从代表专职化改革谈人民代表大会制度的完善

文/刘宝辉

从代表专职化改革谈人民代表大会制度的完善

文/刘宝辉

人民代表大会制度是中国特色社会主义的根本政治制度。习近平同志指出“新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。人大代表制度是人民代表大会制度的一个重要方面，其中人大代表兼职制度又构成了我国人大代表制度的独特内容。在我国经济社会迅速发展，人民群众对人大工作寄予越来越高希望和要求的新形势下，人大代表兼职制度是否需要改革、如何改革，是当前人大研究领域一个颇具争议的问题。

代表兼职制的由来与发展

一般认为，“专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，并享有职权承担相应责任的代表制度；兼职代表制是指代表主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作的代表制度。”从我国现实政治情况来看，我国各级人民代表大会是由数量庞大的兼职代表所组成的，人大代表兼职制是我国人大制度的重要内容。

从宪法规定来说，“1954年宪法规定国家最高权力机构组成人员兼职制度以后，1982年宪法在此基础上继承了这个制度。” 从政治实践来看，从第一届全国人大开始，我国就确立了人大代表兼职制度。在此之后，我国人大代表兼职制的局面由此延续了下来。经过了60多年的发展，目前的各级人大代表队伍仍然主要是由各行各业的杰出人士以兼职的形式来组成。另外现行《代表法》也对人大代表兼职有明确的规定。人大代表“在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”，“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”，“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系”。从这些规定中可以看出，我国法律明确支持人大代表兼职，或者可以说相关法律就是以代表兼职为基础构建起来的。

人大代表兼职制得以建立并长期实行，总体来看受到了当时社会历史背景等诸多因素的影响，比如革命战争年代苏维埃工农兵代表大会传统的延续，国际共产主义运动特别是苏联宪法与制度的影响等。最突出的是在观念上，人大代表兼职制一度被认为是社会主义优越性的重要体现。当时普遍认为，专职代表是资本主义国家代议机关的专利，兼职代表才是社会主义国家代议机关的特点。西方国家的专职代表通常人数较少，而我国的兼职代表不仅人数多，而且来自社会的各行各业，被认为具有广泛的代表性，能够在更大程度上体现社会主义国家的民主性。实际上，人大代表兼职制在一定的历史时期内也确实有其优势，主要体现在三个方面：一是代表来自于群众，服务于群众，在与选民保持联系方面具有优势，可以有效听取人民群众的意见和要求，也有助于选民对代表的监督；二是代表在闭会期间从事本职工作的同时，也能够协助宪法与法律的实施并监督政府工作；三是预防代表“政客化”以及产生官僚主义倾向，使代表始终保持务实作风。

代表兼职制的局限性

任何事物都有两面性，人大代表兼职制度也是一样。尽管人大代表兼职制有适合中国国情的独特优势，但随着社会发展和时代变化，其缺点和局限性的一面也逐渐表现了出来。

1.代表角色冲突

在兼职制度下，人大代表有两种不同的职务——自身职务和代表职务。不同的职务就有不同的角色，对人大代表来说其代表角色不是唯一的，不同角色之间必然蕴含着内在的冲突。

最明显的是代表职务与本职工作之间在时间和精力上的冲突。人大代表是要以本职工作为主的，在做好本职工作的同时履行代表职务，做好代表工作。这就存在一个问题，如果本职工作和代表工作发生冲突怎么办？应该如何兼顾？不能兼顾时应该如何取舍？虽然《代表法》要求“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系”， “应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”。但从实际情况来看，这一规定并未得到很好的落实。人大代表大多是各部门的业务骨干，往往承担着繁重的本职工作，代表工作与本职工作发生冲突时，被忽略、牺牲掉的往往是人大代表的兼职角色。

在兼职制之下，代表身份具有双重性，自身职务、自身利益有可能会对代表职务形成干扰。一方面，兼职代表很难不受到所在系统、行业和部门利益的左右，尤其当他们履行监督职责、查找问题时，往往对本部门的问题避重就轻或避而不谈，这会在一定程度上影响人大代表行使职权的客观性和公正性。另一方面，很多兼职代表来自国有企事业单位甚至民营企业，极有可能利用代表身份为所在单位牟取利益，并在单位利益和公共利益出现冲突的情况下不自觉地偏向单位和部门利益而忽略甚至损害公共利益。

2.履职功能弱化

人大代表肩负人民的重托，掌握宪法和法律赋予的权利，是一项非常光荣、严肃而又神圣的政治职务。既然担任人大代表，就要认真履行职责，完成人民的委托。这既是法律规定的代表责任，又是很明显的情理之中的事情。但是在兼职制下，很多代表既很少有时间去参加视察、调研及讨论议案等其他活动，也没有精力去学习政治和法律知识来提高参政议政能力。这种状态之下，代表的履职能力和履职效果如何是可想而知的。

立法是人民代表大会的首要职责。法律具有强制性和权威性，一经制定并生效后便对全体国民具有约束力，立法的科学合理与否至关重要。因此，人大代表应该在充分调研、反复论证的基础上，才能有充足的准备来审议立法草案。显然，如果既没有必要的法律基础，又不进行深入调研，要想让兼职的人大代表们在每年1-2周的短暂会期里完成这样的任务是很难的。监督权是宪法赋予人大的一项重要职权。人民代表大会代表人民的意志对行政、司法、检查机关进行监督是宪法赋予的职权，也是我国国体和政体的必然要求，人大监督功能的效果也直接关系到我国民主法治建设的目标能否实现。就当前我国各级人大代表的职业分布情况而言，他们多是来自各行各业的精英人物，这些人大代表由于工作关系，经常会与政府打交道甚至受到政府部门的制约。作为“理性人”，他们会清楚地认识到，担任人大工作的好坏并不会影响自身的直接利益，但若是因为监督权的行使而得罪了政府人员，却可能影响到自己或单位的切身利益。因此，往往会形成人大代表不敢监督、不能监督的问题，使人大监督 “走过场”，有的时候甚至监督变成了变相表扬。

3.代表责任缺失

人大代表是国家公共权力的行使者，是一种政治职务的承担者。既然是政治职务，就要担负相应的政治责任。人大代表必须始终将群众的利益放在首位，在积极履行职务和行使权利的同时，必须具备强烈的责任意识和担当精神，积极承担相应的政治责任。但在实际上，很多人大代表却做不到这一点。人大代表被更多地当作一种社会荣誉，各级各地人大都存在着一批“花瓶”代表、“挂名”代表、“哑巴”代表，这些“不发言、不调研、不提案”的人大代表，基本上做不到认真履行代表职责，却很少有受到过批评教育，更遑论罢免。究其原因，在根源上是因为代表兼职制。因为兼职，代表工作就是业余的，加之目前在程序制度上对人大代表的监督考核很少，于是大多数的人大代表都会有“干与不干一个样、干多干少一个样”的想法。因为本职工作繁忙，能够按时开会、不缺席代表集体活动就不错了，很少有人能够利用业余时间去联系选民，深入实际搞调查研究。因为缺乏相应的政治法律素质，又不去搞调查研究，在人大会议投票表决时就只能不懂装懂、人云亦云、跟风举手。这样的人大代表，并没有认真对待人民所赋予的权利，也就谈不到积极履行代表的责任了。

代表专职化的现实需求

改革开放以来，我国市场经济快速发展，人民的民主意识不断提高，经济和社会发展中大量出现的新情况新问题，迫切需要不断地调整政治、法律等各方面制度，为经济发展提供保障，为人民群众当家作主提供更好的支撑。代表兼职制有其局限性，人大代表专职化的现实需求已经迫切显现出来。

1.社会分工和专业化的需要

伴随经济社会的迅猛发展，行业分工日益细化，专业化已然成为世界潮流。也就是说，任何一个行业只有专业化才能做好，政治领域概莫能外。从我国政治实践的发展来看，人大工作对人大代表提出的专业性要求越来越强。作为一个人大代表，“一是对中国国家制度的基本内容的全面认知和把握，诸如国家的性质、基本政治制度、政党制度及其特点，人大的工作程序、行政权力的内容及运行方式，人民代表大会制度的组织活动原则、构成要素及相互关系等；二是人大代表在人大开会期间提出、审议、表决议案、提出质询，审议其它国家机关的工作报告，考核和评议由人大选举、决定或任命的国家公职人员等等；三是人大闭会期间听取选民或原选举单位的意见，向选民汇报自己的工作，进行视察及调查研究等等。”可以看出，人大代表不仅政治责任重大，而且其工作的专业性是非常强的。专业性的工作就需要专业人才来做，人大代表的工作如同市场经济下任何一个行业或职位一样，也必须由合适的专业化人才来胜任。只有把代表作为一种职业，人大代表才能真正进入角色，才会有强烈的代表意识和为人民当家做主的政治责任感。也只有把代表作为一种职业，人大代表才有可能具备适合代表职务的专业能力，才能把人民群众的意愿转化为积极的政治参与和利益诉求。

2. 提高代表履职能力和强化人大职能的需要

实现代表专职化，首先可以保证人大代表有充足的时间和精力来从事代表工作。专职化以后，人大代表以代表工作为专门职业，就能够有足够的时间和精力去进行调查研究，深入了解社情民意。在调查研究和社情民意的基础上，才有可能提出高质量的议案；在审议议案或其他重大事项时，才能立足实际有发言权。从而在根本上改变过去人大代表充当“表决器”、立法议案质量不高、执法监督不力等问题。同时，专职化有助于提升人大代表的政治素质和业务素质。如前所述，人大代表的工作专业性越来越强，对人大代表的政治素质和履职所需要业务素质的要求也越来越高，这就需要人大代表不断地去学习新知识、培养新能力来适应这种要求。很显然，只有在专职化的情况下，代表们才可能有这样的积极性和使命感以及足够的时间保障去不断学习，提升自身履职能力。专职化还有助于使人大代表能够摆脱原有的角色冲突，其政治生命和职业生涯不再依附于原有单位，不必考虑本职工作与代表工作孰轻孰重，就可以专心致力于代表人民行使职权，也更有可能对“一府两院”开展深入的监督。

代表专职化的改革思路与人民代表大会制度的完善

在发展和完善人大代表制度方面，在代表兼职抑或专职的改革取向上，本文认为应该采取人大代表专职化与人大代表兼职制相结合的总体改革思路，即对人大常委实施专职化改革，而普通人大代表仍实行兼职制。因为，从理论上说，代表兼职制有其自身的独特优点，人大代表来自社会各行各业，确实比少数的专职代表具有更加广泛的代表性，也更能够在各自领域贴近生活实际来更好地了解国事民情；能够随时随地在与选民保持联系，及时听取人民群众的意见和要求，也有助于加强选民对代表的监督；同时能够预防代表“政客化”倾向，防止产生官僚主义，使代表始终保持务实作风。对于代表兼职制的一些缺点，则可以通过完善制度设计来改正和避免。从实践上看，我国有13亿人口，保持适当数量的人大代表是符合国情的需要，如果人大代表数量过少则会导致代表性不足。目前全国各级人大代表有近300万人，即便适当精简也要保持在200万人以上。如果200万人全部实行专职化，不仅会减少各行各业直接从事生产劳动的优秀人才，而且其增加的巨额财政负担也是国家难以承受的，所以要想对全部人大代表实行专职化也并不现实。

因此，放在人民代表大会制度全面发展的大背景下，最佳的选择是人大常委实施专职化，而人大代表继续实行兼职制，把专职化的专业性与兼职制的代表广泛性通过一整套的制度设计有机结合起来，优势互补，同时克服各自的缺点，这样就能够走出一条专兼职相结合、独具中国特色的代表制民主发展道路。这是一个立足中国国情的改革思路。

人大常委专职化改革，不是简单地把现有人大常委全部变成专职人员就可以了，而是在专职化的同时必须进行制度创新。通过一整套的制度设计，把专职化后人大常委的工作与普通兼职人大代表的工作有机结合起来，这样才能发挥出专职化改革的最大效力。人大常委专职化的制度创新涉及到诸多方面，比如人大常委的合理数量、选举产生、级别待遇、会议会期、联系同级人大代表、联系选民等等，本文限于篇幅不再展开。需要特别强调的一点是，在人大常委专职化改革中，应该有一种制度创新，有一个关键的结合点，能够把专职化后的人大常委与普通兼职人大代表的工作有机结合起来。笔者认为，建立人大常委工作室制度，可以作为这样的创新和结合点。

现在全国各地出现了很多的人大代表工作室，这是人大工作的新形式，是人大组织方式的创新。但是，如果人大常委专职化向纵深发展，仅靠人大代表工作室、工作站之类的临时性集体服务机构是不够的，远远不能满足人大常委艰巨的政治任务和繁重的履职工作对服务支撑的要求。我们可以借鉴世界各国议会的通行做法，为人大常委会的专职委员建立个人工作室。人大常委工作室的核心，是要为专职委员配备助手和必要的经费，并逐步建立起一套崭新的工作制度。人大常委工作室建立之后，不仅能够作为专职委员日常的工作平台，还可以作为联系同级人大代表与选民的联系平台。可以依托人大常委工作室，建立起常态化的人大常委联系同级人大代表的工作机制。每一名专职委员负责联系若干的同级人大代表，联络关系的分配可以按选区、界别以及委员和代表的工作背景、专业特长等来具体确定。人大代表有贴近选民的优势，能够及时准确地了解民情，发现社情民意和热点问题。但人大代表毕竟是兼职，受到兼职制缺点的限制，在反映选民诉求和帮助人民群众解决问题方面存在“心有余而力不足”的短板，这个短板则可以通过加强人大常委与人大代表的联系来补足。因此，通过人大常委工作室的平台，密切专职人大常委与人大代表的联系，就能够实现专兼职优势互补，优化人民代表大会职能，促进人民代表大会制度的发展与完善。

（作者系吉林大学行政学院博士、河北省社会科学院研究员；摘自《河北法学》2016年第11期）