山区“空心村”治理及其思考

◎张正东

山区“空心村”治理及其思考

◎张正东

山区“空心村”治理成本高、难度大，而不治理又存在社会矛盾和问题难以化解等现实问题。山区资源利用的特殊性、生态保护的重要性和承载发展的局限性，决定了山区“空心村”治理必须因地制宜，切实解决好人员出路、资金保障和发展路径三个关键。

山区空心村；治理；路径

“空心村”问题是伴随着工业化、城镇化推进而出现的一个奇特现象。在土地连片地区，以土地流转为突破口，把治理“空心村”与现代农业发展有机结合，并通过大力发展二、三产业实现产业集聚、人口聚居，有效地解决了“空心村”问题。然而，在山区农村，由于山多地少、村落分散，加之山区农业生产劳动强度大、山村实际承载力弱，大量农村劳动力外出打工，导致山区“空心村”治理成本高、难度大，而不治理又存在社会矛盾和问题难以化解等现实问题，值得引起重视。

治理的迫切性

伴随着城镇化、工业化推进，绝大多数大山深处的青状年劳动力外出就业后对山区土地的依赖性减弱，但受城乡二元结构及历史文化传统等多方面因素影响，山区“空心村”及其治理存在着明显的区域性特征，是全面建成小康社会进程中的一项紧迫任务。

1.促进山区生态和自然资源有序开发、合理利用和科学保护的需要

大量的青壮年人口外流使山区常住人口锐减，确实减轻了山区承载过多聚居人口带来的自然和生态压力，使山区植被得以逐步恢复、生态环境明显改善，但也带来了劳动人口急剧下降以及由此引发的诸多发展问题：

（1）可耕作土地、山场利用率下降，农业生产的自给能力下降。由于山区难以使用机械化耕作，青壮年劳动力受农业生产比较效益低、劳动强度大等因素影响，很少留下来从事农业生产，现从事农业生产的大多是六七十岁以上的半劳力，随着这些人的年龄增长，在山区农村谁来种地的问题更为突出，以致耕地抛荒现象尤为明显。甚至存在一些耕作条件较好的水耕地也通过退耕还林种上苗木，导致不仅是山区传统返销粮地区所需粮食靠购进，还有传统产粮区也不种粮，所需粮食也靠购进。畜禽散养也成了少数人的行为，山区土地、自然资源的利用程度明显不足。

（2）传统耕作方式面临挑战，食品质量安全堪忧。由于缺乏劳动力，山区农业生产出现了两个极端现象，要么大量使用化肥、农药和除草剂实现减工增收，却致使农产品的品质难以有效保障；要么只能维持小规模的有机绿色农业生产，却难以满足消费需求，农业生产走上畸形轨道，绝大多数山区农业生产资源的利用质量明显不高。

2.统筹城乡发展、完善社会治理功能的需要

（1）由于城乡二元结构导致农村外出务工人员工作在城里、而心和根仍在农村的状况，使不少山区农民无法切割对山区农村的依赖和眷恋，往往是举几十年的打工积累回乡大兴土木盖房娶媳，虽然极大地改善了农村住房条件，但却因长期在外打工，所盖的房子也是空置浪费，造成资本沉淀，并抑制了其他方面的消费。

（2）近些年政府加大民生工程建设投入和农村公共基础设施建设，所修的教育、文化、卫生、体育和环保等硬件设施虽然明显改善，但因常住人口骤减，公共服务设施的利用率不高，顶多在春节前后能够发挥其应有的作用，从投入产出利用角度看，政府和农民都没有获得较好地投资效应。况且，因大量青壮年劳动力外流，山区人口锐减，农村教育、医疗保障等硬件设施虽然改善了，但软件条件跟不上，山区农民就医、子女就学都是舍近求远，以致经济承受力稍好的农村家庭，家庭成员中的一员从子女上小学开始就到乡镇所在地乃至县城等地陪读，无形之中也给山区农民增加了额外的负担。

3.改变留守人口结构，实现精准扶贫的需要

山区“空心村”现象带来的最大问题是加大了山区农村精准扶贫、脱贫攻坚的难度。尽管山区自然生态有潜在的资源优势，但却因人员和劳动力外流，相当一部分留守山区人员成了扶贫对象。面对这些留守群体和扶贫对象，完全靠政府兜底济贫显然会增加财政负担，还会滋长他们的惰性和依赖思想，而要实现扶贫攻坚目标，仅有资金、项目和技术，而离开了人这一最主要的因素，再好的扶贫办法都难以付诸实施。改变山区人口过度外流所带来的乡村秃化和发展后劲不足已成当务之急。

关键是处理和解决好三个问题

由于山区资源利用的特殊性、生态保护的重要性和承载发展的局限性，决定了山区“空心村”治理必须因地制宜，切实解决好人员出路、资金保障和发展路径三个关键。

1.在人的问题上，既要考虑富余人员往哪走，又要适度解决山区发展所需劳动力怎么来的问题

山区“空心村”治理需要山区人口的适度回流，但不可能承载所有外出人员的回归。改革开放30多年来，大量农村外出务工人员融入城镇从事二、三产业生产经营尝到了甜头，尤其是不少新生代农民工在现代制造业、现代服务业等领域崭露头角，农村人口向城镇包括小集镇集聚已成趋势，只要在户籍、社保、医保和住房保障政策上实现城乡统筹，并辅以稳定农村山场土地承包经营权为农村转移人口提供保障底线，就能有效地稳定山区富余人员的出路。但是，工业化、城镇化推进也要注意防止山区人口和有生力量的过度外流，充分考虑并解决好山区“三农”发展对劳动力的需求，进而扭转山区农业发展萎缩停滞的局面。根本之策在于抓住当前和今后一个时期绿色生态环保农业良好发展前景机遇，从发展精品农业、提高农业生产比较效益入手，促进土地山场流转吸引能人返乡创业，发展适度规模经营，实现山区农业可持续发展，恢复山区农村应有的生机和活力。

2.在钱的问题上，既要激发返乡农民的投资创业热情，又要整合资源招商引资、吸引外来投资者

市场经济环境下农业发展面临的资金需求和投资风险并存，农民对自给自足的家庭经营已经失去兴趣，以土地和山场流转为突破口发展适度规模经营时机成熟。现在，一些有经济头脑和发展意愿的农民工返乡创业的热情较高，他们充分利用天时地利人和，在土地山场流转发展规模农业尝到了甜头，也带动了一方经济，解决了当地农村劳动力就地就业。与此同时，一些产业化龙头企业依托市场和生产技术优势延伸产业链、培植原材料基地，不仅提高了农产品附加值，稳定了农民增收渠道，也给农村注入了资金，无疑将促进山区资源的合理开发利用，激发农村经济发展，增强农村吸引力。

3.发展路径上，既要彰显和发挥山区传统农业特色优势，又要创新和拓展新的发展路子

解决山区“空心村”的关键在发展，除了按照绿色、有机、生态和环保的理念稳定发展特色种养业，还可依托山水、人文资源发展旅游，并通过乡村现有空置住宅改造发展标准化的民宿业；依托互联网+山区林木资源，传承和培育工匠发展日杂、工艺品加工业，让农民在家里搞生产，形成一村一品特色加工业；依托山区独特的气候条件和宜居环境发展养老、健体产业，变城镇人口为农村常驻人口；依托山坞、坡地等山场、土地资源发展家庭农场（农庄），融农事体验、中高档休闲和度假为一体，建设现代农业发展基地，促进以城带乡发展。

统筹兼顾处理好四个关系

农村人口向城镇集聚是社会进步和经济发展的必然走势，而现代经济发展到一定程度，人们又崇尚回归自然，同样是不可避免地发展趋势。山区农村“空心村”正是介于两者之间所出现的一个独特现象。按照全面建设小康社会进程要求和统筹城乡发展的需要，我们必须重视山区“空心村”治理，但也不可背离发展规律，逾越发展阶段，尤其要尊重民意、引导民众，在保护好一方好山好水的前提下，把山区“空心村”治理上升到国土综合利用开发的高度，使之步入科学有序的正确发展轨道。

1.经济效益和社会效益兼顾

山区“空心村”治理的最大效益在于发挥好山区生态功能屏障作用的同时稳定并养育一方百姓，进而实现国土资源的综合开发利用。让一方百姓立足山区发家致富是最大的经济效益，而保护好一方好山好水是最大的社会效益，也是更大的经济效益。同时山区百姓依托资源发展经济可以减轻政府对山区及边远地区转移支付的负担，实现双赢。

2.当前利益和长远利益兼顾

山区“空心村”治理和经济社会发展是一项复杂的系统工程，既不可操之过急，也不可坐而论道、无所作为，切忌以破坏环境和生态为代价。保护好绿水青山就是守住了金山银山，“空心村”治理要与整村推进扶贫和异地搬迁安置结合起来，做到山区经济即期发展不留后遗症，长远发展有空间。

3.农民利益和投资者利益兼顾

山区“空心村”治理和经济社会发展涉及当地百姓切身利益，固然需要调动当地百姓的积极性，但是也必须引进社会资本投资建设，而激发社会力量投入山区经济发展所涉及的矛盾和困难在所难免，如何破解农民小农意识，保护投资者的积极性，仍需要当地政府和基层组织予以支持和帮助。

4.传统人文教育和现代科技运用兼顾

尽管现代科学技术推广和运用大大地解放了生产力，使农业生产者的劳动强度明显得到改善，但是在山区农村从事农业生产仍然是劳动强度较大的产业领域，随着中生代农民年龄逐步增大，新生代农民是否具有承担一定强度农业生产的体能都是一个问题，因此，必须切实加强青年一代吃苦耐劳精神培育，这也是弘扬民族精神脊梁的需要。

（作者系国家统计局黄山调查队队长）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.022 ■ 编辑：云霞