审批制改革任重道远 简政放权仍在路上——泰州市高港区行政审批企业满意度考察报告

□ 刘瑞强

审批制改革任重道远 简政放权仍在路上
——泰州市高港区行政审批企业满意度考察报告

□ 刘瑞强

群众对审批工作的满意度是衡量改革成效的标准，群众对审批改革的诉求是今后改革的出发点。通过在泰州市高港区各大园区及乡镇的管理者、从事审批服务的工作人员和企业家等群体中开展相关调研，其结果表明今后深化行政审批改革需要着重解决以下六大问题：一是行政审批权的市区一体化问题；二是行政审批权的相对集中化问题；三是行政审批的标准化和透明化问题；四是深化互联网+审批服务的问题；五是涉批中介服务的市场化问题；六是审批服务队伍的专业化问题。

审批改革；简政放权；高港区

2011年，时任国务总理的温家宝在总结审批改革成绩时做了一个定性的判断：我国的审批改革自2001年正式启动以来，已经取得了显著的成绩。不管是审批事项清理，还是审批权监管，乃至审批流程优化，国家和各级地方政府都做了不少的工作，也解决了许多现实的问题。从2011年到今天，我们依然在不断改革，尤其是新一届领导集体执政后，中央要求一直在提，各地探索也一直在做。问题是，审批改革改到今天，我们并不确定改革的受益者是不是满意，满意的程度如何？尤其是作为经济发展中坚的企业，他们有没有感受到审批改革的红利？更为重要的是，我们需要知道，对今后进一步深化改革，企业还有哪些诉求？

一切改革都应该是从群众中来，到群众中去。为了放权于市场、还权于社会才开始的审批改革，也必须走群众路线。群众对审批工作的满意是衡量改革成效的标准，群众对审批改革的诉求是今后改革的出发点。这次调研，我们没有采取常规的调查问卷的定量分析方法，而是采取座谈和访谈的方式，从4月初到5月初，历时近一个月，实地走访了高港区范围的所有园区、乡镇，召开由园区及乡镇管理者、从事审批服务的工作人员和企业家参加的座谈会十余场，汇总受访企业关于行政审批的意见、建议、诉求百余条。归纳下来，我们感受今后深化审批改革要着重解决以下六个方面的问题。

一、关于行政审批权的市区一体化

基层工作人员和企业来回往返市区过程繁复周折。这次调研，我们感受到基层办事人员和企业之间已经形成了紧密的协同关系。为了项目审批，乡镇园区管理者也好，直接为企业代办审批服务的工作人员也好，他们都在尽心尽力为企业提供周到便利的服务。但即使如此，企业仍然觉得办事很麻烦、很折腾。

让企业觉得麻烦和折腾的审批事项大多集中在市一级。目前高港区有权决定的审批事项太少，很多事项的审批权都在市里，并且分散在不同的部门。市一级审批部门不仅企业不熟悉，代办的基层工作人员也不熟悉，虽然门不难进，脸也不难看，但事情办起来很麻烦。因为往返次数实在太多。他们得在几个部门之间来回跑，去一次就花一天时间。有的事项一次办不完，比如遇不到具体经办的人或者有权盖章的人，他们就隔天再跑。那么多审批事项、那么多部门都跑下来，到底要往返市里多少次，不管是企业还是代办人员，都算不清了。

基层期盼能在高港区一级完成大部分事项的审批。建议加快行政审批权市区一体化改革，将更多审批事项的决定权下放到高港区一级。一方面坚持“市场优先、能放尽放”的原则，全面梳理市级审批权限，除全市确需保留的统筹协调、综合平衡的审批事项外，凡是能直接下放的审批事项直接下放到高港区；凡是能够委托下放给高港区的审批事项经省政府同意后由省级部门直接委托下放给高港区。另一方面将法律法规赋予县（区）级行使的权力归还给高港区。如市规划部门按照“规划审批在市，执行规划在区”的原则将审批权限下放，规划红线划定、“两证一书”、建筑（规划）总平面图方案及建筑总体方案审查等项目同时下放；市住建局下放施工许可证的审批权限；消防支队将审批前移；环保局将部分项目授权给高港区，等等。

二、关于行政审批权的相对集中化

审批中的部门协调会让企业头痛。十余次的座谈会，总共六十余家企业参会，没有一家企业提到审批项目不合理的问题，这说明从中央到省再到市区，审批项目的精简已经做得很到位，企业认可大部分审批项目的设置是合理的。让企业感到头痛的，是审批中经常会有个别环节因为牵涉多个部门而办不下来，要等政务中心或者区领导乃至市领导召开部门协调会才能办成。协调会要有政府负责人牵头才可以，但这不属于常规工作，要等政府负责人把常规工作安排好才能召开，而且实际召开的时候，所有的相关部门都要有负责的人参加，有一个部门不能参加，协调会的效果就得打折扣。通常这样的协调会要开的成，总要等上一段时间，时间有多久，不管是政务中心，还是企业，都无从预期。

审批中需要反复递交材料也让企业感到困惑。有时候一个审批事项，需要到两个部门办手续，而前后两个部门都要求企业提供相同的材料；有时候一个审批事项虽然只涉及一个部门，但涉及该部门的好几个科室，企业同样被要求反复提交同一材料。理由是不同部门、不同科室有不同的法律要求，材料当然要自成一体，分别提供。对此，企业很无奈也很困惑：“政府不都是一家的吗？我们来这里投资办项目，是区里招引过来的，我们就认区里说话，区里对我们很热情，态度也好，但是具体办事的时候，要跑的部门实在太多了，我们希望能有一个牵头的，有什么事情直接找这一个部门，材料交过去，你们自己去牵头部门查看不就行了，你们政府内部办事总比我们老百姓一家一家的跑容易吧？”

行政审批权的相对集中可从根本上解决上述协调会困境和企业反复跑腿、材料重复提交的问题。建议加快相对集中许可权改革，将散落在各个部门的行政审批权聚合到一个部门来。这样的工作优势是可以从整体和全局的角度，精简审批环节、优化审批流程。一方面可以整合审批事项，对审批事项进行归并、压缩。按照“业务全覆盖、对接无缝隙、责任可追溯”的要求，取消重叠的审批，消除搭便车的审批，归并同质化的审批。另一方面可以对企业投资、城建项目、外商投资、技改项目等进行全流程模拟推演，在反复模拟推演的基础上，建立起岗位职责清晰、审批权限明确、工作标准具体的“车间流水线”式的审批流程。

三、关于行政审批的标准化和透明化

无法预期审批时间和审批结果，是企业在办理审批过程中的常态感受。有企业在座谈中谈到，“我们向办事人员询问办理情况的时候，办事人员会拿法律条文给我们看，说会严格按照法律规定办理，让我们回去等，问题是法律上规定的内容，我们不能完全理解。办事人员只说自己会依法办事，但到底怎样办才算依法办理，我们完全不知道，只能听他们说。”还有企业补充说：“有时候，看别的企业办的比我们快，我们就去问，人家说是托熟人办的，我们没有熟人，只能再去问政府，办事人员还是拿法律规定给我们看，说他们没有违法办事，我们也就没有办法催，但总感觉哪里不对劲。”

对审批信息不能明了确知，让企业处于无助无力的状态，不仅影响他们对政府审批服务的满意度，也影响了政府的公信力。比如一个企业提到，对于某一项收费，法律规定了同样的标准和数额，为什么有的企业可以缓交，他的企业就不可以呢？能不能缓交相关费用对于创业期的企业来说影响很大，什么样的企业能缓交，满足什么样的条件能缓交，他们没有平台知道，也没有渠道查询，那么对于实践中操作标准不统一的情况，他们只能理解为政府审批的不公正。

我们要想办法把企业看不懂的审批术语从法律法规中拎出来，要有勇气把群众看不见的审批标准从抽屉里拿到桌面上。首要的一项工作是制作审批事项清单，把审批事项做成清单一项一项的列明。要按照“最小颗粒度”的要求去梳理，把审批事项细化到到最小单位，一个最小单位的审批事项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。所有的审批事项都要全部晒出来。第二项工作是严格工作规范和裁量基准。对内制作《业务手册》，对外制作《办事指南》，两个相互对照，把审批条件里模糊的地方、有歧义的地方全部明确到位、具体到位，把工作人员可以自由裁量的地方全部找出来定标立准。工作人员严格按《业务手册》提供全程无差别的审批服务，实现“谁来审批都一样”；申请人依据《办事指南》了解审批事项的申请条件、办结时限、收费标准等关键信息，实现“谁去申请都可以”。

四、关于互联网+审批服务

推进互联网+审批服务，这个想法或者感受，并不是企业明确提出的诉求，而是我们在和企业交流之后，深感能力不足，跟不上群众的期待，觉得政府必须要做的一件事。一个80后的创业者，做轮毂生意，全是海外订单，为海外客户定制个性化的轮毂。她不讲困难，讲得全是创业的热情，她把自己的小公司做的红红火火，唯一的动力只来自于创业、守业的热情。我们调研团队十几个人，在听她满怀激情讲述愿景的时候，心里想的是，对于年轻一代的企业家或者创业者，我们能为他们做什么？我们怎样做，才能跟上他们前进的步伐？她通过分析把握国际市场信息，把自己的小生意做到了“全球化”，把电子商务用到了极致。而我们的工作呢，反观现有的审批工作，为市场服务的手段，还停留在手工操作的模式上，所谓的电子政务，无非是手工操作的“电子版”“网页版”。电子政务远远落后于电子商务，政府服务能力远远低于市场的发展步伐，这是一种严重的不匹配。

互联网+审批服务，其最重要的优势，是可以在理念和机制上实现对传统审批模式的颠覆和创新。一方面是公开权力“开弓没有回头箭”。我们一直强调要规范审批，约束自由裁量权，我们也梳理出了审批事项清单，严格了工作标准，但我们还差互联网的临门一脚。当我们把梳理出来的审批清单全部编码上网，把制作出的“业务手册”“审批流程图”和“办事指南”全部上传，同时配备电子监察系统对审批行为全程即时跟踪，并搭建绩效系统开放群众评议和社会监督，此时，开弓就已经没有了回头箭，全部环节的审批行为都处于可视化、可追踪的状态，全部流程的审批权都运行在阳光之下。

另一方面是服务群众“全过程无止境”。一是大力推动“申办材料格式化、标准化”，便利网上前台受理。通过配备二代身份证读卡器等设备，充分运用电子证照有效功能，实现跨地域、跨部门、跨层级的信息联动，可避免让办事人反复提交证照、反复填写表格。二是建立政府数据资源互联共享机制，打破部门间信息壁垒，消除行政审批中的“信息孤岛”现象，做实网上审批的后台支撑，支撑企业和群众办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快。

五、关于涉批中介服务的市场化

企业对涉批中介服务的感受集中在两点上，一个是贵，一个是慢。比如房屋质量鉴定收费，有企业认为，和这个鉴定的技术含量相比，向他们工厂收取几十万元的费用，实在太贵了，政府要管他们，这是必要的，但是这项鉴定技术，成本有那么高吗？他们觉得花费几十万元购买这项鉴定服务，实在不值。调研中企业一致反映，那些和政府有一定关系，办事比较快、报批比较容易通过的中介公司，费用更贵。

比费用贵还让企业抓狂的是“慢”。企业普遍反映在消防审核、环评报告、施工图审查这三个审批事项上，花的时间太长。有时候一次通不过，要审两次，特别是重大的环评项目，初审之后还要组织专家再进行评审，一来二去，耗时巨大，而且完全不能预期。从总的情况来看，环评、能评、安评、审图等中介服务时限太长的问题，已经不是个别现象，有时甚至占到整个许可项目审批时限的三分之二以上，极大地影响了行政审批效率。

让中介服务费用降下来，把中介服务质量提上去，办法只能有一个，就是加快中介服务的市场化改革。第一，梳理中介服务事项并做成清单向社会公布。将处于政府和市场之间，说不清道不明的权力边缘地带，向社会公开，接受“阳光杀菌”。第二，开放中介市场，实现充分竞争。面向全社会公开招纳中介机构，打破行业垄断和区域垄断。只要符合资质要求，经审核备案后即可随时入驻。第三，建立中介信息平台，发布中介清单和中介机构资质信息，并即时公布中介机构的服务业绩、社会评价和信用等级，加强对中介机构的监督监管。第四，推动中介服务事项的分类改革。普通的中介服务事项，实行形式审查与技术审查分离的模式；区域性的中介服务事项，由审批部门承担提供统一的评审评估服务的责任；涉及公共利益的重大审批事项，设置更严格的审批前置条件，不仅要技术初审，还要结果复审。

六、关于审批服务队伍的专业化

今后的审批制度改革，是一项系统工程，对审批工作队伍的能力和素质提出了更高、更新的要求。不管是审批权的市区一体化，还是行政审批局的建设运行，抑或互联网+审批服务的落地，都代表着某种新的工作理念和工作规范。市级审批权下放以及审批局的组建，使得区一级的审批工作量加大，业务范围变宽，审批人员的工作能力和业务水平亟需增强；审批事项的清单化管理和审批流程的标准化操作，要求时限缩短、效率提升，也必然给审批人员带来更多压力和工作负荷；互联网+审批服务，则要求审批人员除了精通业务流程还要熟练掌握信息化工作手段。

为完成以上工作，保障各项改革措施顺利进行，必须加强行政审批人员和项目代办员队伍建设，通过定期业务培训和挂岗跟班锻炼，全力打造两支相对稳定的专业化审批服务队伍。一个是专业化审批队伍。可以从原审批部门划转大量审批业务骨干，让他们一开始就参与到审批流程再造工作，在行政审批局正式运行后，就能立刻转变为审批工作的中坚力量。因此，高港区必须在组建专业化的审批队伍上下功夫，通过部门划转、招考选调、强化培训等多种方式，锻造一支政治思想好、业务素质强、服务态度好的专业化审批队伍，才能确保行政审批局组建后各项工作正常有序运转。

另一个是项目代办员队伍。在原有代办服务的基础上，可通过政府购买服务的方式，进一步充实无偿代办服务队伍。对企业设立，可设无偿代办服务窗口，实行一口接件，一口统一发证；对企业投资项目，代办人员全程无偿代办。从指导项目单位编制办理全程审批的计划安排，帮助项目单位提前准备好所需的申请材料，到协调解决遇到的审批问题，督促项目单位尽快申报办理各项审批及手续，代办人员全程参与，同时做好跟踪记录。

责任编辑：乔咏波

刘瑞强，泰州市委党校校务委员，讲师。研究方向：当代中国政治。

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