多元共生：中美气候合作的全球治理观创新

文/康晓

多元共生：中美气候合作的全球治理观创新

文/康晓

从文明视角看，中美虽然差异巨大，但也内生于一个天下体系之中，彼此互为生存条件，所以不能以一方替代另一方为生存原则，而必须在自我约束和交流互鉴基础上实现共生。根据联合国气候变化政府间专门委员会的最新报告，气候变化的速度和威胁程度都在增加，中美作为第一和第二大温室气体排放国，无疑应该在这方面为国际社会做出表率。2013年以来，中美在气候合作领域展开了积极互动，达成了一系列成果，这种双边合作与全球治理的良性互动充分体现了中美多元共生全球治理观的创新。

中美多元共生的全球治理观

多元共生全球治理观的根本特征就是在全球性与现代性之间搭建起了桥梁。现代性是当下，全球性是未来，现在人类正处在一个从现代性向全球性过渡的阶段，即以现代性为特征的民族国家必须携手应对各种超越国家界限的全球性挑战。这一过程中民族国家的认同和治理结构都在发生变化，但并未消失，甚至更加强大。多元共生的全球治理观认为，解决这一矛盾的逻辑起点就是民族国家间必须首先建立起天下观。天下体系与全球性的区别在于，全球性强调同一，在价值层面表现为“共同的理念与意识，共同的伦理，共同的利益，共同的秩序与文明”，这与现代性的多元特征相矛盾。而天下体系则强调多元个体互为存在条件，为现代性留下了空间，在世界整体性与个体多元性之间实现了平衡。所以天下体系既要求民族国家从人类整体角度，而非国家个体角度思考全球治理问题，必要时必须自我约束，甚至牺牲部分个体利益换取人类利益。但同时，天下中的个体间又要意识到多元并不必然导致冲突，相反还能提供营养，所以需要汲取各种文明在治理方面的成功经验，努力寻找多元文明关于治理方式的最大公约数，以新的治理模式应对人类共同挑战。

以中美对照，两国的气候变化全球治理观经过了一个从多元对立到多元共生的过程，其缘起是2009年哥本哈根气候大会。这次大会上中美的气候治理主张奠定了之后两国气候变化全球治理观的基础。因为2007年IPCC第四份报告使气候变化成为国际关系焦点议题，中国也是从那时起，因为高速增长的温室气体排放总量开始受到国际社会关注。哥本哈根大会前半个月，中国第一次明确提出碳强度减排目标，并在哥本哈根大会上全面展现了自己的气候治理观。而美国总统奥巴马在2009年上任后的品牌政策之一就是积极应对气候变化，哥本哈根气候大会也为他第一次向国际社会全面展现自己的气候变化全球治理观提供了机会。他在大会发言中提出三点建议：第一，所有主要经济体必须提出明确的国家行动减少各自的排放量；第二，国际社会必须建立一种审查机制，并以透明的方式交流这方面的信息；第三，必须筹集资金，帮助发展中国家适应气候变化，美国将到2012年筹集100亿美元，到2020年筹集1000亿美元资金，但这项计划必须纳入一个包括所有国家减排目标的更全面的协议之中。这些主张奠定了奥巴马总统之后任期内美国气候治理观的基调。

与此对照，时任中国国务院总理温家宝在本次会议上提出：第一，保持成果的一致性。第二，坚持规则的公平性。第三，注重目标的合理性。第四，确保机制的有效性。这四点体现出中国气候变化全球治理观的首要关切，就是维护《联合国气候变化框架公约》的基本架构，因为这一架构确立了“共同但有区别的责任”原则。中国倡导的规则公平性并非是按温室气体排放多少分配减排指标，而是在发达国家和发展中国家之间区别责任。为此，中国认为气候变化全球治理的目标不能只关注中长期，而要把重点放在完成近期和中期减排目标，兑现承诺。所以，最后建议国际社会做出切实有效的制度安排，确保发达国家履行对发展中国家的义务。

以哥本哈根气候大会为起点，中美的气候变化全球治理观经历了多次交锋，最后围绕2015年的巴黎气候大会逐渐走向共识。总体来看，从哥本哈根气候大会到巴黎气候大会，中美两国的气候变化全球治理观经过了不断交锋但努力寻求共识的过程。中国的观念逐渐走向开放，在坚持“共区”原则基础上希望在国家利益与人类利益之间实现平衡，从碳强度减排目标到2030年达到排放峰值，中国为自己制定了越来越严格的减排目标。美国的观念则从理想主义回归现实，开始考虑各国国情差异，意识到不能对发达国家和发展中国家统一要求。特别是尊重中国这一世界第二大经济体和第一大温室气体排放国的气候治理观念，对美国实现自己的气候治理目标十分关键。在这一背景下，两国多元共生的气候变化全球治理观逐渐形成。

中美气候合作中的多元共生性

中美多元共生的气候变化全球治理观中的多元性具体体现在两国始终存在的分歧上，这也影响到2020年气候变化全球治理机制的具体设计。第一是指导原则。中国坚决维护 “共同但有区别的责任”原则，美国则认为需要对责任区别的含义进行解读，应该在综合考虑国情、发展水平、减缓机会和能力等多种因素的前提下在所有国家间区分责任。第二，关于未来协定的法律效力。中国强调协定的公约性质，美国提出三种方案，具体选择取决于哪种方案有利于达成有抱负的承诺、严格的国内执行、广泛的国内参与和协定的持久性。第三，关于具体义务。中国始终主张发达国家和发展中国家区分义务，美国在义务方面淡化对发达国家和发展中国家义务的区分。

中美多元共生的气候变化全球治理观的共生性体现在双方的气候合作理念上。比如2014年《中美气候变化联合声明》开篇就强调，“中华人民共和国和美利坚合众国在应对全球气候变化这一人类面临的最大威胁上具有重要作用。该挑战的严重性需要中美双方为了共同利益建设性地一起努力。”双方宣布各自2020年后应对气候变化的行动，指出两国“认识到这些行动是向低碳经济转型长期努力的组成部分并考虑到2℃全球温升目标。美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%-28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。双方均计划继续努力并随时间而提高力度。”这充分说明了中国决定通过自我约束为气候变化全球治理做出贡献。在此基础上，2015年《中美元首气候变化联合声明》进一步指出，气候合作已经成为“两国双边关系的新支柱。……两国元首还重申坚定推进落实国内气候政策、加强双边协调与合作并推动可持续发展和向绿色、低碳、气候适应型经济转型的决心”。2016年《中美元首气候变化联合声明》最后指出，“中美气候变化方面的共同努力将成为两国合作伙伴关系的长久遗产。”“双边关系新支柱”和“两国合作伙伴关系长久遗产”的提法表明，气候合作和经贸关系一样已成为中美关系的基础之一，绝不是两国为缓解目前紧张关系的权宜之计，而是面向两国关系，乃至气候变化全球治理未来的长远设计。

要将合作观念转换成行为需要两个变量，一是从合作中得到的收益，二是实现这种收益的机制。对照中美，能够将多元共生观念转换成行为的预期收益在于两点，一是共同应对气候变化对各自安全的威胁，二是实现能源体系转型。

首先，气候变化对两国的国家安全威胁来源于大气环境改变带来的极端天气事件。正因为如此，2015年的美国《国家安全战略》报告才会将应对气候变化提升到国家安全层面，中国也强调积极应对气候变化是中国保障经济安全、能源安全、生态安全、粮食安全以及人民生命财产安全，实现可持续发展的内在要求。

其次，中美具有类似的能源结构，携手应对气候变化有利于两国的能源体系转型。根据BP能源统计，中国和美国在2014年的煤炭产量和消费量都位居世界第一和第二位。为此，两国都制定了详细的能源体系转型计划，这种对能源体系转型的共同需要使两国愿意在可再生能源产业等领域合作，在低碳经济时代的国际竞争中获得优势。

再次，中美为落实气候合作观念建立了复合机制，其中的首要机制就是中美气候变化工作组，另两个重要机制创新是联合研发和地方政府合作。第一，联合研发。发达国家向发展中国家转让低碳技术的主要障碍是知识产权壁垒，破解这一难题的可能方法是发达国家和发展中国家联合建立研发中心，共同投资，共享知识产权，中美清洁能源联合研究中心的建立就是一种尝试。第二，地方政府合作。目前两国已经启动气候智慧型/低碳城市倡议，并举行了两届中美气候智慧型／低碳城市峰会。

2016年4月中美签署了气候变化《巴黎协定》，尽管一份文件无法解决中美气候政策的所有分歧，但也实现了某些综合，可以体现在几点。第一，《巴黎协定》写入了“共同但有区别的责任原则”，同时也将发达国家和发展中国家纳入同一减排协定，并明确要求发达国家率先减排，发展中国家则在发达国家帮助下逐步提升减排能力。第二，《巴黎协定》最后采用“决定+协定”形式，是对中美期待的文本形式的综合，其中国家自主贡献部分是最大成就。第三，关于资金，《巴黎协定》要求发达国家完成现有2025年筹资目标，同时作为《巴黎协定》缔约方会议的《公约》缔约方会议将在考虑发展中国家需要和优先事项的情况下，设定一个新的集体量化目标，每年最低1000亿美元。这满足了发展中国家的资金需求，但具体落实有待检验。第四，《巴黎协定》提出，“在可持续发展和消除贫困方面，必须以协调和有效的方式向缔约方提供综合、整体和平衡的非市场方法”，“加强公私部门参与执行国家自主贡献”。这体现出对中美各自偏重公共部门和市场机制进行能力建设立场的平衡。

中美气候合作对气候变化全球治理的创新

第一，发展中国家和发达国家共同领导气候变化全球治理。全球治理需要领导，气候治理尤其需要，因为这是一个涉及全人类利益的重大领域，利益方多，协调困难，如果没有强有力的领导则会各自为政，导致制度建立的困难和治理的低效。这种领导权的获得需要同时具备领导意愿和领导能力。中美气候合作的一大特点就是中美两国虽然排斥国际社会的强制性减排目标，但各自都愿意根据自身国情设定具有一定难度的减排目标，并以牺牲一定的发展速度为代价实现这些目标。比如习近平主席在2015年联合国巴黎气候大会上的讲话再次凸显了这种决心：“中国在‘国家自主贡献’中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。”而美国计划将2005至2020年间每年削1.2%温室气体的速度提升到2020至2025年每年削减2.3%至2.8%，并实现美国经济深刻变革，达到在2050年减排80%的目标。从能力角度看，中美都在清洁能源产业领域具有领先全球的地位。中国的清洁能源投资位居世界第一，美国是全球能源研发支出最大的国家，同时在清洁能源的私人投资，特别是风险投资领域领先全球。另外，双方都承诺给予气候脆弱国家减缓和适应气候变化以资金支持，中国还宣布拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”。在行动策略方面，中美积极在全球气候谈判层面合作，分别作为发展中国家代表和发达国家代表的身份在关键时刻发挥领导作用，打破谈判僵局，共同推动联合国气候变化大会《哥本哈根协定》和《巴黎协定》达成并签署。可见，中美气候合作已经成为气候变化全球治理的基础。中美共同领导气候变化全球治理可以综合发达国家和发展中国家的诉求，不会像欧盟单一领导那样一味追求减排的高标准，使得《联合国气候变化框架公约》下的气候治理标准和方式都更加切实可行，这是对气候变化全球治理的一大创新。

第二，以排放大国的双边合作提升气候变化全球治理的效率。在气候变化全球治理中，虽然利益方多，但温室气体排放的主要来源国数量有限，所以当所有利益方协调困难时，可以先从主要排放国的合作开始。中美作为“主要国家”通过双边合作率先减排将提升全球减排的效率。尽管两国的自主减排没有达到联合国要求的较高指标，但重要的是采取了行动，这比一直等到达成一个全球约束性的减排协议再行动更有效率，因为气候变化的速度不会等待谈判的结果。在这种情况下，因为两国的减排目标都是根据各自国情自愿设定的，所以更能激发他们减排的动力。相反，如果非要接受联合国的约束性减排目标，不仅会增加抵触，还会为拒绝减排提供理由，因为这些目标可能会严重损害两国发展利益。同时，由于中美还是二十国集团、蒙特利尔议定书、世界贸易组织、国际民航组织、国际海事组织等多个重要国际机制的成员，因此可以在这些多边机制中推动全球气候协议的落实。另外，亚太地区是中美新型大国关系务实合作的重点地区，以亚太经合组织为代表的地区性机制也为两国气候合作提供了广阔空间。因此，中美双边气候合作不仅本身是全球减排的重要内容，而且还能在多边和区域层面支持全球气候协议的落实，提升气候变化全球治理的效率。

第三，中美气候治理模式的互补将为气候变化全球治理模式增添新内容。多元共生全球治理观的一条基本内容就是相互独立个体间的交流互鉴，因此中美气候治理模式间的互相借鉴是双方气候合作的题中之义，也将生成新的气候变化全球治理模式。比较之下，两种气候治理模式各有优缺点。政府主导的气候治理模式虽然可能扭曲市场规律，导致清洁能源产业投资过剩，但也可以避免企业对传统高利润产业的路径依赖。相反，政府主导的气候治理模式可以利用强制力淘汰一些产生路径依赖的高排放企业，提高经济转型的效率。对于中国来说，则需要学会如何真正以全球利益为重参与全球治理，而不仅仅出于国家利益的驱使。因此，人类命运共同体概念的不断丰富，会成为未来引领中美气候合作，乃至气候变化全球治理的重要价值观。原因在于，人类命运共同体概念的提出是中国外交观念的一个重大变化，它意味着中国外交开始具有了全球性色彩，因为人类利益具有整体性。为实现人类利益，有时需要约束自己的国家利益，因为国家由人组成，如果人类赖以生存的环境不复存在，国家也将不复存在。这一观念的丰富，意味着中美之间能够在全球性问题上找到最大公约数，即人的安全。以人的安全为纽带，两国可以形成共同安全的思维方式，中美这两个温室气体排放总量最大的国家就能在气候问题上约束自己的部分行为，为气候变化全球治理做出表率。在中美气候治理模式的交流互鉴下，一种新的气候变化全球治理模式可能诞生，即以清洁能源产业为纽带，同时发挥政府的立法、规划和行政命令，以及市场的价格调解机制作用，尽快淘汰产生路径依赖的高排放企业。同时在政府投资公立高校和科研院所低碳技术研发的基础上，充分发挥风险投资机制作用，共同培育拥有核心低碳技术的高科技企业，使之成为产业转型后低碳经济发展的新生力量。

（作者系北京外国语大学国际关系学院副教授；摘自《世界经济与政治》2016年第7期）