供给侧管理的变迁及改革逻辑

◎周景彤梁婧

供给侧管理的变迁及改革逻辑

◎周景彤梁婧

供求关系是经济运行的基本逻辑，平衡好经济运行的供给与需求是政府宏观调控思路的基本出发点和核心任务。从我国经济管理政策的历史实践看，供给侧管理并不“新鲜”，只是随着经济发展阶段的不同，经济运行供需矛盾的主要方面发生深刻变化，不同时期的宏观管理政策各有侧重。“三去一降一补”是供给侧改革的短期目标，也是供给侧改革起步阶段的重要抓手。从中长期看供给侧改革是为了培育新的增长动力，解决经济中长期持续发展问题。未来在推进供给侧改革过程中，要特别注意避免四种倾向。

供给侧结构性改革；宏观管理政策；变迁

供求关系是经济运行的基本逻辑，平衡好经济运行的供给与需求是政府宏观调控思路的基本出发点和核心任务。改革开放以来，我国经济发展的不同时期都有需求侧和供给侧的管理手段，因此从我国经济管理政策的历史实践看，供给侧管理并不“新鲜”。由于经济发展阶段和时代背景不同，经济发展中面临的主要矛盾在发生变化，进而使不同时期的宏观管理政策各有侧重。梳理我国改革开放以来宏观管理政策及其变化的逻辑，有助于我们更加深入地理解当前的供给侧改革，提高落实供给侧改革的认识自觉和行动自觉。

改革开放以来，我国宏观管理政策的历史变迁及基本逻辑

过去30多年，我国完成了相当程度上的经济赶超，经济总量跃升为世界第二，人均GDP超过8000美元，顺利突破“马尔萨斯陷阱”（即低收入陷阱），从低收入国家发展成为中高收入国家，创造了世界经济发展史上的奇迹。如何理解这一阶段我国经济的快速发展？改革开放的制度性变革，特别是有中国特色的宏观管理政策是一个非常重要的切入点。改革开放之前，我国经济发展和生产力水平都比较落后，供不应求是常态。为推动工业化发展和适应短缺经济，政府主要实施以优先发展重工业和计划经济为特征的供给侧管理。改革开放之后，随着市场化改革和社会主义市场经济体制的逐步建立，宏观调控手段不断丰富、改进和完善。

1.1978-1997年以供给管理为主，不断推进市场化取向改革和建立社会主义市场经济体制

1978年12月召开的十一届三中全会决定把党的工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放的历史新时期，一系列以市场化为导向的促进生产能力建设的政策措施不断出台。

（1）经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，各类市场主体不断培育和发展。一是在农村实施以家庭联产承包责任制为代表的农村改革，极大地激发了农民生产积极性，提高了农业生产效率，也为工业化释放出大量剩余劳动力。乡镇企业也开始大量出现，1995年末全国共有乡镇工业企业和生产单位651.8万个，比1985年增加190.9万个，从业人员7300.5万人，比1985年增加3512.3万人。二是在城市实施国有企业改革，逐步向建立现代企业制度方向迈进。在20世纪80年代初期，在不断放权让利的同时，以两步利改税政策对政府与国企的分配关系进行调整，并沿着所有权和经营权分离的原则推进政企分开。1993年提出建立产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度的改革方向。1994年《公司法》出台，企业的法律保障和自主经营权不断完善。三是推动对外开放，引入外资与外企。1979年政府批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，并决定在深圳、珠海、厦门和汕头试办经济特区，1988年海南经济特区建立，1990年上海浦东经济开发区设立，1992年邓小平南巡后对外开放进一步深化，大量的外国企业在东南沿海地区投资建厂。

（2）成功抓住国际产业资本转移浪潮的机遇，推进工业化建设。纵览各国经济发展历史，罗德里克（Rodrik）发现几乎所有成功发展的国家都是依靠制造业崛起。改革开放以前，我国产业结构严重失调，“重工业过重、轻工业过轻”，人民生活长期得不到提高。为此，改革开放初期，政府就出台了一系列政策鼓励轻工业发展，在外贸和引进外资方面也优先支持轻工业部门的发展，使轻工业的总产值比重从1978年的43%一度上升到1988年的51.4%。同时，为解决加工工业过快发展与能源原材料工业发展不足之间的矛盾，80年代中后期政策开始向能源原材料等基础工业和基础设施倾斜。为进一步推动产业发展，1994年审议通过的《90年代国家产业政策纲要》明确提出要加快发展支柱产业，包括机械、电子、石化和汽车等，要加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品开发。

（3）打破人口流动约束，活跃劳动力等要素市场。为适应新的生产力发展需要，过去严格的城乡流动限制开始松动。1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》提出“积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业”。1985年对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》等管理制度，允许暂住人口在城镇居住，并宣布实施居民身份证制度，开始由户口管理方式转向证件化管理方式。20世纪90年代后市场经济体制逐步建立打破了原有的计划经济体制，随着国有企业改制、社会福利制度改革的进行，农村剩余劳动力开始跨区域流动。1979-1997年，城镇人口比重从19%上升至31.9%，城镇化水平显著提高，农村剩余劳动力向城市流动为工业化发展提供了大量劳动力。

在经济供给能力较弱的这一阶段，人们的基本生活需求还远远没有得到满足，社会投资建设潜力也远远没有发挥。一个典型的表现就是这一时期常常因供不应求导致经济过热，出现通货膨胀。1978-1997年，CPI年均涨幅达8%，远高于1998-2014年平均1.9%的水平。在这一时期，总供给不足是经济运行的基本矛盾，因此宏观政策管理重在供给侧发力，重在通过加快市场化改革，通过激励市场主体和要素配置效率来提高社会生产力水平。同时，在需求管理方面，主要是抑制需求，包括控制贷款规模和货币发行、压缩固定资产投资、抑制通胀。以供给管理为主、需求管理为辅，通过扩大市场生产能力，使相对不足的社会总供给和比较旺盛的总需求之间达到总体平衡。

2.1997-2014年以需求管理为主，社会主义市场经济体制全面建立和不断完善

20世纪90年代中后期，受亚洲金融危机冲击，我国开始出现以消费品和轻工产品为主的产能过剩问题。根据第三次全国工业普查数据，在900多种主要工业产品中，全国有半数产品的生产能力利用率在60%以下，如照相胶卷的产能利用率仅13.3%，彩色电视机46.1%，家用洗衣机43.4%，自行车54.5%。一些重要产品生产能力利用不足，如大中型拖拉机为60.6%。这标志着我国市场格局发生了根本性变化，全国买方市场开始形成，经济运行中的基本矛盾已经由以前的供不应求转变为供大于求。因此，扩大需求，包括国内需求和国际市场需求，成为这一阶段政策调控的重点。特别是1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机期间更是如此。这一时期的重要特征就是通过扩大投资和出口拉动经济增长。

投资方面，一是加快住房制度改革。1998年取消住房分配制度，推行住房分配货币化，同时允许商业银行开展住房按揭贷款，这刺激了房地产市场的快速发展。2000-2014年房地产开发投资平均增速为23%，2010年甚至高达33%。房地产业在国民经济中的比重从1997年的3.7%上升到2014年的5.9%，成为拉动国民经济济增长的支柱产业。二是政府主导的投资保持较快增长。1998-2003年政府基本建设支出平均增速为23.6%，高于同期财政支出17.8%的平均水平。2005-2014年基础设施投资也保持平均21%的高速增长。三是2001年加入世贸组织后，我国市场准入、税收等贸易政策体系不断与国际贸易体制接轨，针对外资和外企的制度环境不断改进。更重要的是，我国低要素成本优势明显，加之各地均大力招商引资，大量的外资和外企进入内地市场。

入世的成功促使我国改进外贸制度，也使得我国能够享受多边的、稳定的和无条件的最惠国待遇，助推出口快速增长。2002-2008年我国出口增速平均为27%，出口占GDP的比重也上升至2006年36%的高点。与此同时，政府也采取多种措施刺激消费需求，包括加大社会保障支出、完善社保体系等。

在需求快速发展的这一时期，供给条件也在不断改善，包括金融制度改革、资本市场发展、产业政策调整、创新能力建设等，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用。其中一个重要方面在于人口流动限制不断放松，“十五”（2001-2005年）计划提出“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”。农村剩余劳动力由过去的向乡镇企业转移为主逐步转向加速向城镇转移。我国城镇化率从1998年的33.4%上升至2014年的54.8%，年均增加1.3个百分点，快于1979-1997年水平（0.68个百分点）。农村大量闲置劳动力向城市和工业部门转移，使得我国人口红利不断凸显，为我国的工业化和国际产业承接创造了良好的低成本环境。

发展阶段更替决定了供给侧管理的回归

回顾历史，不同时期的宏观管理政策各有侧重，推动这种变化的根本原因在于随着经济发展阶段的不同，经济运行供需矛盾的主要方面发生了深刻变化。

1978-1997年，我国人均GDP在1000美元以下，位于世界中低收入国家行列。这一阶段需求和供给都处于较低水平，但工业特别是轻工业生产能力落后，居民基本生活消费得不到满足。改革开放后随着经济发展水平的提高，1983年农村居民家庭恩格尔系数才降到60%以下，摆脱“贫困”。此后城乡居民的恩格尔系数保持在50%-60%之间，处于“温饱”阶段。长期被压抑的需求不断释放，但需求仍以较低水平的衣、食、行为主，在低水平供给相对不足的情况下，即使是低端劣质商品也有一定的市场，供给不足是这一阶段的主要矛盾。因此，提高生产能力是这一时期宏观管理的侧重点。

1998-2014年，是我国经济快速发展的16年，也是我国从低收入国家迈向中高收入国家的重要时期，人均GDP从1998年的821美元上升到2014年的7594美元。20世纪90年代末，亚洲金融危机影响我国出口增长，再加上前期打压经济过热等措施，经济转入了有效需求不足、消费过冷的局面。同时，中低端的供给水平大幅提高，生产的相对过剩开始出现，包括90年代中后期以消费品和轻工产品为主的产能过剩，2000年以后钢铁、电解铝、水泥和汽车等重工业为主的产能过剩，甚至光伏、多晶硅等新兴产业也出现过剩。需求不足开始成为制约生产的主要因素。2001年入世及2008年之前全球经济的繁荣增长为我国解决需求约束问题创造了条件，我国“投资-生产-出口”的外循环经济形成。城镇化的推进和促进中西部开发的区域发展战略也开拓了广阔的市场空间。与此同时，居民收入快速增长，消费结构也开始出现一些变化，城乡居民恩格尔系数降至40%以下，我国开始进入“相对富裕”阶段，除了食品、居住外，交通通信、文教娱乐等其他发展型、享受型支出逐渐成为居民支出的重要组成部分，这意味着需求逐步从简单的量的扩张转变为量的扩张与质的提升并重阶段。因此，在中低水平生产能力大幅提升的这一阶段，扩大需求是宏观管理的侧重点。

当前，随着我国人均GDP向高收入国家迈进，需求侧管理政策效应不断递减。一方面，外部需求减弱、全球价值链重构和低成本竞争优势衰减意味着外部需求将长期保持低迷，即使政府出台了一系列促外贸的政策，出口并没有出现明显改善。况且，我国出口占全球出口比重已经较高，进一步提升空间相对有限。这也使得过去我国具有明显外向型特点的供给体系受到较大冲击，加剧了产能过剩。另一方面，随着中等收入群体的扩大和居民消费能力的提高，人们越来越追求个性化、多样化的消费，也更加重视产品质量。过去面向低收入群体的中低端供给体系也就越来越难以适应国内消费结构的升级，这也导致了国内产品过剩与消费外流并存的局面。因此，如何提高供给质量和供给灵活性、适应消费需求的变化升级，已成为当务之急，需要宏观管理侧重点向供给侧回归。推进供给侧改革，就是通过推进减税和降低企业成本，加快创新和提高产品质量，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

推进供给侧改革要避免四种倾向

推进供给侧改革，“三去一降一补”是短期目标，这既是为了解决经济运行过程中的产能过剩、房地产高库存、高杠杆、高成本和短板突出等重点问题，也是为中长期结构调整、动力转换和阶段更替创造条件，是供给侧改革起步阶段的具体手段。

从中长期看，供给侧改革是为了培育新的增长动力，解决经济中长期持续发展问题。主要包括：在要素层面，随着资源环境压力日益突显和人口结构的变化，推动人口红利向人力资本红利转变，促进劳动力与产业升级的对接；鼓励创新，加快完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，营造有利于激励创新的制度环境。在产业层面，重点是推进产业结构的调整，培育壮大战略性新兴产业，推动传统产业向中高端迈进，有序淘汰落后产能和化解过剩产能，加快发展现代服务业。在制度层面，建立更加市场化、现代化的金融、财税等制度体系，推进行政体制改革，加快政府行为从生产型向服务型转变，让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。

在推进供给侧改革过程中，要特别注意避免四种倾向：

1.对立论

需求侧和供给侧是一个硬币的两个方面，不能割裂。当前我国经济发展中出现的问题，既有供给侧的原因，也有需求侧的原因，只不过供给侧是当前和未来一个时期的主要矛盾以及矛盾的主要方面。放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。

2.消极论

创新、产业转型升级和制度调整等方面取得明显成效不是一蹴而就的，而将是一个长期过程。在当前内外形势日益复杂的情况下，改革推进过程中不可避免出现一些新问题、新矛盾，如去产能在短期内反而会加大经济下行的压力，去库存与房地产泡沫、加杠杆相互交织。这些都需要准确把握形势，创新思路积极应对，而不是走回过去粗放式发展的老路或是消极对待。

3.万能论

对于供给侧改革，社会上有人认为所有问题都能由此解决，有些甚至只是套上供给侧改革的外壳，并不能解决实际问题。这就需要各方正确认识供给侧改革的内涵和外延，而不是将其当成一个筐，什么都往里装。

4.停滞论

供给侧改革是根据特定阶段形势提出的特定举措，其目的在于加快转换激励约束机制，实现产业结构升级，增强经济的持续增长能力。在此过程中，具体手段和措施要根据形势变化而相应调整。此外，不同发展阶段经济主要矛盾也将发生变化，未来某个时期，需求管理很可能再次成为宏观管理的主要手段。

（作者单位：中国银行国际金融研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.007 ■ 编辑：马振东