当前治理产能过剩的策略选择

◎胡迟



当前治理产能过剩的策略选择

◎胡迟

摘要：国务院于“十三五”规划开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，而且首次提出了煤炭行业的产能过剩问题。这说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下我国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。而且与以往时期相比，处理产能过剩问题更加刻不容缓。

关键词：产能过剩；供给；需求

今年2月5日，国务院“罕见”地于同日发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个文件。众所周知，产能过剩一直是近年来我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一。国务院于“十三五”开局之年的年初再次颁布针对钢铁与煤炭两个行业的化解过剩产能意见，说明在经过“十一五”、“十二五”两个五年规划的十年治理后，产能过剩依然是新常态下我国经济转型升级、结构调整优化过程中仍未治愈的“顽疾”。

与以往几次产能过剩相比，目前产能过剩的驱动因仍然是经济增速下滑带来产业结构性调整的需求，外部疲软的经济环境更是给产能过剩的现状“雪上加霜”。在我国，由于存在过度追求速度和投资偏好的体制机制动因，政府特别是地方政府因追求高增长而导致产能过剩这一重要原因一直没有明显变化。因此，未来化解产能过剩要“以史为鉴”，充分借鉴前期的经验与教训，政策的制定必须既充分考虑现阶段的体制特点与经济环境，分析前期政策的得失，纠正政策执行中的失效，同时又前瞻未来，与体制改革的目标衔接，从而在执行中不断提升政策的针对性与有效性。

不断提升调控政策的科学性和预见性

1.建立产能利用率评估和预警制度

一是提升宏观经济走势的预测水平，减少对微观经济的直接管制和干预，将现行企业统计、景气指数分析与产能利用率评价结合起来，逐步建立起统一的行业产能过剩评估指标体系和预警系统，让企业和投资者及时准确地了解行业产能及相关信息，理智决策进入或退出市场行为，商业银行据此控制信贷投向和规模，防止投资过度，规避金融风险。二是改革“总量控制”的产业政策思路以及建立在此基础上的项目审批准入制度，最终改审批制为核准制，并且要以能源资源、环境保护和安全生产作为前置性条件，监管方式也应该从前置性审批，转变为事中和事后的过程监管，提高调控水平。

2.差异化不同性质过剩产能的调控方法

对于不同性质的产能过剩，需要分业施策、多管齐下。对技术落后产能的企业，依照国家法律和法规关停、淘汰，防止这类企业在市场出现短期需求趋旺、价格上涨时“死灰复燃”。对结构性缺陷导致的“低水平”过剩产能实行“有保有压”的调控措施，利用信贷、财税和价格等经济政策杠杆“扶优汰劣”，引导行业内部结构调整；对因购买力水平低、有效需求不足产生的相对性产能过剩和部分行业出现的阶段性产能过剩，加强规划引导，提高企业集中度，引导企业前瞻技术进步前沿、顺应产品更新换代趋势进行结构调整。

加大政策执法的力度和权威性

从以往政策执行的教训看，一些设计初衷良好的政策没有得到有效贯彻执行，或者被政策受力方化解，致使政策未能发挥应有的效果。如针对钢铁等领域出现的产能过剩现象，政府相继出台了一系列产业政策，对新上项目规定了很严格的技术、环保及规模等进入门槛。然而，调查显示，各地都有未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。这些现象的一再出现，已经严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。

因此，在当前的体制环境下，必须严格执法，加大监管的力度，不折不扣地执行各项政策法规，切不可姑息手软。一是建立巡视检查制度，由发改委、工信部等部门组成检查组，定期巡视检查。二是强调行政问责制的使用。一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的铁腕治污措施，收到很好效果。下一步要突出行政问责制的作用。当然，这只是现阶段不得已而为之的现实对策，而非长久之计。强化行政办法的弊病在于与体制改革的方向“背道而驰”，其执行效率肯定是“非优化”的，但目前环境下只能退而求其次，并承担相应的成本。从长期看，行政手段与市场调节两种工具的运用是一个此消彼长的关系，市场手段有一个循序渐进的发育过程。现行的体制环境决定了行政手段还不可缺少。

加快配套政策的改革速度

由于产能过剩的产生与我国经济环境与体制的复杂性具有高度的相关性，因此，产能过剩的治理也必须得到其他相关配套政策的支持。

1.深化行政管理体制改革

包括重塑中央和地方财政关系和改革地方官员的评价和升迁体系。伴随新预算法的实施，公众支出应该更加透明和更好地得到社会监督，以避免地方政府之间通过各种形式的补贴开展投资和经济增长方面的攀比。而加快地方政府官员评价和升迁体系的改革，则有助于消除地方政府对企业投资行为的过度干预。

2.完善财税支持政策

各级财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度，完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策。

3.继续落实有保有控的金融政策

对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并重组融资渠道。加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。

4.完善和规范价格政策，深化资源型产品价格改革

按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化水、电、油、气和矿等资源价格改革。对钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃等高耗能行业，能耗、电耗和水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。

5.落实职工安置政策

各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

大力推进“一带一路”战略的实施

“走出去”一直是我国企业提升国际化经营水平的重要途径，而利用“走出去” 转移过剩产能则是近年国内产能过剩形势下提出的策略。当前，推动我国企业加速“走出去”的重要机遇是“一带一路”战略的实施。我国与“一带一路”许多沿线国家经济具有互补性。这些国家尚处在工业化初期阶段，经济高度依赖能源、矿产等资源型行业，而我国企业经过多年的发展，一些行业的制造工艺技术和主体装备已经处于产业链的相对高点，有能力向这些国家提供各种产品与设备。有关分析显示，如果我国每年有10%-15%的钢铁产品出口，国内钢产量就可基本实现平衡。因此，我国企业应当进一步加大钢铁产品等过剩产能的出口力度，政府通过出台税收等政策鼓励企业提高产品国际竞争力，如降低在能源紧张时期加征的15%电解铝出口关税等。建议我国企业在“一带一路”沿线国家发展能源在外、资源在外和市场在外的“三头在外”型产业，进而带动产品、设备和劳务输出，有效实现我国产能的向外投放。

充分发挥市场机制的决定性作用

产能过剩反映了经济运行中供给与需求的相对状况。从根本上看，只有运用市场化办法才能建立化解产能过剩的长效机制。从国际经验看，美国当年化解产能过剩主要是靠市场优胜劣汰、自然出清。美国每年企业间并购重组以及破产数量数以万计，加之发达的风险投资和资本市场支持，为市场机制发挥作用创造了条件。从我国当前情况看，产能过剩在各个行业都存在，原材料行业如水泥、玻璃，机械行业如汽车、造船，新兴产业如光伏、风电等，都有产能过剩的现象。在市场经济环境下，应当发挥市场倒逼机制作用，通过市场竞争化解过剩产能，实现优胜劣汰。这才是化解产能过剩的“治本”之策。

同时，尽管多数传统行业总体上存在产能严重过剩现象，但也存在结构性产能不足问题。如平板玻璃中电视机用大平板，玻璃基板等多数还靠进口，风机设备中风机组成控制系统及多数零部件还要进口。我国企业要紧紧抓住新常态下经济转型升级的要求，抓紧技术创新，创造有效供给。毋庸讳言，技术与产品创新同样是一个需要持之以恒的过程。

（作者单位：国务院国资委研究中心）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.005 ■ 编辑：马振东

中图分类号：F124

文献标识码：A