1918—1922年南方政府争取关余分配权的斗争及交涉

张俊义

(中国社会科学院近代史研究所 中外关系史研究室， 北京 100006)



1918—1922年南方政府争取关余分配权的斗争及交涉

张俊义

(中国社会科学院近代史研究所 中外关系史研究室， 北京 100006)

1918—1922年间，南方政府、列强与北京政府三方围绕关余分配权问题展开了博弈及交涉。南方政府要求分拨关余的动机纯粹出于疏解财政困难的经济目的，但由于这一要求挑战了列强对中国海关的行政管理权与关税分配权，故而其举动也具有了某种外争国权的政治上的意味。南方政府于1919年7月起获取部分关余有其特定的历史背景。这一成果的取得，是在孙中山受西南军阀排挤被迫离粤后发生的，列强允许西南军阀把持下的南方政府获取关余有分化南方政府的目的。此外，由于时值“一战”结束，列强借机敦促南、北方政权举行和谈，并将分拨关余问题用做促和工具。1920—1922年间，南方政府再次提出关余交涉正值孙中山回归广州重建政权，由于列强对孙中山及领导下的政权采取敌视政策，他们对南方政府的要求未予响应。关余问题的交涉只在南方政府一方与总税务司安格联之间展开，而安格联的努力也未获列强及北京政府的支持，因此，南方政府在争取关余分拨上的第二次尝试也只能以失败告终。

分拨关余; 南方政府; 列强; 北京政府

南方政府围绕关余问题与列强展开的交涉颇为复杂且影响深远。首先，关余交涉持续的时间很长，从1918年一直持续到1924年，横跨了孙中山在南方三次建立政权的整个过程。其次，关余交涉牵扯到了南方政府、北京政府和在华列强的各方利益，它涉及列强对南方政权的承认问题、南方政府分拨要求的合法性问题，以及列强对海关特权秩序的维护等诸多问题。再次、关余交涉是南方政府在国民党“一大”召开前最大和最重要的一次对外交涉，其结果对南方政府其后确立联俄、反帝的方针产生了直接与重要的影响。鉴于关余问题的重要性，以往史学界对此已有相当的关注，陆续发表了许多研究著述。①对关余问题有相当研究的代表性著作包括陈诗启：《中国近代海关史(民国部分)》，北京：人民出版社1999年版；王建朗：《中国废除不平等条约的历程》，南昌：江西人民出版社2000年版；徐静玉：《广州政府与英国的政治交涉研究(1918—1926)——以关余、杯葛问题为中心》，北京：社会科学文献出版社2013年版。代表性论文有吕芳上：《广东革命政府的关余交涉 1918—1924》，载高纯淑编：《中国国民党党史论文选集》(第3册)，台北：近代中国出版社1994年版，第647—690页；张北根：《1918—1921年英国对待关余问题的态度》，《民国档案》2004年第4期；张俊义：《南方政府截取关余事件与英国的反应(1923—1924)》，《历史研究》2007年第1期；徐静玉：《新国际银行团与广州军政府争拨关余之失败》，《广西社会科学》2007年第4期；徐静玉：《英国政府与南北和谈——以关余问题为中心》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)2011年第6期；刘霆：《“西南关余案”之探析》，《江苏社会科学》2013年第6期。现有研究成果对关余问题所展现出的不同面相及复杂性曾有过不少有价值的研究与论述，特别是对1923年间以孙中山为代表的南方政府围绕关余分配权问题与以英、美为代表的列强所进行的交涉与斗争做出过颇为系统的综合研究，提出了不少有相当见地的观点与主张。相较而言，目前学术界对关余问题的研究，重在研究不同时期的不同侧面，缺乏综合全面的研究；从前后时间看，学术界对1923年前后南方政府与列强间的第三次关余交涉研究比较充分，而对南方政府前期的两次交涉的研究稍嫌不足，关余问题仍有研究的空间。下面本文谨以陆续收集到的北洋政府档案、海关档案及英、美外交档案为基础，对南方政府初期在关余分配权问题上与列强所进行的两次斗争与交涉，尝试做一较为全面的梳理与介绍，以便人们更加清晰地了解该事件的历史全貌。

一、1918—1919年护法军政府对关余分拨的争取

关余，系海关税收结余的简称，在近代中国，它特指海关税收在扣除以关税作抵押的外债和赔款之后所剩的余额部分。关余问题之所以与列强扯上关系，与近代以来中国海关行政管理权和税款征集、保管和支付权的陆续丧失密不可分。

鸦片战争后，帝国主义列强通过一系列不平等条约，首先迫使清王朝政府丧失了关税自主的权利，随后又趁中国内乱夺取了海关的行政管理权和征税权，将中国海关纳入外籍税务司的把持之下。起初，洋税务司的权力还只限于关税的征收。辛亥革命后，由于各地纷纷宣布脱离清廷独立，时任总税务司安格联(Francis Arthur Aglen)在英国驻华公使朱尔典(John Jordon)的支持下先斩后奏，他以保障各债权国利益的名义，宣布采取临时措施，令各地海关税务司将所征收的税款统一汇入汇丰银行的指定账户，此后，经各国公使团商议，决定将税款分存于与债权国关系密切的汇丰银行、德华银行与华俄道胜银行。*吕芳上：《广东革命政府的关余交涉 1918—1924》，载高纯淑编：《中国国民党党史论文选集》(第3册)，台北：近代中国出版社1994年版，第649页。不久，公使团进而决定成立由各国银行代表组成的联合委员会来监督海关税收，并于1912年1月拟定管理税收联合委员会办法八条，授权总税务司指拨税款。从此，中国海关税款的保管与分拨的权力也落入列强的监督与控制之下。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921,英国外交部档案(以下简称FO):FO371/9222，p.179；吕芳上前引文。

各国公使团与总税务司掌管税款的目的，是为保证以关税作抵的外债与赔款顺利得到拨付，在民国初期，中国的海关税收在支付外债与赔款外所剩无几，并无多少结余。然而从1916年下半年起，由于银两折合英金的汇价高涨与商业的逐渐繁荣，海关税收激增， 除了偿付债、赔两款外，当年还出现800万关平银的海关盈余。其后，税收愈旺，关余愈多。至1919年，关余数目全年达2 096万两，次年更达到了创纪录的2 235万两。*陈诗启：《中国近代海关史：民国部分》，北京：人民出版社1999年版，第100页。

本来关税的结余款完全属于中国，如何处置当由中国政府自由决定。但是，由于列强攫取了海关税收的征管与划拨权力，因此对于关余之处置权，列强也顺便将其把控在掌股之间，他们以顾虑中国税收安全及保持海关行政之完整为辞，声言中国政府若动用关余，“须得各关系国公使同意”，才能由总税务司来拨付。*《关税暂归总税务司管辖办法应酌行拟议修改说帖》，陈海超编：《关税文牍辑要》(上编)，台北：学海出版社1970年版，第72—73页。这样，通过挟持关余的处分权，列强在一定程度上控制了北京政府的财政大权，并试图借机影响当时纷乱的国内政局。

民初时期，北京政府由于连年征战，军费浩繁，而作为当时最为重要税源的海关税收又掌控在列强手中，因此在财政上一直捉襟见肘；在南方新成立的护法军政府，经费上主要依靠海外华侨少量的捐款和对商民的增税勉强维持，于是，为数不菲的关余自然成了南、北方政府不约而同的争取目标，而在这一点上，帝国主义列强的态度则成为了关键。

起初，在关税出现盈余时，因其不在担保债、赔款之内，列强对关余的处置并没有给予过多干涉，在1917年，总税务司曾划拨关余1 000万两给北京政府，用作普通的行政费用开支。*陈诗启：《中国近代海关史：民国部分》，第100页。然而，随着孙中山于1917年7月南下广州，联合滇、桂等西南军阀成立护法军政府，中国国内政局遂演变成南、北两个政权鼎立的局面。在孙中山担任大元帅时期，护法军政府的开支大部分仰仗海外捐款，为纾解财政困难，孙中山曾派员与驻沙面的各国驻粤领事团交涉，成功取得了广东盐余收入的三分之二。*吕芳上：《广东革命政府的关余交涉 1918—1924》，载高纯淑编：《中国国民党党史论文选集》(第3册)，第651页。也许是由于感觉时机尚未成熟，孙中山并未向列强就分拨关余提出正式要求。由于滇、桂系军阀的排挤，1918年5月，非常国会将大元帅制改为联合总裁制，军政府的实权旁落滇、桂军阀手中，孙中山遂辞去大元帅一职，离开广州返回上海。孙中山离粤后，滇、桂军阀控制下的南方军政府因财政窘迫，开始正式向列强提出要求分拨西南六省所应得关余，但军政府的这一要求一直未获列强的回应。从英方档案看，1918年9月，军政府一度计划用武力夺取广州海关。英国驻粤总领事获悉此事后，立即向英国政府提出主要内容包括封锁广州、武力保卫海关等在内的四点建议，以应对这一可能的危机。*Foreign Office to Colonial Office, Jan. 27, 1921, Kenneth Bourne and D. Cameron Watt ed., “British Documents on Foreign Affairs: Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print”(以下简称BDFA), Part Ⅱ, Series E, Asia, Vol.24, University Publications of America, 1994, pp.74-75.9月7日，英外交大臣致电驻华公使朱尔典，授权英国驻粤总领事执行该建议。迫于列强的压力，军政府随后发表声明，否认有夺取海关的意图。*ibid.

到1918年底，随着第一次世界大战的结束，局势为之一变。首先，由于“一战”刚刚结束，巴黎和会召开在即，世界各国对和平的呼声甚高，这一点直接影响了列强对中国南、北对立政权的看法，并进而萌生出调和二者冲突的意愿。其次，“一战”期间，日本趁欧美列强无暇东顾，在中国迅速扩大实力，并通过扶植皖系军阀操控北京政权，“一战”结束后，欧美列强卷土重来，出于抗衡日本的目的，他们开始对北京政府施压并敦促南、北方政权举行和谈。在这一背景下，关余无形中成了西方列强手中的促和工具。于是，在经历1918年9月护法军政府威胁夺取西南六省关余的风波后，各国公使团一致同意：待南、北两方平息分歧之后，再批准北京政府新的分拨关余的请求。因此，当1918年10月北京方面再次提出划拨200万两关余的请求时，公使团拒绝同意，给出的理由是：在南、北方停止军事行动前，继续分拨关余是不恰当的。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222，p.182.针对列强的这一举动，军政府时任外交部长伍廷芳特地致电北京的公使团，对“各公使决不允北京政府请求提用关税余款，”表示“殊为钦佩”，同时他再次提出“护法各省亦得提用关税余款，照北方之数相等或至少依照比例之数，以作地方行政之用，方觉合于公理。*《军政府请提关税余款之交涉》，《民国日报》，1918年11月25日。

1918年11月，北京政府和南方军政府相继下达停战命令，并酝酿举行和谈。到1919年1月，南、北双方基本停止了敌对行动，但南、北方的议和谈判进展缓慢。列强认为，南方政府对公使团撮合南、北议和的反应不够积极，因此，当资金匮乏的北京政府再次向公使团提出请求，希望分拨当时所累积的1200万两关余时，公使团一致同意将有条件地予以发放，达成的谅解是，这笔钱将用于某些指定用途，包括南方的公用设施。为了力促南方政府速派代表参加和谈，同时不给南方政府任何夺占海关的口实，公使团同时表明，如果拟议中南、北方在上海举行的和谈能在1月25日前就关余资金的处置达成谅解，上述决定可以另商。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222，p.182；《北京专电》，《申报》，1919年1月20日。

1月16日，驻穗各国领事团将公使团的这一决定通知了广州的护法军政府。

北京政府已正式申请发放现存关余，总计不超出1 200万元。用途如下：

偿付第四年内债本金需款300万元；国外的外交费用需要180万元；首期摊付广东治河经费需用100万元；向上海缫丝厂贷款100万银两；余款用以支付前线撤军费及拖欠之军饷。

鉴于双方已停止敌对行动，协约国政府认为他们可以再行反对发放这项专款。因此他们已知照外交部，除非拖延已久且又行将召开的南北议和会议于1月25日前，在说明上项基金为全国普遍利益计的不同用途上达成协议，才能如期解款。*《协约国驻广州领事致军政府函》，1919年1月16日，载广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，广州：广东人民出版社1996年版，第370—371页。

南方军政府因内部派系纷争，在选派和谈代表上有些迟缓，加之北京政府故意拖延，遂使得双方在1月25日前未能如期召开议和会议。为挽回局面，伍廷芳曾代表南方政府致电北京各国公使团，请求列强“请勿限期交款，希望展期一个月”*《专电，香港电》，《申报》，1919年1月22日。。但是，公使团对此未有反应。25日期到，公使团认为：“表示意见不成交涉，决实行原议，南如需用，待双方代表接洽后再支。”*《专电，北京电》，《申报》，1919年2月26日。

1919年2月20日，南、北和谈在上海举行。南方总代表为唐绍仪，北方总代表是朱启钤。当时会议的议题是国防军与参战借款问题。南方政府方面要求北京政府公布“中日军事协定”，并解散国防军和取消参战借款。北京政府方面表示可公布协定，但不同意解散国防军，取消参战借款。几度会谈后，和会陷入僵局。

和谈中断后，军政府再提关余问题。2月26日，伍廷芳致函粤海关税务司柯尔乐(Carl)，询问关余“是否已付给北京政府”，并请电询总税务司安格联给予明确答复。*《伍廷芳致柯尔乐函》，1919年2月26日，广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第371—372页。3月6日，伍廷芳又致函安格联，提出希望外交使团向南方政府分拨300万元关余：

考虑到本政府财政短绌，亦鉴于上海南北议和会议中断，和平的早日恢复尚未可知。为此，本政府恳请将此事提交公使团，切望由关税中向本政府支付300万元。不应忘记：自内战以来，业已支付北京政府数百万元。尽管本政府代表六个对关税收入大有贡献的独立省份，但在此之前从未获致应有的份额。再说，现急需款项支应拖欠之军饷，以防骚乱并维持和平。旋即可知，此要求最为合理。非不得已，本政府不愿采取任何令人不快的手段。*《伍廷芳致安格联函》，1919年3月6日，广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第372页。

南方军政府的要求未获列强直接回应。于是，1919年3月军政府再次威胁夺取海关。而列强则提出四项反击措施予以恫吓：

1.香港政府对运往广州的所有货物实施拦截，并且拒绝所有来自广州的货物进入香港。

2.在广州的英国臣民应向国王陛下驻广州的总领事交付关税，总领事将作为总税务司的托管人保管这些税款。

3.必要的话，可以派出一支海军护卫队，以英籍总税务司的名义保护海关税厂。

4.要求所有列强的船只拒绝搭载来往两广的邮件。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.182.

列强在1918年9月也提出过类似的反制措施，对南方军政府予以恫吓。面对列强咄咄逼人的威胁，军政府虽未敢轻举妄动，但亦未停止索取关余的行动。此后，军政府通过各种途径，向列强及北京政府不断提出对关余份额的要求。

与此同时，以英国为首的西方列强，也不断在关余问题上向北京政府施压。1919年3月26日，英、美、法、意四国公使访问时任北京政府代理外交总长陈箓，向他“出示伍廷芳来电，求拨南方关余”*《专电，北京电》，《申报》，1919年3月28日。。

4 月中旬，军政府邀各国驻粤领事商谈，“请以关税余款五百万至七百万交付西南”。领事团表示，将电告北京公使团。*《专电，香港电》，《申报》，1919年4月13日。5月间，北京政府又拟提关税余款，请外交部商请公使团同意。军政府得知后，一方面派员赴京交涉，派曾任北京政府驻英公使、时任军政府财政顾问的刘玉麟向领事团及税务司交涉关余问题；另一方面则通过广州各国领事致电公使团，要求从中拨款资助南方。*徐静玉：《英国政府与南北和谈——以关余问题为中心》，《湖南科技大学学报》(社会科学版)2011年第6期。

7月，北京政府尝试与列强修改托管和支付关税的协议。他们提出建议，称由于1913年关税入不敷出，所以才做出特殊安排以维护外国利益。但而今随着银价的上升及由于修改关税导致税收的增加，所得关税已远远超出需用关税担保的债款，因此他们希望由公使团授权总税务司，无需征得公使团的同意，向其拨付在履行完条约规定的所有偿债义务后的全部关余。但该建议被公使团拒绝，其中日本与法国公使更是收到来自其各自政府表示拒绝的明确指示。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.184.

当时北京政府急于缓解财政上的危机，面对列强的施压，被迫同意南方政府有权摊分关余。后南、北双方代表经过谈判，最后确认，按照1918年军政府管辖下各口岸关税和全国海关税收总数比例核算，军政府分得13.7%的关余。1919年7月，军政府获得首批关余390余万元，由时任军政府总裁兼财政部长的伍廷芳领取。*《军政府争关余照会》，《香港华字日报》，1920年7月17日。其后，关余均按比例如数拨付，直到1920年3月，军政府前后共分得6次关余。1920年3月底，军政府发生分裂，伍廷芳目睹桂系军阀专横跋扈，离粤赴港，转往上海，同时通告中外“将应用文件、印信及关税余款，携带赴沪，对于外交、财政两部事务，仍旧完全负责”*《伍廷芳离粤赴沪通电》，黄季陆主编：《革命文献》(第51辑)，台北：中央文物供应社1970年版，第259—260页。伍廷芳离粤前，事先将其掌管的剩余关余款项分存沪、港两地的多家银行，此后，以岑春煊为首的南方军政府为了索取这笔款项，在沪、港两地分别向伍廷芳提起司法诉讼，同时岑春煊还电请北京政府财政部动用政府的政治力量，试图要求存款行汇丰银行冻结这笔款项，而北京政府也要求各国领事转告汇丰银行，不要向伍付款，但并未成功。据傅秉常回忆，这笔款项的大部被成功支取，此后陈炯明的粤军回粤和孙中山回广州重建政权，均赖此款充军需之用。有关这方面的内容请参见：《傅秉常口述自传》，北京：中国大百科全书出版社2009年版，第12—13页；刘霆：《“西南关余案”之探析》，《江苏社会科学》2013年第6期。。

伍廷芳离粤后，桂系军阀把持的军政府于5月召集少数留粤议员开会，宣布免去伍廷芳职务，补选熊克武、温宗尧、刘显世为军政府总裁，代替离开广州的孙中山、唐绍仪和伍廷芳。

南方军政府的分裂，为各方在关余问题上的博弈提供了新的空间。北京政府方面首先采取行动，试图要各国公使团立即停止拨付西南关余。他们召开国务会议，议决：“所有拨付西南之关余款项，自本届起停止拨付。”4月25日，北京政府国务院要求外交部将此决议正式通告公使团。*《国务院议决停止拨付西南关余请正式通知外交团致外交部函》，1920年4月25日，中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》(外交部七，第79册)，北京：中国档案出版社2010年版，第 561—562页。在广州，以岑春煊为首的军政府方面，则于4月28日电催北京政府国务院，要其把关余自“四月份起，按月拨交煊手”。*《国务院为伍廷芳已免职经阁议停止拨付西南关余致财政部函》，1920年5月2日，中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案》(财政部十，第69册)，第255页。而孙中山方面，则于6月3日以孙中山、唐绍仪、唐继尧和伍廷芳四总裁名义，联合宣言广东军政府政令无效。*罗家伦主编：《国父年谱》(上册)，台北：中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1969年版，第789页。

在1920年4月，关余总额约为400万两，按 13.7%的比例，总税务司为南方政府存留关余548 000两，鉴于局势的变化，列强在如何处理南方政府的这部分关余上，最终采纳了英国驻华公使艾斯顿(Alston)的意见，即在局势明朗之前，把南方政府应得的关余交总税务司存留。*M. W. Lampson, “Memorandum on the Control of Chinese Maritime Customs Funds by the Diplomatic Body at Peking and Payment of the Boxer Indemnity Service”, Mar. 31, 1921, FO371/9222, p.185.4月30日，在北京的各国公使团将此决定电示各国驻广州的领事团，5月3日，领事团团长将该电报的副本转交给南方军政府，称：“鉴于目前西南之局势，外交使团希望尽量避免任何导致加剧国内纷争之事，已指示海关总税务司将此期西南方面的关余款项存起待命。”*《中华民国军政府外交部致外交使团照会》，1920年5月4日，广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第374—377页。此后，按照此种处理方式，从1920年4月至12月，按份额拨付西南并经总税务司存留的关余共 8次，合计为2 513 950两。*《安格联致伍廷芳电》，1921 年2 月2 日，广东省档案馆编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第390-392页。

不久，关余案随着孙中山在广州重建政权而再次发酵。

二、1920—1922年孙中山在粤第二次建立政权期间争取关余的努力

1920年10月，孙中山组织陈炯明的粤军，攻下广州，打败了盘踞此地的桂系军阀。11月，孙中山回到广州，重掌政权。12 月1 日，孙中山与唐绍仪等联名发表《军政府建设宣言》，宣布军政府继续执行职务。重组的军政府立刻展开了争取存留关余的行动。2 日，伍廷芳致函北京公使团，称“现在，西南的局势已恢复原状，即回复到可接受资金分配的情况”，他要求公使团通知总税务司，“请其将自从扣存关余以来，海关之南方份额累积资金汇给我。并且，此后每期款项亦应如前一样，到期即予付汇。”*《伍廷芳致外交使团团长函》，1920年12月2日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第377-378页。

而北京政府方面则一直努力游说列强停止按比例向南方政府拨付关余。12月2日，北京政府外交总长颜惠庆向公使团发出照会，称：如今西南政府已经瓦解，按13.7%比例提留给他们的关余应予永久撤销，全部关余应该解交北京政府的财政部。*Chinese Minister of Foreign Affairs(W. W. Yen) to the Dean of the Diplomatic Corps, Dec. 2, 1920, U.S. Department of State, Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(以下简称FRUS)，Vol.1, 1921，Washington: Government Printing Office, 1936, p.493.

英国驻华公使艾斯顿建议，公使团下次在批准对南、北方分拨关余前，一定要先讨论北京政府外交部关于废除向南方政府分拨关余的建议。对此，美国驻华公使柯兰(Charles C. Crane)完全同意。在12月27日发给代理国务卿戴维斯(Norman Davis)的电报里，柯兰报告说，现在广东的领袖已经“信誉扫地，没有建设性的计划”，它所发挥的作用越来越小，而北京政府是各条约国都承认的，它也对整个国家的义务负责，关余应当全部归其所有。*The Minister in China(Crane) to the Acting Secretary of State, Dec. 27, 1920, FRUS, Vol.1, 1921，p.494.戴维斯1921年1月5日对此回复称，各条约国“只指望北京政府来履行海关收入所承受的义务”，北京政府的要求应予以满足。*The Acting Secretary of State to the Minister in China(Crane), Jan. 5, 1921, FRUS, Vol.1, 1921，pp.494-495.事实上，从1921年1月起，公使团正式停止了对南方军政府按比例存留关余的做法。

在获悉北京方面决定停止西南关余的拨付后，军政府的态度转趋强硬。1921年1月15日，伍廷芳召见粤海关税务司，通知他：

南方政府拟发布一道训令，他们要在1月19日接管粤海关。外籍职员不会受到干扰，但所有缴纳的税款要付给南方，他们最后会按13%的比例交纳南方所应承担的偿还外债本息的份额。南方政府同时要求任命一名副总税务司配合他们的工作。*Consul-General Jamieson to Earl Curzon, Jan. 15, 1921, BDFA, Part Ⅱ, Series E, Vol.24, p.41.

不久，伍廷芳又致函安格联表示：

由本政府支配其辖下省份内稽征的全部税收,这是正当而合理的,本政府各总裁决定:从1921年2月1号起,中国海关机构须服从本政府的命令和监督。为此,我代表护法政府,请您就上述内容,给本政府辖下省份各口岸的海关税务司下达必要的指示。*《伍廷芳致安格联函》，1921年1月，广东省档案馆编：《1919—1921年中外交涉关余及接管海关史料》(上)，《历史档案》1987年第1期。

由于事态紧急，15日当天英国驻粤总领事杰弥逊(Jamieson)将该消息分别电告在北京的总税务司及英国驻华公使，并向英国外交部发急电报告。*同上。

1月16日，英国驻华公使艾斯顿致电外交大臣寇松(Curzon)表示：

南方政府中一部分人现在威胁要在2月1日攫取海关，这只能被视为他们为了一小撮失信政治家的利益而重新开始一场分裂运动的绝望努力的一部分，这些政治家一年前从广州逃到上海外国租界，最近返回来重新挑起南方大部分人并不希望的反对北方的无理由敌对行动。

不管现在的北京政府可能犯了多大错误，他们至少放弃了敌意，通过宣布召集新国会，在很大程度上迎合了南方的意愿，并使统一成为可能。但伍廷芳和他的同僚、极端主义者最近尝试重新挑起斗争只会被南北军事独裁者利用。

艾斯顿建议英国政府，必要时应该授权采取像1918年那样的反制行动，来对付南方政府的威胁。*Alston to Curzon, Jan. 16, 1921, BDFA, Part Ⅱ, Series E, Vol.24, pp.44-45.

1月25日，在京的各国公使团开会，对南方政府的威胁做出回应，会议决定由驻粤领事团警告伍廷芳：任何干涉现行海关管理的行为都是不能容忍的。公使团同时指示驻粤领事团与税务司合作，采取措施防止税款落入南方政府手中。*Alston to Curzon, Jan. 25, 1921, BDFA, Part Ⅱ, Series E, Vol.24, p.74.

1月27日，伍廷芳致函各国驻粤领事团，向列强明确提出了南方政府接管广州海关的计划。为打消列强的顾虑，在信的开始伍廷芳首先表态：

军政府做出本月15日的决定时，从未有过打算，并且现在也不会以任何强制的方式干涉海关的行政管理或现行债务偿还协定，更遑论有丝毫损害外国债权人的利益。

对于南方政府接管海关的方式，伍廷芳向列强提出了四项要求：

1．军政府委任威尔逊先生为海关代理总税务司，管理护法省份内各海关的行政和税收，他要听取本政府的训令和指示。

2．在护法省份海关辖区所征的全部关税均汇给代理总税务司。

3．所征关税均以代理总税务司名义存入外国银行，如：汇丰银行、东方汇理银行、台湾银行、花旗银行，以及中华银行和其他华资银行，如：省立广东省银行。存入外国银行的总金额大体相当于偿付外债所需的数目，存入中华银行或其他华资银行的总金额大体上即为关余资金。

4．总税务司可电报提汇，或向代理总税务司支取西南按期摊还的外债金额；收支差额由军政府自行处置。当然，若在外国银行所存的税款不足偿付债务，则向中华银行或其他华资银行取款垫足；反之亦然。*《中华民国军政府外交部致广州领事团函》，1921年1月27日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第384—386页。

南方政府的如上要求，既触动了列强所享有的海关管理权，又改变了税款的保管及支付方式，这些都大大超出了列强所能容忍的极限。对此，总税务司首先向伍廷芳提出警告，在1月28日发给后者的急电中，安格联表示：

我无法支持，也不能干预。此问题关系到中国作为一个主权国与列强之间的国际协定。你们要做中央政府本来在开始时就不能被允准做的事。由于这般做法会被视为侵犯外国利益，并且肯定会受到抵制。*《安格联致伍廷芳电》，1921年1月28日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第389页。

为保护海关不受侵犯，列强方面迅速采取了行动。为预防不测，通过驻粤领事团与粤海关协调，1月下旬，粤海关首先把旧豆栏海关收税处迁往沙面，同时英国香港当局另派兵200前往广州西堤进行“护关”。*吕芳上：《广东革命政府的关余交涉 1918—1924》，高纯淑编：《中国国民党党史论文选集》(第3册)，第655页。

当时南方政府方面，由于陈炯明与孙中山貌合神离，军政府没有任何实力强行接管海关。面对列强的强硬态度，接管海关的计划也只得放弃。此后，伍廷芳迅速转头将交涉的重点转移到获取存留关余之上。

1月29 日，伍廷芳电告安格联：

为避免外交团和外国公众对本政府的真实意图继续产生误解，并根据您的建议，本政府决定暂时推迟对海关的进一步的行动。

同时，伍廷芳要求安格联提供“自去年3月至今，存积的西南各省的关余数额”，并“请电告我延付本政府这部分关余的原因，且务请从速解拨”。*《伍廷芳致安格联电》，1921年2月1日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第389—390页。

南方政府方面的请拨积存关余的交涉，主要是在伍廷芳与总税务安格联之间展开。2月2日，安格联致电伍廷芳，表示：

如果您表明所需款项是用于建设的目的，不但为了治理河道，而且眼下要为2000万挨冻受饿的中国灾民提供救济，这样的话，相信拨款一事将会顺利。*《安格联致伍廷芳电》，1921年2月2日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第390页。

4日，伍廷芳在给安格联的回电中则承诺：

积存关余一旦付汇给我，政府诸总裁预备捐赠25万元给北方赈灾。我保证从每期拨付关余中留出6万元做广东治河经费，并拨部分款项用于救济东、西江近来遭受动乱的地区；原应允给西南大学和里昂大学的数目当照数解拨，其余的用于公路建设。*《伍廷芳致安格联电》，1921年2月4日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第392—393页。

其后，安格联与南方政府派往北京的代表郭泰祺就积存关余的具体用途进行了谈判，双方最后达成的关余分配方案是：

拨给广东治河经费42万港币；西南大学及里昂大学共拨105万元；赈灾款及惠州地区救济金各25万元；余款仍由总税务司存管，以充国债还本付息基金。

23日，安格联将这一内容用电报通知了伍廷芳。*《安格联致伍廷芳电》，1921年2月23日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第394页。

25日，伍廷芳复电安格联，表示基本认可该分配方案，但考虑到“把南方的一部分关余用作偿付国债本息意味着我们须承担双重债务，而北京在这方面却得以豁免。”而广州的道路情形极为糟糕，所以他希望能多得100 万两，用于城市及乡村的公路建设。*《伍廷芳致安格联电》，1921年2月25日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第394页。

在安格联的方案中，西南积存关余251万余两里，南方将获得195万，北京政府只得到50多万。如此处置，既可顾全西南方面的体面，又可保留中央处理该款之权，是一个能为各方接受的方案。因此安格联对于伍廷芳提出的过分要求很不满，他让威尔逊转告伍廷芳，若迟迟不接受他的“半片面包提案”，他担心将会“出现一点面包也弄不到的结局”，因中央政府正单方面把他撇开。*《安格联致威尔逊电》，1921年3月1日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第396页。

见此情形，伍廷芳决定接受安格联的方案，表示：“一旦他认为方案能实施时，我即致电宣告接受。”*《伍廷芳致郭泰祺电》，1921年3月2日，广东省档案馆译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第395—396页。

作为总税务司，安格联不愿粤海关出现问题，因此主动出面与南方政府代表接触，并希望借关余问题上的让步来平息南方政府对海关的干涉。而南方政府方面也愿意通过在关余数额上一定程度的让步，来解决积存关余问题，并缓解南方政府在财政上的紧张。

在与南方政府就关余问题基本达成协议后，安格联于3月1日致函北京政府财政部，将方案内容进行了通报，并提出，希望“该款似应从速拨放，如粤政府不能得其全数，今分其半，自无见拒之理也”*《海关总税务司安格联为扣留西南关余办法致财政部函》(附总税务司安格联条拟分配西南关余办法说帖译件)，1921年3月1日，《北洋政府档案》(财政部十，第69册)，第479—480页。。然而，安格联过高估计了自己对北京政府和公使团的影响力，关余问题的解决之后又出现重大的转折。

就在安格联与南方政府方面密集交涉的同时，北京政府方面则撇开安格联，直接与在京的各国公使频繁进行了接触。由于财政窘迫，北京政府对留存的西南关余志在必得。为达此目的，财政部也开列出了一个这笔关余的用途清单：1.广东河工经费42万；2.驻外使领馆经费70万；3.巩固国内公债120万；4.防疫经费20万。*《财政部为提拨西南关余照录分配用途清单》，1921年3月23日，《北洋政府档案》(财政部十，第69册)，第508—510页。

北京政府外交部于2月26日和3月11日先后两次将该用途清单以照会的形式发给各国公使。各国公使除了对防疫经费的使用存有疑问外，基本同意该方案，并于3月12日和14 日先后照会外交部允许执行该方案。*《外交部为抄送处置总税务司扣存西南关余一案各公使照会致财政部函》(附各公使照会)，1921年3月23日，《北洋政府档案》(财政部十，第69册)，第491—503页。

获得公使团的许可后，3月23日，北京政府财政部立即致函总税务司，并附上用途清单，要求他“迅速照拨，以资应用”*《财政部为提拨西南关余业经各公使允行函达所定用途拨存办法请查照办理致海关总税务司函》(附清单)，1921年3月23日，《北洋政府档案》(财政部十，第69册)，第514页。。

3月24日，伍廷芳得知这一变化后，立即致电安格联，要他证实消息的真伪，并表示最强烈的抗议：

在最近的三周时间里，我乐意把有关关余问题整个交由您处理，没有提出过质疑。现据悉，外交使团打算把关余资金发放，或者已经发放了给北京政府，只留下一小笔治河经费。如果属实，令人不解的是并未从您处获知一点消息。南方要提出最强烈的抗议，由此而产生的后果，我们将不予承担责任。请把确凿的情况通知我。*《伍廷芳致安格联电》，1921年3月24日，广东省档案馆藏编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第397页。

事情的变化确也出乎安格联的预料，至此他也无能为力，在给伍廷芳的复电里，他也只剩下推脱自己责任的份了：

我并没有接受或担当过诸如您的代理人之类的任何职务，这方面素来不存在商量余地。在非官方和非正式的场合里，我总是竭尽所能地提出或许您能接受的解决办法。但是，正当我与您联系时，北京政府已把问题提出，这以后，我就不能适当地介入了。您的代表郭泰褀了解我的处境，务请您向他询问详情。我不能充任您与外交使团交往的中间人。*《安格联致伍廷芳电》，1921年3月28日，广东省档案馆藏编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第397页。

4月2日，安格联致电伍廷芳，告诉他西南积存关余的分配结果：

被扣存关余作如下分配：中国驻外使馆经费70万上海两；防疫经费20万上海两；广东治河经费42万上海两；其余偿付国内债务。首尾两项已拨付完毕。*《安格联致伍廷芳电》，1921年4月2日，广东省档案馆藏编译：《孙中山与广东——广东省档案馆库藏海关档案选译》，第398页。

至此，经过长达一年的交锋，251万余两存留关余的分配终于尘埃落定，南方军政府最终仅得到 42万两治河经费。这样的结果令南方政府异常的愤懑，4月4日，孙中山在广州与国会议员曾专门谈及此事：

今日驻京各国公使决将关余交回北京伪政府，是明明取消已经承认我之西南交战团体，亦不啻对西南宣告死刑，国际上既已取消前次承认，诸公想想，我们护法关系人不皆成了土匪。兄弟每念及此，中心如焚，应急谋救济方法以为对待。*《香港华字日报》，1921年4月8日。

为将护法斗争推向深入，5月，孙中山宣布取消军政府，成立中华民国政府，5日，孙中山就任非常大总统。新政府成立后，孙中山对内忙于讨伐桂系，接着进行北伐，直到1922年6月陈炯明发动兵变，由于广东政局持续动荡，南方政府收回关余的努力暂时搁置。与此同时，在北京政府方面，为了清理内债，1921年4月成立内债基金处，特委任总税务司安格联主持。到1922年，安格联提出《整理内债基金说帖》，提出“变通办法”，把所有关余移作内债基金。北京政府于1922年1月经内阁国务会议议决“照办”，这样，内债基金便“专由关余拨付”了。*《东方杂志》1922年第19卷第16号。北京政府这种釜底抽薪的做法，无疑为南方政府此后争取分拨关余努力平添了巨大的障碍。

三、余 论

以上通过系统考察1918—1922年间南方政府围绕关余分配权问题与列强、北京政府展开的三方博弈及交涉，我们似乎可以得出如下结论：

第一，如何分配中国海关结余，原系中国内政，但由于帝国主义列强对中国海关关余分配权的把控，关余事件遂酿成针对西方在华列强的系列交涉甚至冲突。

南方政府要求分拨关余的动机，是获取新的财源，以缓解政府的财政紧张，纯粹出于经济目的，但由于这一要求挑战了列强对中国海关的行政管理权与关税分配权，故这一举动也具有了某种外争国权的政治上的意味，此点在1923年孙中山领导下的南方政府第三次提出分拨关余时表现得尤为明显。

第二，理论上讲，作为号称代表西南六省的地方政权，南方政府请求分拨关余的要求有其合理性。对此，列强方面似乎也有认识，如英国外交部官员就曾认为，南方政府的要求有其“一定的正当性”，“列强应该让有关各方明白，在现有条件下，只有通过建立某种各省参与关余分配的制度，才能做到对列强控制下所收取关余的公平分拨。”*Foreign Office to Maclaey, Oct.2, 1923, FO371/9222, pp.191-193.

然而，这样做有一个前提，即列强须承认南、北政府属交战团体，新成立南方政府具有某种合法性。由此，关余分拨问题又与中国的内政问题产生了密不可分的联系，它牵扯到在华列强、北京政府和南方政府的三方利益。由于列强始终不愿承认南方政府的合法地位，因此，在关余问题上，南方政府一直处于被动及抗争的地位，在要求分拨关余上，南方政府虽有所收获，但并不稳定，成效很小。

第三，南方政府于1919年7月开始按13.7%的比例获取关余有其特定的历史背景。首先，这一成果的取得，是在孙中山受西南军阀排挤被迫离粤后发生的，列强允许西南军阀把持下的南方政府获取关余有分化南方政府的目的。此外，更为重要的是由于当时正值“一战”结束，国际、国内一片和平气氛，列强借机敦促南、北方政权举行和谈，并将关余分配问题用做了促和工具。

第四，南方政府第二次提出关余交涉正值孙中山再次回归广州重建政权，由于列强对孙中山及其领导下的政权充满敌视，南方政府的这次尝试并未获得列强方面的响应。关余问题的交涉只停留在南方政府一方与总税务司安格联之间展开。作为总税务司的安格联出于维护粤海关管理权的稳定，主动出面与南方政府的代表进行了接触，并希望借关余问题上的让步来平息南方政府对海关的干涉。然而，安格联的努力未获列强及北京政府的支持，这样，南方政府在争取关余分拨上的二次努力也只能以失败而告结束。

[责任编辑 王 桃 责任校对 李晶晶]

2016-09-02

张俊义(1964—)，男，河北沧州人，中国社会科学院近代史研究所中外关系史研究室副研究员，主要从事近代中外关系史、香港史研究工作。

国家社会科学基金重大招标项目《中华民国外交史》(批准号：10&ZD096)。

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1000-5072(2016)12-0067-11