高校智库服务教育综合改革的价值、困境与实现路径*

收稿日期：2015-07-25

作者简介：文少保，复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理博士后流动站博士后，西华师范大学教育学院副教授、硕士生导师，管理学博士。（上海/200433）

*本文系国家社科基金重大项目“十二五”时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究（10&ZD009）的阶段性成果；中国博士后科学基金第57批面上资助项目公共管理学科“高校智库服务政府决策的影响因素及实施路径研究”（项目编号2015M571498）的研究成果。

摘要：随着教育综合改革进入深水区，教育综合改革本身的综合性和复杂性越来越触及现有利益格局并进一步涉及深层次利益调整，改革阻力和难度加大。为顺利推进教育综合改革，急需吸纳众智。现实情况是，我国高校智库要为当前教育综合改革发挥有效的决策咨询作用，还面临着一些内、外部困境。高校智库要想在教育综合改革中真正发挥专家决策咨询的作用，就必须进行体制机制创新，提高决策咨询服务能力，为教育综合改革顺利推进献计献策。

关键词：高校智库；教育综合改革；困境

一、高校智库服务教育综合改革的价值

（一）教育综合改革的复杂性需要决策科学化和民主化

深化教育领域综合改革，不仅是破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，促进教育体系自身完善，而且要与党的各项事业制度改革相互配合、协同攻关，为经济社会发展、实现“两个百年”目标提供人才支持和智力贡献。[1]在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，强调的是“深化教育领域综合改革”，这表明随着国家综合配套改革试验的推进，我国教育改革已经不可避免地要走向深水区，进行全面综合改革。“大力促进教育公平、统筹城乡义务教育资源均衡配置、加快现代职业教育体系建设、推进考试招生制度改革、深入推进管办评分离、强化国家教育督导。”在这些需要进行综合改革的教育领域中，每一个字眼、每一句话都是教育综合改革的重点和难点。从改革内容上看，涉及到政治、经济、文化和学校、家庭、社会等方方面面，牵一发而动全身。因此，在教育综合改革过程中，需要在学前教育、基础教育等各个教育领域对其不合理的制度进行改革。随着教育领域综合改革向深水区推进，加上教育系统内部发展的复杂性和教育系统外部环境变化的多样性，涉及不同群体利益调整的教育领域综合改革容易引发利益冲突，最终难以实现利益平衡。教育综合改革的方向就在于平衡公与私的利益分成，切实照顾大多数人的利益，需要特别关注的不仅仅是低收入阶层，还要关注中等收入群体，从而使改革的成本更加均衡，权益的分配也更加公正。[2]在教育综合改革过程中，每一个细小的决策都决定着改革的成败。

（二）高校智库能够促进教育综合改革决策科学化和民主化

加强教育科学研究，为教育决策提供科学依据和参考，是平稳涉过教育改革“深水区”的重要前提。[3]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。习近平也强调，我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。[4]国家对智库发展的顶层设计和政策保障为高校智库发展提供了前所未有的机遇，但也面临着许多潜在的挑战。

在教育领域综合改革中，涉及统筹城乡义务教育资源均衡配置、校企合作、高考制度改革、管办评分离等一系列复杂性、综合性的教育问题。这些问题不仅仅是单个的教育问题，它涉及到社会的方方面面，需要集合全体社会的力量使这些问题得到有效解决。要达成这些目标，就需要在教育综合改革决策中集合全社会民众的智慧，使得决策科学化和民主化。“智库是指那些独立的不以利益为取向的非营利组织，它们生产专业知识和思想观念，并借此获得支持和影响政策制定过程。”[5]高校智库主要是依托高校，汇聚不同学科领域研究人才，围绕教育综合改革领域的相关问题，开展政策研究。高校智库研究结果的形成需要经过全体研究人员的讨论，这就避开了研究人员的个人偏见；而且高校智库研究人员不属于政府部门直接管理，成为政府部门“御用专家”的可能性很小，其研究成果主要是科学的政策思想和政策知识，没有明显的利益倾向，再加上高校智库研究人员熟悉教育发展规律，这些优势都有利于高校智库开展教育领域综合改革研究。

二、高校智库服务教育综合改革面临的困境

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出，高校要“积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用”。可现实情况不容乐观，我国高校智库还处于发展初期，很难起到资政辅政、启迪民智的作用。我国高校智库要在复杂性的教育综合改革中发挥有效的决策咨询作用，还面临着一些困境。

（一）对我国教育领域综合改革开展“储备性教育政策研究”缺少制度保障

在以美国为代表的智库发达的西方国家，一个完善的公平竞争的“公共决策机制”非常重要，通过政策分析市场，和公共决策相关的数据和信息对各类智库都是公开的，各类智库通过市场竞争获得研究项目，从而产生了众多高质量的政策研究成果作为“储备性政策研究”，相应地也提升了智库的研究竞争力。在我国，各级政府部门内部都不同程度地设有部门智库，基本上都是为本部门开展政策研究和政策解释，相应地其政策研究开展都有来自本部门的经费资助，从而形成一种单一的资助模式。政府部门要想获得一个针对教育领域综合改革的具有决策咨询价值的研究成果，单靠一类智库来开展研究显然是不够的，需要将教育综合改革中的各类问题形成研究项目，通过公开竞争，吸引各类智库竞争项目研究经费而参与研究，各类智库通过研究发出不同的声音，得出不同的研究建议，形成“储备性教育政策研究”，为教育行政部门进行教育综合改革提供不同的决策咨询报告和决策建议，有利于教育综合改革决策者进行优选，这才能促进教育综合改革决策的科学化和民主化。

（二）高校智库综合研发能力不足，研究成果质量不高，对教育综合改革决策缺乏影响力

·教育管理·高校智库服务教育综合改革的价值、困境与实现路径

高校智库要服务教育综合改革，就需要高校智库针对教育综合改革的现实问题和难题开展研究，力求为教育行政部门搞好教育综合改革出智献策。然而，我国高校智库组建时间不长，研究人员队伍的规模、质量、结构还不成熟，对于教育综合改革这类复杂性的改革缺乏综合研发能力和长远的战略谋划能力。高校智库研究者对教育综合改革领域关注度不够，与具体的教育综合改革部门联系不紧密，很难围绕教育综合改革领域的方方面面开展研究，其研究成果不但缺乏深刻的战略高度，难以解决现实社会中教育综合改革面临的实际问题，更谈不上为教育行政部门提出高水平有价值的助推教育综合改革的政策建议，既不“顶天”，也不“立地”。高校智库对于教育综合改革的研究成果很少被教育行政部门引用和采纳。

（三）高校智库研究成果转化渠道不畅通，教育综合改革研究成果转化机制缺失

当前，高校智库在教育综合改革方面开展了一些研究，但是研究成果很难转化为政策建议。究其原因，就是高校智库研究成果转化渠道不畅通，高校智库缺乏知识转化机制。当前，对于教育综合改革的课题和项目研究成果，很多高校智库缺乏研究成果转化观念，将研究著作和论文束之高阁。对于教育综合改革提出的新观点，很少利用诸如网络、微博等新兴社会媒介来进行传播。另外，高校智库研究者和教育行政部门决策者之间缺乏沟通和交流，教育综合改革的政策建议再好也难以直接送达到教育综合改革决策核心部门和相关领导手中，教育综合改革研究成果向教育行政决策部门传递和交流的渠道存在障碍。再次，高校智库教育综合改革研究成果转化的组织机制缺失，缺乏专门的研究成果转化机构作为高校智库人文社科研究成果转化平台。

（四）高校智库利益分配机制和评价机制单一，对于教育综合改革研究缺乏有效激励

当前，很多高校还是强调高校智库研究重点先是纵向研究课题，其次才是对实际社会问题的研究。这对于高校智库研究者来说，只要能申请到各种级别的纵向课题，就算大功告成。实际上，真正有价值的政策研究需要到基层进行调研，听取群众的声音，得出的研究成果才能“接地气”。如果高校智库研究者还是在书斋内守着文献“剪、贴、拼”，不愿意下基层进行实地调查和研究，就会大大弱化“自下而上”的民主建议。其次，高校智库对于政策研究成果缺乏有效激励。在高校智库内，对研究人员的考核评价制度制定了两套评价体系，一是高校原有的重视理论研究、重纵向课题、重成果数量等考核制度，另外就是对于政策研究等应用研究成果虽然制定了具体的考核评价制度，但是这种制度缺乏科学的激励指标，其导向没有发挥激励研究者积极开展诸如教育综合改革这一类真正“接中国的土壤地气”研究的作用。

三、高校智库服务教育综合改革的实现路径

作为中国特色新型智库之一的高校智库，需要面对上述困境进行内、外部制度创新，构建合理有效的实施路径，为教育综合改革重大决策提供智力支持。

（一）构建开放公正的“公共决策机制”，为高校智库开展教育综合改革研究营造公平竞争的政策研究环境

就复杂的教育综合改革而言，要想得到具有指导价值的改革建议和决策报告，就需要建立一个完善的公平竞争的“公共决策机制”，一方面，需要政府部门公开行政数据和信息，让不同的智库都能够平等地获取数据和信息，从而开展竞争性的政策研究。有用的数据能够及时直接获取或者通过付费及时获取对于高校智库来说也是一大利好。因为高校智库和政府部门日常联系不多，难以获得这些数据和信息等有利于开展政策研究的资料。如果各级政府信息都能及时公开，那么对于高校智库、教育行政部门智库和其他政府部门智库等各类智库来说，在开展教育综合改革研究过程中，都能公开获得开展研究所需要的数据和信息，各类智库可以针对教育综合改革的某个具体领域进行研究，得出不同的政策建议和改革指导方案等，为形成“储备性教育政策研究”提供可靠的制度保障。另一方面，建立一种市场竞争导向的决策咨询研究资源配置机制。这就需要政府部门和其他行业部门等组织改革课题研究发布方式，将需要研究的教育综合改革课题向全社会公开招标，激励全社会的智库都参与竞争，最后选取最好的研究方案进行经费资助。同时，高校智库应该主动走出去，向基金会、企业和非营利组织推介教育综合改革研究方案，吸纳全社会力量投入智库建设，确保教育综合改革研究方案优中选优。

（二）高校智库创新组织管理体制和研究机制，确保研究人员研究独立性和研究成果高质量

美国智库的一个共同点就是独立性，包括资金、议程设置和财政上的独立。[6]要想确保高校智库在资金、议程设置和财政上的独立，那么首要条件就得确保高校智库的组织独立性，需要一种合适的治理结构。高校智库研究人员要想独立开展政策研究，不受外界干扰，那么需要建立诸如独立理事会制度等合适的组织管理体制。为了生产出真正的有价值的政策思想，高校智库研究人员更应该保持其研究的独立性，不受政府部门、高校和社会组织的干预，保持客观中立的态度和立场，独立自由地研究中国教育改革领域重大现实问题，为搞好教育改革出谋划策。教育部社会科学司司长张东刚也指出，高校智库建设的核心是突破学科界限，把研究解决高校改革发展重大问题作为主攻方向，把产出高质量成果作为核心，聚焦未来5年教育改革发展的真问题、深问题，建设开放的而不是封闭的高校智库。[7]为确保教育改革决策研究成果的高质量，使之达到客观性、可信性、中肯性，需要高校智库研究者深入教育改革领域的第一线，不断进行调研访谈，切中重大现实问题，获得第一手有价值的数据，使用科学的研究方法对这些数据进行科学的分析、判断和论证，最后得出高质量的真实可信的教育改革决策研究成果。

（三）拓宽教育综合改革研究成果转化渠道，建立强有力的研究成果推销机制，提升高校智库的影响力

高校智库的研究成果的影响力在于其成果转化程度，而成果转化程度又取决于其成果转化渠道。教育综合改革要想顺利推进，高校智库就应该突破传统的成果转化方式，拓宽教育综合改革研究成果转化渠道。为了提升高校智库的影响力，高校智库必须建立强有力的研究成果推销机制，从组织层面和制度层面将研究成果推销作为高校智库的一项特别重要任务开展。高校智库通过调查论证选择最值得且急需研究的教育综合改革领域出现的问题，其研究成果不但可以直接送给教育行政部门供决策参考，而且可以通过微博、微信等新媒体进行知识扩散。此外，还可以通过举办教育综合改革学术论坛和学术会议，发布教育综合改革相关研究的研究成果，积极引导公众舆论支持教育综合改革，使得教育综合改革在社会上产生重大影响力。

（四）高校智库创新运行机制，将利益分配机制和评价机制有效结合，为加强教育综合改革研究积极性开辟“科研政策特区”

利益分配机制是核心，评价机制是利益分配机制有效运行的保障。高校智库要想依靠研究课题获得生存并在社会上产生影响，首先应该打破高校沿袭下来的“单位人”身份制度，每个进入高校智库的研究人员都应该靠课题“吃饭”，而研究成果的影响力如何取决于社会评价和客户评价。因此研究人员的利益分配与完成研究课题的任务和研究成果的影响力紧密相关。竞争性的利益分配机制激励高校智库研究人员主动深入教育综合改革领域，找到需要解决的问题开展课题研究。同时，评价机制也应该进行相应的改革，改变单一的以学术论文、学术著作和获奖级别、数量为主的评价方式，确立以高校智库向各级政府部门做出决策咨询实际贡献为导向的评价制度，实行分类评价。将教育综合改革政策研究报告等智库研究成果纳入高校学术评价体系，进行合理的评价指标设计，被各级领导批示的、被各类传媒引用的数量、向各级政府部门递交的对策建议被政府部门采纳的比例、高校智库研究者担任政府专家顾问的情况等，都应该作为重要的评价指标，与职称、晋升和科研奖励等有效对接，这样评价机制才会产生效果。

参考文献：

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革[N].中国教育报，2013-11-20.

[2]曾天山.教育综合改革的现实意义和实践路径[J].教育研究，2014（2）.

[3]钟秉林.加强综合改革 平稳涉过教育改革“深水区”[J].教育研究，2013（7）.

[4]朱书缘.习近平为何特别强调“新型智库建设”？[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2014/1029/c148980-25928251.html.

[5]A.RICH，Think Tanks，Public Policy，and the Politics of Expertise.New York： Cambridge University press，2005：11.

[6]Ahmad，Mahmood.US Think Tanks and the Politics of Expertise： Role，Value and Impact[J].The Political Quarter1y，2008，79（4）.

[7]柴葳，陈少远.教育智库如何“学”以“治”用[N].中国教育报，2015-01-27.

（责任编辑刘第红）