先审核与事后备案审查相结合的监督体制，备案审查的内容包括是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致等六项。党内法规备案审查机构、相应层级的党组织审查处理党内法规和规范性文件涉及同上位党内法规和规范性文件相抵触、违反党内组织权限等事项，属于党务工作，并无问题。然而，是否有权作出认定党内法规或规范性文件违宪的相关决定，在理论和法律原则层面是值得严肃探讨的问题。单纯依循党内机制审查处理党内法规和规范性文件同宪法和法律不一致的工作模式，确实有改革优化的现实必要。特别值得注意的是，《备案规定》第14条提出，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，这为“双轨”相互衔接预留了制度优化的空间。

按照十八届四中全精神，我们认为，在完善宪法监督制度和健全宪法解释程序机制层面，全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，作为辅助全国人大及其常委会监督实施宪法、解释宪法的专门机构，整合优化现行的法规规章备案审查制度，不失为稳妥可行的方案；相应地，为了加强和改善党中央对国家立法、宪法监督等工作的领导，完善党内法规和规范性文件备案审查工作机制，形成党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制，可以考虑整合提升中办法规局的备案审查机构和人员，同时考虑与全国人大及其常委会的政治地位相对应，设立相对独立的中央法治监督委员会，为备案审查衔接联动机制的优化升级奠定组织基础。中央法治监督委员会主要职责可以作如下设计：对有关国家机关党组报送党中央的法律等规范性法律文件草案进行初审，经初审的草案报中央审核后，再按法定程序提请有关国家机关决定；对向中央报备的党内法规和规范性文件是否与党章和党的路线方针相抵触，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触等党内事项进行备案审查；与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规和规范性文件是否符合宪法和法律进行审查；经审查认为与党章和党的路线方针等不一致的，以及经与全国人大宪法委员会联动审查认为与宪法和法律不一致的党内法规和规范性文件，应当按程序提出修改意见，退回要求纠正或者予以撤销。审查的相关问题若涉及行政法规、规章和其他行政规范性文件的，还应当积极与国务院法制办联动审查处理。

地方党内法规和规范性文件与地方性法规、规章及规范性文件的备案审查衔接联动审查亦可依循上述路径为之。在此“升级版”的衔接联动机制之下，各参与主体若发现属于其他主体权限内应当予以处理的事项，应当移交相关有权主体。若有关党组织发现法律法规规定了党务等党内事项，或者发现法律法规规范冲突的线索，不得径自修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有权国家机关提出纠正建议或转送线索，由有权国家机关依法定程序予以处理；若有关国家机关发现党内法规与国家法律法规相抵触，或者收到此类线索，亦无权径自予以修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索，由该党组织按党内程序予以处理。通过衔接联动机制及时调处两个规范体系内部的冲突，以及党内法规与国家法律法规调整范围“越界”和规范冲突的问题。特别地，在衔接联动机制运行过程中，若各参与主体发现需要解释宪法等涉及宪法监督的问题，中央层面应当通过衔接联动机制向全国人大宪法委员会提出，地方层面应当经过衔接联动机制研究并取得较为一致的意见后，通过各省、自治区和直辖市人大常委会向全国人大宪法委员会提出，在全国人大或其常委会作出宪法解释等有关决定后，再依据决定通过本级衔接联动机制作出相应的处理。

【秦前红系教育部长江学者、武汉大学法学院教授，苏绍龙系武汉大学法学院博士生；摘自《法律科学》（西北政法大学学报）2016年第5期】