政府购买社会智库服务的必要性与制度供给

文/周丽 余敏江

政府购买社会智库服务的必要性与制度供给

文/周丽 余敏江

中共十八大特别是十八届三中全会以来，智库建设为推动决策更加科学化、民主化，推进国家治理体系和治理能力的现代化发挥了重要作用。但与此同时，智库发展体制性困扰和结构性问题也日益凸显，如智库知识生产的客观性遭到质疑、各类智库发展不平衡、具有较强国际影响力和较高国际地位的高质量智库匮乏、相关法律体系不完善，等等。究其原因，很大程度上源自当前我国政府的决策咨询主要倚重官方的政策研究机构和半官方智库，社会智库发展缺乏必要的空间和资源，智库市场缺乏竞争导致思想产品质量低下等。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（下称《意见》），适时提出建立政府购买决策咨询服务制度，强调“进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制”，“探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径”。应该看到，通过政府购买社会智库服务，有助于修正过度官僚化的决策咨询制度，有助于将政策研究、决策和执行分开，最大限度地保持智库的“合法性”和“独立性”，也有助于为政府决策提供持续开放的、多元的竞争和更广泛的民主价值。

相关概念界定

社会智库是介于体制内外之间的智库组织，使用这一提法，更加有利于官方智库之外其他类型智库的发展。这是由于，一方面从传统的民间智库的类别看，有的在民政部门注册；有的虽然具有决策咨询功能，但苦于找不到挂靠部门，无法在民政部门注册；还有的是商业咨询公司，以赢利为目的，主要服务对象是企业，这类组织严格意义上不属于新型智库范畴。因此，需要将民间智库进行区分，凡是以决策咨询服务为主业、具有公益性的，纳入社会组织管理体系，改造为社会智库；凡是以服务企业为主、具有商业性质的，由工商部门按照公司进行管理，不纳入新型智库的范围。另一方面，将民间智库提升为社会智库也是国家发展的大势所趋，反映社会发展理念的进步。“民间”对应的是“政府”或“官方”，反映了传统社会政治秩序中“官”与“民”的对应关系，所体现的是自上而下的管制；而使用“社会”代替“民间”，则体现了政社共治的平等伙伴关系。

政府向社会智库购买决策咨询服务，是指以政府为主导，运用市场机制建立政府与社会智库间的合作关系，实现决策咨询服务的供给，满足政府公共政策咨询需要，以回应社会公共需求偏好、维护公共利益。需要说明的是，政府购买决策咨询服务的对象，既可以是官方智库，也可以是社会智库。官方智库的资金是由政府全额拨付的，在某种程度上意味着政府已经事先预购，因而缺乏竞争压力，其知识生产更多受制于决策者的偏好，政策建议更多反映的是政治系统内部利益与理念的平衡。而社会智库，具有较高程度的自主性和自治性，尽管远离权力中心，但与社会距离很近，甚至就是社会的一部分。从这个角度看，社会智库较之那些靠近权力中心的智库反而能够获取更准确的社会信息，提供更加科学的政策分析。

政府购买社会智库服务的必要性

智库所提供的决策咨询服务是无形的知识产品，其专业性、技术性较强，其产品的特性决定了生产过程难以监督，且政府部门不宜过多干涉。从风险角度看，较之其他实体类公共服务，决策咨询服务具有更大的隐含风险，一旦落实于政策过程，将辐射到公共政策所涉及的各个方面，其影响是广泛而深刻的。因此，在这个基础上讨论政府购买社会智库服务的必要性是有意义的。

（一）基于不确定性问题增加对公共决策提出的新挑战

在高度复杂和高度不确定的条件下，组织的环境控制已经变得不再可能。政府部门要主动探索建立新的适合于当代社会发展特征的治理模式、组织体系和社会结构及规范。而这种探索的迫切性决定了在这个过程中必须充分利用一切社会智力资源，理所当然包括社会智库。现实社会中新问题和新动态的层出不穷强化了政府部门购买社会智库服务的动机。社会治理是一个错综复杂的大系统，它囊括社会生活的方方面面，加之具有时代特征的全球化、网络化、城镇化等趋势，使得各类社会问题集中涌现，最终转化成为政府部门亟待处理的案头文件和政策问题。妥善处理这些问题的前提就是要做广泛的社会调研和深入的政策论证、分析和评估，这不仅仅是单纯的理论或实践问题，也需要复杂的技术支撑，甚至是跨学科的综合分析论证。这一系列工作往往不是政府部门或者体制内智库所能独立完成的，需要社会智库的广泛参与。

（二）基于推动政府职能转变并提高决策效率的现实需要

政府职能转变的趋势是政府仅作为公共服务的提供者，而从属于社会和市场的某些环节中退出。决策本身是政府的重要职能，政府购买智库服务的直接指向公共决策，因此，这种方式意味着政府以更加开放的姿态，吸纳其他社会主体参与公共政策过程。这实际上是推动了政府职能的转变，使政府在公共服务提供过程中从那些可以由市场和社会单独完成或更好完成的环节中有效脱身，从而专注于必须由政府来做的事情。同时，政府购买社会智库服务能够使自身从低效率的信息获取和信息筛选中解脱出来。信息社会的重要特点就是信息大爆炸，冗余信息大量存在，同时信息真伪也更加难以区分。政府决策对信息的依赖程度非常高。掌握充分有用的信息将提高决策效率。政府购买决策咨询服务，开通了一条高质量的信息来源渠道，将大部分信息获取、筛选和分析工作交给专业的智库来完成，以服务购买的方式提供给政府决策部门，这将会使政府避免陷入“信息超载”而造成的不理性，并将大大提高政府决策效率。

（三）基于克服体制内智库服务局限性的内部动力

当前，决策咨询机构主体是官方的政策研究机构和半官方思想库，他们所需资金的大部分由国家财政供养。这种模式虽然有利于找准议题、聚焦方向，但从长远来看，并不利于思想库保持独立性并进行前瞻性、战略性思考。一方面，这个过程不是遵循市场规律进行资源配置，智库不需要承受市场竞争压力，进而也就不具备改进研究方法、提高服务质量的动力。另一方面，当前体制内智库的研究人员或者是公务员编制，或者是事业编制，与决策部门存在隶属和上下级关系，服务中难免有揣摩上意、投其所好的倾向，其所提供的建立在政治正确基础上的论证，以及仅依靠责任心完成的成果，往往不能确保为公共决策提供客观、准确及有见地的意见。社会智库自诞生起就具备较强的独立性，它们不受政府直接资助，人事安排不受制于政府，因此也就没有预设价值倾向的动机。采取政府购买服务的方式，只需按照合同约定在法律规定的范围内研究问题，作出客观公正的结论。同时，决策咨询服务市场的竞争性也迫使社会智库必须追求高质量的政策研究。与官方智库相比，社会智库无法做到“旱涝保收”，需要不断开拓市场，以期拿到政府或者其他社会主体更多的项目。在这个过程中，它在不断接受市场和合作机构的检验，只有优质的产品和服务才能够确保市场份额。因此，政府购买社会智库服务可以使政府获得更加全面、客观、优质的服务，这是公共政策过程中一个非常必要和关键的环节。

（四）基于社会智库所具有多元价值和民主要素的先天优势

社会智库在社会治理中具备凝聚多元价值的优势。社会智库在人员构成上更为广泛，集中了学者、企业家、退休公务员和刚毕业的研究生等，汇聚了各类人员的身份优势和职业专长。社会智库的构成人员更多的是基于社会角色和社会特质，他们与社会的联系更为密切，与在政府和事业单位供职的研究人员相比，他们更了解社会的真实情况，代表了更加多元的价值取向。而且，政府购买社会智库服务意味着更多的体制外社会主体参与到政策制定的程序中来，这本身具有民主价值。与此同时，政府另一个关注点就是政策过程中的传播效应。智库与公众沟通、影响和教育公众，本身是智库参与决策的一种形式，也是智库竞争的重要内容。不言而喻，政府购买社会智库服务具有更多的民主要素。

政府购买社会智库服务的制度供给

近年来，政府着力从法律政策层面规范政府购买公共服务，引导社会智库发展。但同时还应该看到，一些制约政府购买社会智库服务的瓶颈仍然存在，应当加快制度供给，以破解制约，推动发展。

一是营造社会智库健康有序发展的社会环境

加强相关智库规范化管理。当前社会智库良莠不齐，应出台社会智库的管理办法、实施细则和行业指导规范，结合社会组织的管理，对现有社会力量举办的智库，在组建方式、服务形式、运行模式等方面进行规范。逐步建立社会智库运行的法治框架，并调整《社会团体等级管理条例》中阻碍社会组织发展的相关条例，若当前不具备对社会智库的立法条件，可先行制定相关条例或法规来保障其相关权益。

增选更多社会智库进入国家新型高端智库。目前在25家首批国家高端智库建设试点单位中，中国国际经济交流中心和综合开发研究院两家是社会智库。这不仅树立了社会智库建设标杆，还极大鼓舞了社会智库发展信心。可考虑在下一步布局的国家重点高端智库中，进一步增加社会智库比例，从而更加有效调动社会智库积极性，形成各类智库相互协同、竞争发展的良好局面。

对社会智库发展给予更多扶持。如税收优惠，就目前政策来看，以民办非企业形式注册成立的社会智库，能够在企业所得税方面享受一定减免，但整体税负仍重于事业单位、社会团体。按照《意见》要求，各级政府要研究制定和落实支持智库发展的财政政策，落实公益捐赠制度。此外，还需要国家层面出台扶持社会智库的政府购买智力服务和思想产品的相关规定，营造有利于社会智库发展的政策环境、社会环境。

二是构建政府购买社会智库服务的正当性程序机制

当前在政府购买决策咨询服务过程中，在参与资质、遴选条件等方面还存在差别待遇，导致社会智库与官方智库不在一个“起跑线”上。要尽快健全和完善相应制度，为社会智库平等参与市场竞争创造条件。

改革社会智库登记准入制度。社会智库要注册独立法人资格，必须得到民政部门批准，并且有相应业务主管部门作为挂靠单位。实践中有些单位为了避免担责，往往不愿意作为社会智库的业务主管部门。这导致社会智库难以获得相应法律认可，不具备相应资质参与政府购买招投标。因此，必须简化相关程序，降低社会智库获得合法身份的准入“门槛”。民政部门应将对社会智库的监管由主体监管变为行为监管，为社会智库平等参与政府购买提供基本条件。

健全社会智库参与决策机制。社会智库在参与决策的过程中，往往处于边缘化位置，不被纳入主流视野。应建立相关制度，保障政府决策咨询须有一定比例社会智库参与。适度增加社会智库在政府听证、法院旁听、无党派人士座谈以及政府规划工作等活动中的参与机会。

完善信息公开制度。官方智库可以较为容易获得各种数据信息，相比之下，社会智库很难得到支撑研究的各种重要信息。应进一步完善政府信息公开制度，依法主动向社会发布政府信息，并确保信息发布的权威性和及时性，使官方智库和社会智库平等地掌握研究信息资源。

畅通供需沟通机制。当前，决策层和社会智库的沟通机制尚不健全。需求发布往往是内部发布而非对外发布，定向发布而非公开发布，这就使得社会智库由于不能及时了解信息而失去参与竞争、提供服务的机会。社会智库的研究优势或产出的优秀成果，也往往因为缺乏报送渠道而难以进入决策层视野。因此要着力解决供需信息不对称问题，畅通供需沟通机制，凡不涉及保密或特殊问题的决策咨询服务，应面向社会公开发布。

实现智库服务竞争主体的无差别待遇。当前，在政府购买智库服务市场上，有的在招投标市场上将官方智库作为参与政府购买的隐形条件，或在遴选中的作为加分项目；还有的地方政府在购买过程中有地方保护主义倾向，将购买对象限定于辖区内智库。在政府购买决策咨询服务中，应坚持“阳光”、透明原则，杜绝各种形式的隐性制度和潜规则、暗操作，实现对不同类型智库的一视同仁，使之公开公平公正参与竞争。

三是规范政府购买社会智库服务的操作流程

无论是预先购买还是成果购买，政府购买社会智库服务大体包括发布需求、应标投标、评价认证、签订合同、监督检查、评价验收、成果转化、纠偏追责等一系列程序和环节。可以参考借鉴相对比较成熟的政府购买公共服务经验，在充分考虑决策咨询服务特殊性的基础上，建立健全体制机制，规范各项操作流程。

购买过程阶段：需求公开发布制度，面向社会公开发布购买需求信息，使社会智库能够及时掌握了解决策部门服务需求；招投标制度，对公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等各种不同方式进行分类管理，找准各种购买方式不同的风险点，通过相应机制有针对性地加以防范；合同管理制度，强化合同管理意识，明确供需双方责任义务，严格按照合同规范执行。

研究过程阶段：监督检查制度，在宏观上，政府还可以与行业协会合作，建立基本的准入门槛、职业标准、财务监管制度等，这样既保证智库的研究能力和职业操守，同时能监督智库的公开研究成果与经费来源的利益相关性；微观上，尤其对预先购买的服务，要加强监督检查，可采取监理人制度，对生产过程中重要研究方法使用、关键进度节点等派驻专业人士跟进介入，监督干预。评价验收制度，根据购买服务内容（咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等）的特点，采取同行专家评价、舆论评价、社会评价等多种评价方式选择运用，以最科学有效的标准衡量购买收益。可探索建立一个能够让多种政策主张公开辩论的平台，形成政府和社会其他政策参与者有能力更加平等地鉴别不同观点优劣的有效机制。

成果转化阶段：成果转化机制，拓展应用转化渠道，既要有专门成果报送“直通车”，又要善于利用新媒体向社会传播，使智库提供的决策咨询服务能够有效进入决策层视野和公众视线。追踪反馈机制，将成果的批示、采纳、应用情况及时反馈给作为供给方的社会智库。追责负责机制，探索建立针对决策咨询服务所产生后果的责任追究机制，以降低购买服务的风险。

（周丽系南京大学政府管理学院博士生，余敏江系苏州大学政治与公共管理学院教授、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员；摘自《南京社会科学》2016年第10期）