提升我国高校智库决策影响力的制度设计

2016-11-25汪锋

高教探索 2016年10期

汪锋

摘要：在传统的制度环境之下，由于缺乏开展深度合作的内在动力与外部约束，我国高校智库参与决策咨询的制度安排总体来说是低效的。同时，由于路径依赖效应的存在，尽管当前制度环境的变化迫切需要制度创新，但改革所面临的阻力很大，制度供给的“时滞”现象突出。鉴于此，应当采取人为设计与自然演化相结合的制度创新方式，遵循“顶层设计、试点推进、激励相容、深度对接、联动改革”的原则，同步推进决策咨询领域、高教管理领域、学术评价领域的改革，建立健全改革联动机制、动力传导机制、考核评价机制，全面提升高校智库的决策影响力，使其在完善我国决策咨询体系中发挥更大的作用。

关键词：高校智库；决策影响力；对策研究；制度经济学

“高质量、独立性和影响力”是国际公认的衡量智库水平标准。其中，影响力尤其是决策影响力，是判断一个智库水平高低最重要的标准。高校智库在我国智库体系中居于重要地位，具有学科齐全、人才聚集、相对独立的特殊优势。但是，由于缺乏有效的制度安排，又加之受到“学术本位”的体制惯性影响，高校智库不同程度地存在“问题意识不强、联系实际不足、改革力度不够”等体制弊端[1]，与我国党政军智库、社科院智库，甚至是部分民间智库相比，决策影响力明显较弱，极大地制约了其在国家与地方经济社会发展中应有的智力支撑作用。

针对这一问题，以下从制度经济学视角，就如何提升高校智库的决策影响力进行理论探讨。

一、高校智库决策影响力偏弱的制度根源

新制度经济学认为，制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，但是制度安排也反作用于制度环境。[2]从我国高校智库参与决策咨询的既有制度安排来看，传统的制度环境决定了其低效性。同时，当制度环境发生巨大变化迫切需要制度创新时，这种低效的制度安排又因为路径依赖效应而成为难以逾越的制度瓶颈，很难通过自我改革的方式而实现制度创新，这正是当前高校智库决策影响偏弱的制度根源。

（一）传统决策咨询制度环境及相应的制度安排

1.传统制度环境的主要特点。在传统的决策咨询体制之下，国家层面对决策法治化、科学化、民主化的要求并没有提升到一定的战略高度，决策部门常规的咨询需求通过党政军智库或社科院智库，基本上能够满足，对高校智库的决策咨询需求不高。与此同时，由于“学术本位”的评价体系占主导地位，高校智库的研究人员主要兴奋点在于发表文章、出版专著和申请纵向项目，开展决策咨询的激励不足。在我国《高等学校哲学社会科学繁荣计划（2011-2020年）》出台，尤其是习近平总书记关于加快新型智库建设有关讲话出台之前，这种制度环境处在一种相对均衡而低效的状态，双方既缺乏开展深度合作的内在动力和外部约束，也很少有打破这种制度均衡的意愿。

2.相对应的制度安排。决策咨询制度构成智库行动的制度环境，智库在决策咨询体系中的结构关系和定位决定了智库的参与模式。[3]与这一制度环境相对应，我国当前高校智库参与决策咨询的制度安排主要有三种模式：一是单向式。比较完善的建言机制是一种多阶段的双向互动过程。[4]而反观我国，决策部门与高校智库类似于一种上下级关系，高校智库一般都是在政策制定前提出建议，然后由决策部门酌定，双方缺乏双向的互动与交流。且在这一过程中，高校智库仅仅拥有决策建议权，并无决策参与权。二是松散式，即决策部门与高校智库并非长期的、稳定的战略合作关系，而仅仅是因为某些课题研究的需要而开展的一次性合作。目前很多地方政府通过招标式进行的智力成果采购，就是这一制度的典型模式。三是指令式或委托式，即由决策部门出题，甚至是确定研究方向、重点，直接委托某一高校智库进行按需研究的模式。“政府出题—智库干活—政府采纳”是这一模式运行的主要逻辑。[5]在这一模式之下，高校智库在研究视野和独立性上存在较大局限。

（二）制度环境变化与制度变迁动向

1.制度环境变化。针对高校科研体制封闭运行、对国家与地方重大战略的智力支撑作用不强等问题，《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确提出：“鼓励高等学校开展战略决策咨询研究，瞄准国家经济社会发展重大问题，建设服务政府决策的智库。”[6]在随后召开的党的十八大以及十八届三中全会报告中，开始明确把中国特色新型智库建设与建立健全决策咨询制度结合起来，上升到了提升党的执政能力、国家治理能力的战略高度。在2014年召开的中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平总书记进一步强调：“要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。”[7]为落实上述文件精神，中共中央办公厅2015年出台了《关于加强新型智库建设的意见》，教育部也随后出台了《中国特色新型高校智库建设推进计划》。在上述关于智库建设政策密集出台的同时，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了要健全依法决策机制，并建立行政机关内部重大决策合法性审查制度，重大决策终身责任追究制度与责任倒查制度。

2.制度变迁动向。上述制度环境的变化从两个方面传达了清晰的政策动向。一方面，从决策部门来看，依法决策、科学决策、民主决策日益成为一种硬约束，这使得传统的决策咨询模式难以为继，在决策咨询上必须要在更广泛的范围内寻求智力支持，而高校智库无疑是很好的选择。另一方面，对高校智库来说，决策影响力不仅是判断其研究水平的重要标准，而且日益成为高校提升学科建设、人才培养、社会服务水平的着力点和突破口。事实上，教育部关于《中国特色新型高校智库建设推进计划》的出台，已经标志着高校智库与国家级重点学科、协同创新中心、人文社科重点研究基地一样，首次进入到高等教育管理政策层面。而随着2015年，北京大学国家发展研究院等几所高校智库入选首批“国家高端智库建设试点单位”，更是大大提升了智库对高校教育事业发展的“含金量”。正因为如此，很多一流高校已经把申报国家高端智库作为学校“十三五”时期最重要的办学目标。endprint

（三）路径依赖效应与制度供给时滞

1.路径依赖效应。在制度经济学看来，路径依赖是指某种制度一旦形成，便具有自我强化效应和自我增强机制，并进而产生一种惯性力量，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。对于高校智库参与决策咨询的制度体系来说，这种路径依赖效应之所以会产生强大的体制惯性，主要有两点原因：一是利益格局的固化。既有的制度安排会形成一种相对固化的利益格局，任何一种“非帕雷托改进”的改革，都有可能会对这种利益格局产生冲击，使得既得利益群体缺乏改革动力，甚至会成为改革的阻力。二是制度转换成本高昂。在传统的制度环境之下，无论是决策部门，还是高校智库都已经形成了一种制度均衡，某一领域的制度变革往往产生“牵一发而动全身”的波及效应，造成高昂的制度转换成本，并对可能的制度创新形成强大的阻力。

2.制度供给时滞。尽管制度环境的变化已经对高校智库参与决策咨询的既有制度安排形成了强烈的冲击，也对决策部门与高校产生了一定的外部约束，但由于上述路径依赖效应的存在，导致了制度供给上的“时滞”，即新的制度安排，尤其是宏观层面的顶层设计迟迟难以建立起来。尽管当前在高校智库参与决策咨询的制度设计领域出现了一些地方性的改革尝试，但都只是在继续维持传统制度安排的同时，试点建设了一批新型高校智库，尝试通过“双轨制”的方式绕开旧体制的壁垒，难以称得上是有效的制度供给。从这个角度说，在高校智库参与决策咨询的制度创新上，希望通过自下而上制度的自然演进是很难实现的。因为如果没有自上而下的强力推动和改革引领，这种有效的制度供给很难在决策部门和高校内部，通过“自我革新”的方式产生出来。尤其是在高校智库方面，“学术本位”的学术评价体系根深蒂固，而掌握话语权的管理层绝大多数都是这一评价体系的最大受益群体，他们在价值取向、职业发展、能力结构上已经与这一评价体系高度关联，势必会对制度创新形成一定阻力。

二、提升高校智库存决策影响力的制度设计

（一）决策咨询制度

针对传统的高校智库参与决策咨询的体制弊端，应当通过决策咨询制度的创新，来推动其由“单向式、松散式、委托式”向“双向式、紧密式、契约式”转型。

1.对目前的决策咨询委员会制度进行改革。在这一制度之下，入选的高校智库专家基本上都是身兼数职的知名学者，与决策部门的关系十分松散，智库专家更多将其视为一种荣誉性职务，在建言献策的时间和精力上投入较少，总体质量也不高。同时，这些智库专家是以个人身份来建言献策的，而在面临日趋复杂的决策事务时，尤其是需要跨学科、团队式联合攻关时，个人的力量往往是薄弱的。如斯坦福大学国际安全与合作中心（CISAC）的特色就是重视科技与战略研究的关系，中心研究人员既有科学家、工程师，也有政治学家、经济学家、法学家，通过跨学科协同来开展相关政策科学研究。[8]鉴于此，决策部门可按照一定的决策领域，在决策咨询委员会之下设立由不同学科专家组成的决策支持智库，与相关的高校智库而非专家个人进行深度对接。同时，用政府的“任务牵引”来实现智库的问题导向，推动智库对社会现实问题和政府咨政需求的关注。[9]在研究人员构成上，可采取“知名专家+专职科研人员+兼职教师+研究生”的模式，并逐步形成一支长期关注和研究相关决策领域的稳定智库团队。同时，进一步完善政府决策的相关法律，把咨询作为政府决策的法定环节，并贯穿于政府项目的论证、运作、绩效评估等各个阶段。[10]

2.改变传统的上下级关系模式，在决策部门与高校智库之间建立起平等互惠的战略合作关系。在这一新的合作模式之下，可通过“嵌入式”的制度设计，使高校智库在保持一定独立性的前提下，实质性地嵌入到决策部门的决策咨询体系之中，真正使高校智库研究人员深度参与相关政策研究、论证、设计、出台、评估的全过程，不仅拥有决策建议权，而且获得更多的决策参与权。如湖北省省委全面深化改革领导小组就采取这一模式，以武汉大学、华中科技大学等八家高校智库为主体构建起了改革智库体系，并通过灵活的“旋转门”制度，在决策部门与高校智库之间建立起了常态化的人员交流机制、工作沟通机制，从而使高校智库的决策咨询质量大大提升，为湖北全面深化改革工作的开展提供了强有力的智力支撑。（见图1）

3.注重发挥高校智库相对独立的特殊优势，引导其在相关决策制定、出台、实施的过程中发挥不可替代的作用。公共政策的制定和出台通常是一个复杂而长期的利益博弈过程，在这一过程中，凝聚各方共识、赢得公众支持是这一公共政策能否“落地”、窗口能否开启的关键。与党政军智库相比，高校智库因与决策部门没有直接行政隶属关系而相对独立，且大学历来有着学术独立的人文传承，社会公信力更高。因此，当某一公共政策在制定和出台阶段需要舆论支持或影响更高决策层时，高校智库专家通过各种媒体渠道所作的理论阐释、政策解读，有利于引导公共舆论，助推政策窗口开启。从这个角度说，如果专家们能高效地推销他们的工作并使之被那些可能会感兴趣的政策制定者利用，他们的影响力会更大。[11]同时，高校智库也应从自身能力建设着手，把握学术话语、政策话语、公众话语和网络话语的契合点，缓释各种张力，弥合各种冲突[12]，力争在形成引领社会发展的“中国话语”上发挥特殊作用。

（二）高教管理制度

我国目前的高等教育管理制度虽然强调大学的社会服务功能，但在各类评价指标中所占的权重并不大，而智库功能作为大学社会服务功能的表现形式之一，仅仅是在近几年才引起各方面的重视，并未进入高等教育管理领域的主流评价体系。如在教育部组织的前几轮一级学科水平评估中，论文、著作、获奖、研究基地的数量等学术性指标仍占主要地位。虽然在第三轮学科评估中增加了“学科声誉”的观测点，但也是仅仅通过专家的主观判断来评价成果应用的社会贡献，而非智库组织对某一决策领域的长期持续研究和贡献。同时，在各种与学校地位、资源分配高度关联的重点研究基地、卓越人才培养基地、协同创新中心的申报和评审中，学术性指标也占据了主导地位。正是由于缺乏有力的“指挥棒”和“风向标”，目前我国高校智库建设是“外热内冷”，绝大多数高校都仍在走追求“学术GDP”的老路。endprint

针对上述问题，应当抓好三个方面的制度创新。

1.完善学科评估指标体系，进一步突出学科的社会服务与智库功能。教育部组织开展的学科评估是目前最具权威性的大学评估，对高校教育事业发展具有十分重要的“指挥棒”与“风向标”作用。在2016年4月22日发布的第四轮学科评估指标体系中，借鉴国内外学科成效评价经验，将“社会服务与学科声誉”作为四个一级指标之一，并首次将智库功能发挥、决策影响力作为核心考察指标。在实际评价中，建议将 “国家高端智库、省部级智库”建设情况作为重要的评价依据，其中“省部级智库”是指高校与国家部委、省级人民政府共建的新型智库机构，重点考察其在国家与地方决策咨询中的作用发挥情况。同时，对于应用型学科，在考察其“学科声誉”时，重点要测度该学科领域研究成果的转化率或采纳率。

2.创新本科教学水平评估。本科教学水平评估是各高校都高度重视的中心工作，但由于面向所有高校，在目前评估指标体系中对社会服务，仅仅是从人才培养的角度强调为行业、区域、全国服务。对国家与地方重点高校、高水平行业特色型高校智库功能的发挥，尤其是智库对本科人才培养的支撑与带动作用有所忽视。因此，建议借鉴第四轮学科评估分类评价的做法，加快建立分类评估制度，对上述重点高校智库功能发挥，尤其是与人才培养的互动作用进行观测与评价。

3.培育新型高校智库组织。随着首批“国家高端智库”的出台，以及相关建设和认定办法的完善，为中国特色新型智库建设确立了新的标准，而其中的几家高校智库本身就是因为在服务国家战略中发挥了卓越作用才入选的，其运作模式、组织架构对于新时期的高校智库建设也具有重要的借鉴意义。鉴于此，建议教育部参照国家高端智库的建设模式和标准，加快高校智库组织的培育。一方面，对原有的教育部人文社科重点基地设置与管理办法进行修改，除少数从事基础性理论研究的基地外，其他基地应当加快由基于学科的、从事基础和应用研究的科研机构，逐步转型成为具有智库主体意识的、基于跨学科的、以问题解决为导向的知识生产平台[13]；另一方面，积极鼓励各地各高校联合共建新型智库，积极探索高校智库参与决策咨询的新机制、新模式，并在基础上积累试点经验，适时出台《普通高等学校新型智库培育、认定与管理办法》。

（三）科研评价制度

高校科研评价体系存在的弊端是共识，但由于路径依赖效应的存在，其改革难度相当大。因此，尽管教育部2014年出台了《关于深化高等教育科技评价改革的意见》，并在部分高校启动了试点工作，但总体进展并不大。决策咨询类成果在很多高校都仍未进入主流学术评价体系，而对高校智库的评价更是滞后。鉴于此，应当从两方面着手来进一步深化高校科研评价制度改革。

1.根据决策咨询类成果的层次、类型、采纳和转化情况来确定评价等级，将其与高校目前以论文和项目为核心的学术评价标准相对应，并逐步加大对政策影响力较大的智力咨询类成果的评价权重。在评价方式上，可采取同行评议的方式进行，但同行专家中来自实务部门的必须占一定比例。鉴于目前高校内部推行科研评价改革的阻力巨大，建议教育部尽快出台更加具体的关于决策咨询类成果评价指导性意见，进一步推动高校学术评价体系的转型。

2.学术性标准与社会效用标准的对接与兼容。由于根深蒂固的体制惯性，目前很多高校对决策咨询类成果评价都采取了局部创新的方式，并未与主流的学术评价标准接轨。但随着改革的深入，这种增量改革对科研人员激励不足的矛盾也日益突出，尤其是在职称评聘方面，学术性标准仍占主导地位，高校内部轻视、忽视决策咨询的思想倾向仍广泛存在。鉴于此，建议在上述指导性意见中明确将评价体系改革与高校教师岗位分类设置改革、职称评聘制度改革结合起来，明确在高校科研型或教学科研并重型教师的职称评聘中，决策咨询类成果应当占一定比重，并在此基础上，逐步促进高校内部科研评价学术性标准与社会效用标准的对接与兼容。

三、保障制度设计良性运行的实施机制

（一）建立制度联动机制

高校智库参与决策咨询的制度设计是一项涉及到决策部门、教育部行政管理部门、高校多个改革主体的系统工程，其实施效果不仅取决于每项制度的实施情况，而且取决于各个改革主体之间的制度联动和协同效应。

1.有效搭建决策部门与高校智库的对接平台。由于决策部门、教育部行政管理部门、高校之间“条块分割”的复杂关系，三者的制度联动需要很高的交易成本。而由于评价体系的相对滞后，作为改革主体的三方推动这一制度联动的内生动力都不足。因此，为避免改革实践中的相互掣肘现象，在推进高校智库参与决策咨询制度创新的过程中，通常需要一些有远见卓识和敏锐观察力的领导人或组织来扮演 “先行者”的角色，为制度创新提供“第一推动力”。具体来说，就是主导构建一个跨三方的“游戏规则”和对接机制，为建立健全三方改革联动机制提供保障。在这一问题上，安徽省的模式值得借鉴。安徽省委办公厅、省政府办公厅于2015年下发了《关于加强安徽省高校智库建设的实施意见》，不仅明确了高校智库建设的目标、路径、考核，而且对教育行政主管部门、相关决策部门的职责进行了清晰界定。上海市也早在2013年就出台了《加强上海高校新型智库建设的实施意见》，并成立由分管副市长牵头，市委宣传部、市政府发展研究中心等部门负责人组成的领导小组，构建起了推进高校智库建设的协作机制，有力推进了有关各方的改革联动。从安徽与上海改革的特点来看，地方最高决策部门都扮演了“第一推动力”的角色，

2.在互惠互动过程中形成改革共识。即使拥有了系统改革的游戏规则与对接平台，如果激励机制不相容，高校智库参与决策咨询的三方主体也很难形成一致行动。以科研评价体系为例，决策部门希望高校能够加快评价体系改革，对高质量的决策咨询成果给予更高权重的评价，以激励智库工作人员全身心地投入到决策咨询工作中去。而高校则由于受体制惯性影响，学术性评价仍占主导地位，与决策部门的预期有较大差距。又如，由于决策咨询体系与高教管理体系的制度设计缺乏衔接，高教管理体系内设立的、具有智库功能各类研究基地，包括各类研究课题，都与决策部门的实际需求存在脱节现象，其研究成果很难得到转化与应用。同时，目前很多决策部门与高校共建的新型智库，教育行政主管部门在短期内也很难纳入到对高校办学水平的考核评价体系之中，而这必然影响到这些高校智库发展的可持续性。endprint

因此，在改革联动过程中，三方只有遵循“互惠多赢、激励相容”的原则，打造具备共同范式的“政策科学家集团”，不断优化公共交往结构[14]，才能最大限度凝聚改革共识，共同探索改革的“最大公约数”，并通过制度联动逐步建立起改革联动机制。

（二）强化动力传导机制

建立改革联动机制的主要目的是进一步增强各方改革主体的内生动力，形成促进高校智库可持续发展的合力。但是，这种动力机制的形成不仅取决于组织目标的调整、完善，而且取决于组织中每一个组织成员的目标调整与一致行动。从这个角度说，仅有制度层面的联动是不够的，还需要通过建立动力传导机制，确保组织目标与个人目标、组织行动与个人行动的一致性。

1.组织与个体目标的一致性。产出高质量的决策咨询成果是决策部门与高校共同的目标，但这一组织目标要想实现，就必须通过物质与精神的双重激励，将组织目标传导到每一个组织成员。在物质激励方面，决策部门可改变传统的“委托课题—拨付经费—结项验收”的项目管理方式，而代之以“领题研究、以质论价、成果后补助”的后评价方式，并通过政府采购的方式，对优秀的决策咨询成果给予经济奖励。这样既省却了繁琐的科研项目管理流程，又能够最大限度地调动研究人员的积极性。在精神激励方面，关键是要把决策咨询成果质量与研究人员的职务职称晋升紧密结合起来，在具体操作上，可由教育行政主管部门组织或委托权威第三方对高校智库的决策咨询成果评奖评优，并将评奖评优结果作为决策部门与高校智库研究人员职务职称晋升的重要依据。同时，由于决策咨询项目鼓励学科交叉与团队合作，这种激励就不能仅仅是给予项目主持人，而是要惠及研究团队的核心成员。

2.智库文化的培育。智库文化是一种非正式制度，它既是制度构成的基本要素，也是保障制度实施的“润滑剂”。在高校智库参与决策咨询的制度设计中，这种智库文化的培育对于组织目标的传导与内化，乃至整个制度实施机制都具有十分关键的作用。在决策部门方面，重点是要培养依法决策、民主决策与科学决策意识，进一步增强与智库机构的合作意愿。在高校智库方面，重点是要培养一种关注现实、问题导向、善于理论联系实践的学术文化，不断增强“身在兵位，心为帅谋”的忧患意识、责任意识，引导研究人员增强决策咨询研究的责任感、使命感和荣誉感，全身心地投入到研究工作去。如首批入选国家高端智库的清华大学国情研究院就将成为国家未来目标的“瞭望者”、国家战略的“谋划者”、国家智库的“担当者”，作为其发展愿景，并将组织文化界定为“急国家之所急，想国家之所想，想国家之所未想”[15]。

（三）完善考核评价机制

1.对决策部门的考核评价。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。为推动决策法治化、科学化，应当将这一精神体现在对决策部门的考核评价中，即重点考察其相关重大决策出台前是否经过了科学的论证与评估，是否对可能的政策风险进行了准确的判断与评估。否则，类似2015年股市“熔断”政策草率出台、迅速取消，给股市稳定造成很大负面影响的政策“朝令夕改”现象仍会继续发生。反之，如果重大决策出台前，反复听取各方意见，尤其是专业化智库的政策建议，充分考虑每种方案可能的后果与影响，包括政策实施效果实时监测与评估，对相关重大决策进行及时的调整与纠偏，决策科学化程度无疑会大大提升。

2.对高校智库的考核评价。随着近几年“智库”热的兴起，各个高校对智库建设也日益重视，但是，由于建设标准与考核评价机制的缺位，当前的高校智库建设也呈现出盲目建设、有名无实、无序发展等不良倾向。从这个角度看，如果说学术评价体系的改革能够激发高校智库的内在动力，那么建立健全考核评价机制则能够强化高校智库发展的外部约束。在考核评价主体上，既包括作为智库举办方的高校、共建方的决策部门，也包括教育行政主管部门、独立第三方。

在具体评价方式上，重点是要以决策影响力为核心来构建评价体系。除考察“智库研究成果获领导指示的次数及层次；智库专家参与政府决策的次数及层次；智库专家应邀给决策者授课的次数与层次，智库专家到政府部门中的任职比例以及智库专家中曾在政府任职的人员比例”[16]等常规观测点之处，还有三个方面的评价标准也很重要。一是智库与决策部门的合作机制及效果，重点考察高校智库与决策部门是否有着长期稳定的合作关系以及畅通的成果转化渠道；二是智库成果转化程度，即是否进入政府智力成果采购，是否转化为相应的法律、法规、规范性文件、发展战略规划；三是智库对学科建设与人才培养的促进作用如何，尤其是在培养决策部门亟需的政策科学类人才方面。

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