我国经济绿色发展的桎梏与路径

◎韩晶

我国经济绿色发展的桎梏与路径

◎韩晶

我国经济在保持多年高速增长之后，资源约束、环境污染问题凸显。本文首先从纵向和横向两个维度论证了我国经济绿色发展的阶段性特征，其次从制度设计、技术约束和阶段特征角度论述了经济绿色发展的桎梏，最后从推动产业转型升级、完善绿色发展的配套体系建设、用好市场“无形之手”和建立官员晋升的绿色考评体系等方面探讨了经济绿色发展的路径选择。

绿色发展；桎梏；路径选择

我国经济在保持多年高速增长之后，资源约束、环境污染问题凸显。2015年，象征着节能环保、循环低碳的“绿色”密集出现在中央重要会议和文件中。2015年3月，中央政治局会议在十八大提出的“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”新四化之外，又增加了“绿色化”。积极适应新常态，就要转变经济发展方式，坚持绿色发展，形成经济增长的内生动力机制，不仅是中华民族长远发展的战略选择和必然要求，也是对全球可持续发展的积极贡献，将对人类发展产生重要影响。

我国经济绿色发展的特征

1.绿色发展水平不断提高

北京师范大学、国家统计局和西南财经大学联合发布的《中国绿色发展指数报告2016》显示：与2010年相比，30个省市自治区（中国大陆除西藏外，下同）2015年的绿色发展指数都有显著提高，30个省（区、市）的平均绿色发展指数从2010年的0.328增长到2015年的0.434，除2013年的平均指数比2012年略有下降之外，其余年份都有显著增长。与2010年相比，2015年绿色发展指数的平均增幅为32.6%，其中相对增幅最大的是广西，2015年比2010年绿色发展指数增长了53.8%。说明我国绿色发展呈现出较快的上升潜力，绿色发展空间仍然很大。

2.绿色发展区域间的梯度差异明显

我国绿色发展水平体现出明显的省际差异，整体而言，位于东部的省（区、市）水平最高，西部的省（区、市）水平居中，中部和东北部的省（区、市）水平相对较弱。从绝对水平来看，多数东部省（区、市）凭借经济增长绿化度和政府政策支持度两项优势使得绿色发展水平较高；多数西部省（区、市）凭借着较高的资源环境承载潜力获得了较好的绿色发展水平；而多数中部和东北部省（区、市）在绿色发展上整体缺乏突出优势。未来在绿色发展方面中部地区和东北地区面临的任务尤为艰巨。

3.资源环境承载潜力有下降的风险

虽然2010-2015年我国绿色发展指数整体呈现上升的趋势，但这种提升更多的是依靠经济增长绿化度和政府政策支持度的提升。近年来由于我国大部分省（区、市）自然资源禀赋优势的下降和污染排放绝对数量的增加，导致2010-2014年各地资源环境承载潜力连续4年总体下降：30个省（区、市）资源环境承载潜力指标的平均得分从2010年的0.113连续降为2011年的0.103、2012年的0.102、2013年的0.082和2014年的0.079，2015年有所好转，扭转了下滑趋势，小幅增长为0.085，但各地资源环境承载潜力下降的风险还是很大，应引起各地政府的重视。

4.绿色增长率与绿色发展水平呈现反相关

总体来说，绿色发展水平有一定的趋同性，即绿色发展水平的增长率与其绝对水平有一定的负相关性。绿色发展水平低的地区有可能具有更高的增长率，会逐渐追上绿色发展水平高的地区。强的趋同性有利于在未来更快地缩小地区间的绿色发展水平差异。然而，一些中西部省（区、市）不论是绿色发展水平还是增长潜力都较低，这些地区追赶先进地区的难度较大，要警惕陷入低水平陷阱。

虽然我国绿色发展取得了很大的成绩，但与国际水平相比还有较大的差距。在今年EPI（Environmental Performance Index）排名中一共包括了180个国家和地区，我国位列109名，排名中等偏后。2006-2016年的数据显示：我国的表现在发展中国家中很有代表性，经济快速发展带来了许多指标，如清洁饮用水和卫生设施等的跃升，但同时与环境相关的指标大幅恶化，尤其是空气污染，PM2.5排名倒数第一。我国每年因环境污染造成的损失是很难估算的。世界银行[1]的研究指出，仅仅基于疾病成本估算，我国的空气污染每年造成的经济损失就相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算则高达国内生产总值的3.8%。

经济绿色发展的桎梏

1.促进绿色增长的制度设计存在缺陷

我国绿色经济发展面临的最大阻碍是体制问题，现存的很多体制与绿色经济相悖。

（1）地方政府官员考核晋升机制不合理。政治锦标赛作为一种政府治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。研究发现，十六届三中全会以来，就全国范围而言，GDP增长仍然显著影响省级官员晋升，而绿色增长对于官员的晋升影响并不显著。在这个体系中，自然资源的耗减和环境质量的下降不但不会减少GDP，造成污染的经济活动所产生的收益反而计入GDP。为追求政绩，个别地方官员不惜以破坏生态、透支资源的方式来发展当地经济。目前，中央与地方政府在转型升级中面临的压力实际上是不对称的，中央政府不仅要从全局考虑宏观经济运行中的种种风险以及经济社会的可持续发展问题，还要承受来自国际上对碳排放的巨大压力，而中央政府的这些压力仅靠节能减排指标和环境问责制来传导，最终很难将地方政府推向转型升级的轨道。如以往追求GDP的一些地方取得的实实在在的好处（如当地财政增加和官员升迁）起到了示范效应，而中西部地区也在承接东部产业转移中尝到了甜头，这使得不少地方政府“十三五”时期仍有追求GDP、轻视环保的强烈意愿和动力。由此可见，在干部考核指标体系中过度强调GDP增长，是引发资源过度消耗、环境严重破坏的根源。

（2）环境补偿机制不健全。长期以来，我国并未真正建立起覆盖全国的地区间生态环境补偿机制。以流域或省际间的补偿机制为例，我国现在已经初步建立起中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制。由于现有的补偿制度主要是通过行政手段分摊到中下游的发达地区，对生态环境治理和建设行使道义上的对口支援。这样，把本来应当是流域的中下游发达地区对流域的上游地区生态环境所负有补偿的责任变成发达地区对欠发达地区的同情或扶贫，也就必然导致生态脆弱或资源富集地区的利益长期受损，丧失地区经济发展机会。

从经济学的角度来讲，流域中下游发达地区对流域上游地区生态环境的补偿是双方达成“赎买生态功能”的交易行为，是通过税收的形式使“外部经济内在化”。这样金额就是固定的而且是必须的，与同情或者扶贫的不定期、不定额有着本质的区别。因此，必须建立“谁受益，谁负担”的生态环境补偿机制，以确保生态环境的重建有足够的资金支持。

（3）绿色发展的配套体系亟待完善。绿色发展不仅需要“点”的绿色，更需要“面”的绿色，需要整个体系协同发展。以我国风力发电和光能发电为例，今年上半年，全国弃风弃光达到371亿千瓦时，半年的弃风弃光量已经相当于2015年全年的弃风弃光量，甚至超过了2015年全年全社会新增用电量。按照1千克标准煤发3千瓦时电计算，损失的这部分风电需要燃烧1145万吨标煤，为此不得不额外承受高达3400万吨的二氧化碳排放污染，同时带来二氧化硫、氮氧化物等污染物和粉尘的侵害。

造成弃风弃光的主要原因是电网规划与电源建设项目不匹配，输电线路建设远远落后于电厂建设速度。以即将举办冬奥会的张家口为例，截至2015年底，张家口的风电和光伏发电容量达到8吉瓦，并计划到2030年增长到50吉瓦。然而其本地电力需求仅有1.85吉瓦，外送能力仅有5.5吉瓦。张家口拥有丰富的风光资源，但弃风率却高达30%，仅200公里外的北京都无法用上张家口的清洁电力。可见，没有配套设施的风光发电绿色效应很难实现。

2.绿色科技创新与应用不足

我国绿色技术特别是其中的绿色核心技术储备，远远滞后于西方发达国家。目前我国企业的创新还是以外围技术和外观设计为主，核心技术的创新数量还较少，特别是在一些高新技术领域，国外拥有的有效发明专利数量数倍于国内。在风电领域，一些高端组件如风电涡轮机仍然依靠进口，或者依赖国外技术生产制造。新能源发展的研究基础薄弱，技术人员十分缺乏。此外，由于研发领域投资的不足和高级研究人员的缺乏，我国在环境技术领域的发展也一直落后于发达国家。

日本、美国等主要发达国家在绿色技术领域处于领先地位，在很大程度上取决于其企业的优异表现。在汤森路透评选出的《2015全球创新企业百强》榜单里，日本以40家高居榜首，力压美国的35家，而中国大陆无一入围。从绿色技术的发展情况看，美国具有能源技术储备，欧日具有先行优势。美国是世界上最早执行排放法规的国家，也是排放控制指标种类最多、排放法规最严格的国家。美国在布什执政的8年间，尽管在国际气候谈判中极不合作，但对其国内的绿色技术研发仍然投入大量资金，并在碳搜集和储存方面取得了相当大的成果。奥巴马执政后，大力推行绿色经济增长路线，将清洁能源的溢出效应渗透到经济的各层面。欧洲和日本由于政府和产业界对绿色革命的认识和举措更具前瞻性，辅以直接财政补贴、低息信贷和税收减免等政策支持。日本已经在创能、蓄能领域积累了雄厚的基础。

3.经济发展的阶段性障碍

（1）我国节能减排之所以艰难，其根本原因在于我国正处于工业化快速发展时期。我国经济的绿色发展，就是在这样一个特殊发展阶段进行的。从世界范围来看，欧、美、日等发达国家相继完成了工业化任务，其社会经济结构已从工业化社会转型为信息和服务型社会，大批传统高能耗、高污染的产业已经或正在加速转移到包括我国在内的新兴发展中国家。从我国自身情况看，近10年来，我国的产业结构虽然有所优化，但没有改变工业化中期阶段的基本特征，工业仍是国民经济的主导产业，2015年第二产业增加值占GDP比重为39.4%，第二产业比重远高于发达国家，德国和日本在工业化高峰时期也没有达到我国目前的水平。进入工业化加速阶段，并且伴随着第二产业尤其是重工业比重过高决定了我国能源消费的持续增长，由此决定了我国温室气体排放总量大、增速快，单位GDP 的二氧化碳排放强度高，污染问题日趋严重。我国工业化的最终完成和全球制造业大国地位将持续一个相当长时期。由于能源结构的刚性，以及能源效率的提高受到技术和资金的制约，我国控制二氧化碳排放的前景“不容乐观”。尽管我国目前和今后所走的新型工业化道路是要在更高起点上实现工业化目标，需要完成发达国家所完成的工业化任务，但由于目前工业化任务尚未完成，“高碳”成份的工业仍然需要保持相当长的快速增长时期。如何在工业化保持高速发展的同时，抑制二氧化碳排放的增速，实现绿色增长是我国经济发展面临的巨大挑战。

（2）我国城镇化正处于加速阶段的中期阶段。根据国际经验，当一个国家或者地区的城镇化水平达到30%-70%时就属于加速阶段。2015年我国的城镇化率是56.1%，正处于加速阶段上半场向下半场转折的阶段，上半场是城镇化加速阶段量的扩张阶段，下半场是城镇化加速阶段质的提高阶段。只有当城镇化水平达到70%后才相对稳定下来，即我国城镇化快速推进至少还有十多年，还要大量消耗资源和影响环境。因此，在工业化、城镇化都快速推进阶段，推进绿色发展比工业化、城镇化已经完成的西方国家要难得多。

路径选择

1.推动产业转型升级，构建绿色产业体系

（1）开展绿色清洁生产，对不符合国家环保标准的“三高”企业和长期亏损的产能过剩企业实行关停并转或剥离重组。通过“以奖代补”和税费减免等手段激励和能耗管控倒逼传统制造业绿色改造升级，提高传统制造业的资源、能源利用效率。完善促进传统产业淘汰、升级的倒逼机制和新兴产业发展的激励机制，建立以全要素生产率为主的经济发展考核体系。建立资源性产品的价格市场形成机制，对环境损害进行定价并纳入企业生产成本，将绿色生产水平处于“国际领先”作为传统产业准入门槛。抓紧发展清洁能源和节能环保产业，延长绿色产业链，并以此创造新的经济增长点，推动我国产业向低耗、高效方向转型，构建绿色产业体系。

（2）借助一带一路建设，推动产能国际合作。加快将钢铁、水泥和平板玻璃等产业转移到一带一路沿线国家，充分发挥“中国制造”+“中国建造”+“中国创造”的叠加效应，推动我国产业转型升级，带动沿线国家经济发展，实现双赢。

2.完善绿色发展的配套体系建设，全方位推进绿色发展

绿色经济成功发展是一个系统性的问题，需要一系列的制度、设施与之匹配。孤立的制度安排和设施很难形成绿色发展的燎原之势。这就要求推行绿色产业发展的同时，相关的配套产业、配套法规也要同步发展。如积极推动风光发电的同时，同步推进传输设施的发展；推进绿色食品生产的同时，严格绿色标准的实施；推进碳交易市场的同时，确定碳检查是否严格，碳配额制定是否合理等。只有“点”的绿色很难实现真正的绿色发展，绿色发展是一个系统性工程，需要全方位、立体化推进，发挥多方面的合力作用。

3.用好市场“无形之手”，有效发挥市场机制的作用

通过市场化的手段可以帮助建立用水权、排污权和碳排放权等初始分配制度，完善有偿使用、预算管理和投融资机制，培育和发展交易平台。市场化的用水权制度可以探索地区间、流域间和流域上下游等水权交易方式，提高用水效率。采用市场化的方式管理排污权，通过推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，促进排污单位树立环境意识，主动减少污染物排放，切实改善环境质量。用市场化机制建立碳排放权交易制度，在相关法律法规和管理机制约束监督下，通过自愿且平等的交易活动减少温室气体排放，加快推动低碳技术基础研发、技术创新及推广应用，降低减排成本。完善这些制度，把环境承载力作为最为稀缺的自然要素对经济发展进行调控，有效发挥市场机制的作用。

4.建立官员晋升的绿色考评体系，严厉惩处环保腐败

形成有利于绿色发展的领导体制和领导机制，即建立一整套用于官员晋升的绿色考评体系。各级政府把与绿色发展密切相关的一些指标，如资源消耗、环境保护和生态效益等纳入官员晋升的综合评价体系，强化污染减排目标责任考核。对排放污染造成严重后果的，依法追究刑事责任。这样，绿色发展的理念对干部行为就会形成有效的正向激励，使绿色发展成为干部政绩的主旋律。

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[1] World Bank. Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages. Conference edition. Washington DC, 2007.

（作者单位：北京师范大学经济与资源管理研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.011 ■ 编辑：马振东