韩国政府智库及评估体系探微

文/耿志刚

韩国政府智库及评估体系探微

文/耿志刚

韩国政府智库体系建于21世纪初，迄今运作已经近20年。智库承担着政府政策的制定工作，在韩国的政治、经济、文化、外交领域起着不可替代的作用。韩国政府重视对智库的顶层设计和长期规划，构建在完善法律保障下的一整套智库评估体系，这都促成了韩国智库能稳定、高效地为政府提供决策服务。因此，我们有必要对韩国智库运行机制以及智库评估体系进行全面的了解，为打造中国特色智库及评估体系提供经验借鉴。

韩国政府智库管理机构

韩国经济·人文社会研究会（以下简称“NRCS”）是韩国政府智库的管理机构。这里韩国对“研究会”的定义与中国所说的研究会概念有所不同，它是法律地位上的研究机关。作为参与经营、管理、支援政府投资的研究机构，它规划所管辖的研究机关的发展方向和各研究领域的发展方向，负责研究机关职能调整、机构整合以及解散等相关事务，每年对所管辖的研究机关的研究情况和经营状况进行评估。此外，它不仅支援、协调所管辖的研究机关间的协同合作，还协调与其他智库（企业智库、民间智库）开展合作。同时，它在韩国政府智库中起着重要作用，可以说它是韩国政府智库的管理机构。

韩国的政府决策咨询、政策制定工作主要由“政府投资的研究机关”完成。按照韩国政府对“政府投资的研究机关”的定义，此类机关由政府出资并主导其研究活动。其所需的设备、物品不受《韩国国有财产法》和《物品管理法》有关条款制约，可以根据总统令直接获得并无偿使用。（参见韩国法律《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律》第2条和第7条）韩国政府资助研究机关的设立、支援、培育，并对其进行体系化管理，确立合理的经营方案，并以此来构筑国家研究体系。为便于理解，下文我们将其称为“政府智库”。这里所说的“政府智库”主要区别于“民间智库”与“企业智库”。韩国政府进行智库顶层设计最初目的是为了统筹、协调研究机构研究力量，避免重复建设，支援研究机构发展。韩国在1999年1月制定出台了《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律》。此法对研究机关设立所应具备的要素作了明确规定，包括研究机关的名称、设立目的、主要职能、院长任期、预算状况等。此外，针对智库的管理机构（研究会）也作了顶层设计，在智库管理机构的设立标准、职能、管辖范围、预算体系、评估体系等方面做了法律规定。在此法律基础上，同年3月份成立了直接对总理负责的智库的管理机构——“经济社会研究会”和“人文社会研究会”两个机构。2005年6月韩国公布了《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律修正案》，“经济社会研究会”和“人文社会研究会”解散，并重组成为韩国经济·人文社会研究会。NRCS并没有研究职能，内设部门完全为智库和智库的研究项目服务。

目前，NRCS管理23个政府研究机构和3个附属机构。这些研究机构划分为4个领域，分别是经济政策领域、资源和基础设施领域、人力资源领域、公共政策领域。（具体参见韩国经济·人文社会研究会主编：《2014年研究机关评估结果》，2015年4月版，第8页）其中经济政策领域包括5个研究院（外经济政策研究院、产业经济与贸易研究院、韩国开发研究院、韩国农村经济研究院、韩国租税财政研究院）和1个附属机构 （KDI国际政策大学院大学校）；资源和基础设施领域包括6个研究院（国土研究院、能源经济研究院、情报通信政策研究院、韩国交通研究院、韩国海洋水产开发院、韩国环境政策评价研究院）和1个附属机构（建筑都市空间研究所）；人力资源领域包括7个研究院（韩国教育开发院、韩国教育课程评价院、韩国劳动研究院、韩国健康及社会事务研究院、韩国女性政策研究院、韩国青少年政策研究院、韩国职业能力开发院）和1个附属机构（幼儿政策研究所）；公共政策领域包括5个研究院（科学技术政策研究院、统一研究院、韩国法制研究院、韩国行政研究院、韩国刑事政策研究院）。

这26个政府智库不仅在政府的引导下、法律的规范下发展，也各自有明确的研究目的和发展方向。韩国智库主要呈现专门性、专业性、权威性的特点。根据《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律》第3条明确规定，政府智库成立必须遵守此法律。每个智库的研究方向都具有唯一性和专门性。此外，智库主要为政府提供全方位的政策咨询服务。韩国的行政体制规定政府官员不能直接参与政策研究，只能以政府的实际需要对政府智库提出研究要求，智库的研究成果不会受到政府行政干预。因此，可以说韩国智库的报告更具有客观性和科学性。

韩国智库评估体系

NRCS通过完备的评估体制在国家政策层面构建政府智库的运营体制，确立各智库在经济、人文和社会科学范畴内的研究方向，每年定期评估、调整和完善政府研究机构的管理章程和制度。此外，NRCS每年针对智库制定改善计划，对所管理的智库进行两个方面的评估：一是对智库的研究成果的评估，二是对智库经营状况的评估。

（一）智库评估体系概况

韩国政府对智库评估十分重视，NRCS对政府智库进行年度评估也遵循一定的法律程序，这一过程不仅有法律依据还有法律保障。根据《关于政府投资研究机构的建立、运营与培养的法律》第28条，以及实施令第19条和第20条，《经济·人文社会研究会章程》第47条的规定，对相关研究机关的研究业绩和经营项目进行评估，并在每年4月30日之前将评估结果提交给国务总理和企划财政部（注：主管财政、预算、拨款的机构）。NRCS所作的评估结果独立并直接对国务总理负责，对政府智库的评估有法定的程序和评估制度。不仅如此，其评估的组织原则和评估过程，乃至各项指标都有法律明文规定。

韩国智库评估体系的顶层构筑主要由国务总理、企划财政部、NRCS4个部分构成。首先，NRCS作为支援、扶植政府智库的上级机构，对智库进行评估是其重要任务之一。评估结果经研究会理事会表决后，上交给国务总理和企划财务部。其次，国务总理是研究会及其下属研究机关的监督机关的总负责人，主要承担接收研究机关评估结果（报告），并以此作为研究机关经营改善的依据，提出改革方案。再次，企划财政部接收研究会提交的评估结果，将其作为第二年预算审查和经营改革的依据。因此，政府智库都会积极谨慎地接受评估。最后，国会接收国务总理提交的对研究机关评估的结果，将其作为对国会级政府出资智库机构支援、扶植和管理的政策依据。

韩国智库评估工作具体由NRCS担当，其主要负责对智库进行评估以及对研究成果进行评估，其中NRCS内设企划评估委员会（企划综合委员会）作为常设机构，主要负责制定评估计划、分析评估结果以及提出评估方案等。

（二）评估委员的构成

NRCS要对政府智库进行研究领域和经营状况的评估，其评估领域决定了评估委员的构成。NRCS会根据评估指标所占的比重配备相应数量的评估委员。

1.研究领域评估委员

研究领域评估主要由研究结果报告书优秀性评估、国家政策支援成果评估、研究管理3个分科构成。其中，研究结果报告书优秀性评估委员会由委员长1人、外部专家评估委员和公务员评估委员组成。根据评估对象研究报告书的专业领域选定评估委员，每份研究报告书都有2名外部专家评估委员和1名评估委员担任。国家政策支援成果评估分为4个分科（经济政策、资源和基础设施、人力资源、公共政策），每个分科由1名干事和5～8名评估委员组成。国家政策支援成果评估还在各个研究机关配备2名公务员评估委员。研究管理分科有分科干事1人（由评估委员兼任）和评估委员7人（2人负责一个评估指标）组成。

2.经营领域评估委员

经营领域评估主要对机构的领导力和经营管理两个分科进行评估，其中领导力分科由干事1名（由研究机关评估团长兼任）和评估委员6名（每个评估指标2名)组成。经营管理分科由干事1人和评估委员14人组成。原则上，领导力和责任经营分科，以及经营管理分科都由2名评估委员评估一个指标，必要时可以由1名评估委员评估2个以上指标。

从2014年的评估情况来看，评估委员会对研究领域的评估是工作的重点，研究领域评估人员共258人，经营领域评估人员共21人。其中，研究结果报告书优秀性指标考察过程中外部专家占118人，而公务员只有59人，外部专家占主要地位以保证研究报告的科学性和权威性。但在考察国家政策支援成果方面，公务员人数多于外部专家人数，这主要是因为智库为政府决策提交报告时，公务员是政策的直接实施团体，他们更有资格考察报告的合理性与可行性。

（三）评估流程

NRCS对政府智库评估流程主要由评估准备阶段、评估阶段、报告修正阶段和报告提交阶段组成。每个阶段实施过程及所要达到的目标如下：

1.评估准备阶段。首先，制定智库评估推进计划，企划评估委员会、理事会评估分科委员会讨论并向理事会报告、确定。其次，召开智库研讨会，说明本年度智库评估计划，帮助理解评估便览，说明业绩报告书编写要领等。再次，召开评估委员选拔委员会（选定候选人数的3倍），选拔评估委员（理事长）并向理事长报告、确定。之后召开智库评估团研讨会，说明本年度智库评估计划，并帮助理解评估便览和评估指标。针对研究成果领域（国家政策支援成果）评估团研讨会，说明年度研究机关评估计划，帮助理解评估便览和评估指标。最后，NRCS向智库发送评估要素、指标和评估表，智库接收相关文件并编辑、印刷、发送业绩报告书。

2.评估阶段。首先，召开评估团全体会议（第一次），按分科商讨重点讨论事项等。其次，进行实际评估，评估研究和经验领域（包括领导力和责任经营），评估国家政策支援成果，评估研究结果报告书优秀性。再次，召开评估团全体会议（第二次）讨论智库评估结果等。最后，编写评估结果报告书草案。

3.报告修正阶段。首先，实施对智库的评估结果报告书（案）做预备讨论。其次，允许对评估结果报告书（案）提出意见，并讨论是否反映了评估委员的讨论意见。最后，召开评估团全体会议（第三次）确定智库评估结果（案）。

4.报告提交阶段。企划评估委员理事会与评估分科委员会讨论，综合理事会审议意见后，确定评估结果报告书，并向国务总理、企划财政部长官提交评估结果。

（四）评估结果

NRCS在对智库的评估过程中，把其所承担的国家课题的完成度和成果转化度作为重要指标，在评估智库所负责的国家课题时主要从3个方面进行考察。首先，评估国家课题研究业绩和成果方面，主要考核国家课题研究企划的合理性、业绩成果以及代表成果的优秀成果。其次，评估智库对政府急需解决问题的应急对策研究情况，以及智库对这些应急研究响应情况。最后，评估政策研究网络运营的业绩和成果，智库与中央部门以及国会的协作程度，为实现协同以及融合、复合研究，与国内相关机关之间的政策研究的运营业绩和成果。此外，还重视研究成果的现实转化与应用评估，考查研究课题对现实政策的转化及影响的评估，其中智库所提出的政策方案的优秀性、方案政策化的过程、方案政策化的业绩、政策对经济和社会的波及（预想）效果都在考察指标之内。评估结果总分数为1000分，根据评估结果把研究机构分为非常优秀、优秀、普通、不足、非常不足5个等级。

2015年NRCS增加了研究领域20分比重，强化研究领域指标权重，其指标中注重国家课题评估改善，强调体现智库发展特性，调整与国家课题相关的指标，强调国家课题的合理性、代表性和优秀性。此外，NRCS通过评估结果发现智库发展过程中存在的问题，调整完善评估指标，逐步使其体系化、评估标准明确化，进而通过调整评估指标使其反映智库特性，确保智库经营的透明性和效率性。

韩国智库评估体系特征

NRCS通过评估提高自身的管理能力，同时也提高韩国智库的业务水平，韩国智库评估体系主要有以下特征：

首先，韩国智库评估体系中“研究”与“经营”并重考察，根据国家课题调整智库定位，重视为政府服务的国家课题的评估。在智库与国家课题定位方面，各研究机构都根据国家课题制定自己的发展目标，并通过研究“政府政策需求调查”与政策研究（业务）协议会和课题选定委员会紧密联系来适当地推进研究课题，从而更有效地参与政府政策制定。韩国智库除承担国家课题，还有自己的经营目标，谋求智库的经营目标与国家课题之间的关联性，使其基本研究课题能够主动地对应国家课题。

其次，重视研究课题的选定和执行的合理性评估，强化研究成果的政策转化率评估。评估智库在制定一般研究课题时所反映的政府政策性要求的结合度，评估体系中重视研究课题与政府政策要求、对应紧急问题所选定的课题的合理性。对国家政策支援成果的评估也就是考察研究成果的政策转化率，尤其考察智库在如何对应、完成政府的紧急课题方面的举措。

再次，重视智库间协同创新研究评估的标准化，指标的统一化。NRCS根据现实需要开发协同创新课题，具体规定协作的领域，制定保证课题顺利进行并保持一定研究水准的制度，最大程度消除了机构对协同研究的关心不够的态势，尤其在研究院之间对协同研究课题判断标准存在差别的问题上，NRCS对研究成果认定与评估采用了同一标准评估，使协同研究的综合效果最大化。

最后，在评估指标中重视研究力量的国际化程度考核。智库层面加强与亚太经济合作组织、世界银行和联合国环境规划署等多个国际机构之间建立广泛的联系。考察研究成果中国际合作与共同研究所占比重，并结合智库发展的中长期战略评估智库国际化事业推进程度。

结语

韩国智库体系在构筑过程中，重视规划智库的研究发展方向，促进国家政策的连续性。智库评估体系中把智库报告的独立性、优秀性作为重要指标，并通过评估制度的不断改善，提高评估的效率性和公正性。NRCS注重评价方法、评价基准、评价指标的明确性和具体性，始终把不断完善评估机制作为智库建设的重要工作，并以此保证智库报告的客观性和公正性。但是我们也要看到，韩国政府智库在政府决策过程中的绝对权威性的负面效应，导致了民间智库与企业智库声音相对薄弱，加之韩国政治传统，进步势力与保守势力所持立场不同，智库报告在政策转化过程中常常遇到阻碍。

（作者系天津社会科学院伦理学研究所助理研究员；摘自《东北亚学刊》2016年第5期）