“被裹挟的国家”与基层治理困境

文/田雄 郑家昊

“被裹挟的国家”与基层治理困境

文/田雄 郑家昊

中国30多年来以经济建设为中心的发展模式使GDP增长成了衡量地方领导政绩的主要指标，这种“晋升锦标赛”模式很大程度上刺激了地方领导的积极性，但也使一些地方付出了极大的生态成本。而大气污染成了最直观、最显著的民生问题，如何应对生态危机成为执政党推进国家治理的重大目标之一。与此同时，随着乡村生产生活方式的转变，原本用作燃料饲料的秸秆如今却被农民原地焚烧，产生大量烟雾。为此，在生态治理的政治任务要求下，环保部将秸秆焚烧纳入卫星监测范围，地方政府把禁烧作为每年“毫不松懈、全力以赴”、确保必须打赢的“硬仗”。

国家、农民与基层干部的行动逻辑

笔者认为，在愈发强调执政党的执政环境和“国家主导的社会治理”的话语背景下，快速转型时期的国家与社会关系需要在动态的事实中进一步把握。本文以长三角区域的黄江县秸秆禁烧为例，将米格代尔的“国家人类学”视角与肖瑛“制度与生活”视角相结合，“进入具体的制度实践，以事件为中心”，除普通民众外，把国家及其县级以下基层代理人作为行动者纳入社会当中分析，考察他们对国家及其官僚体系运作的影响很有必要。对中国社会来说，县及以下正是国家官僚体系等级最底部的公务人员的集聚区，也是国家与社会、公务人员与普通民众参与互动的耦合重叠领域。环保部、省和市将秸秆禁烧重任逐级转包给县级政府，黄江县则通过集体动员、层层分解任务、精细设计考核指标和抓过程监督等举措重新进行打包，共同组成了为满足“合法性和效率”目的的高压网络。基层官僚组织和基层干部在高压下如临大敌，惟有直面农民，通过各种方式完成禁烧任务。

黄江县利用电视、手机短信等现代传播手段，发传单、巡逻队到村宣传等传统手段，以及卫星监控，还有省、市、县督查组流动督查，基层三级干部驻村现场查看等手段来落实任务。在高度组织和全方位监控下的乡村社会实施秸秆禁烧，却遭遇了农民多种策略性抵制。在整个组织运作体系当中，上级组织和官员以官僚科层制为基础，以自上而下的精细化考核和过程监控为手段，层层下压，但官僚制体系内每个层级和个体都有自己的行动逻辑。因为基层干部大都生长于农村，在具有“差序格局”特征的生活世界，熟稔乡村社会的各类规则，这些认知促使他们对禁烧政策产生质疑。处于上级和农民夹缝中的他们明知每年投入超过2000万元禁烧经费也难以奏效，但为了对上负责和应付考核不得不勉力为之，同时，他们又要竭力避免激化与农民之间的矛盾，为此他们必须小心翼翼地协调和平衡这种复杂关系，努力采取“软硬兼施”的政策执行方式。

“被裹挟的国家”状态与成因

从国家、基层干部与农民各自的行动逻辑可以看出，在工业化和城镇化推动下，乡村社会急剧变动，国家与农民之间嬗变、疏离的关系状态使基层干部缺乏权威性和号召力，也使基层实际难以自下而上地反馈到官僚体系的顶层。在官僚组织体系内，明知政策低效却要求全力以赴的做法使处于夹缝中的基层干部甚至对治理体制产生了质疑，因此站在农民立场或者与其达成某种妥协。在官僚组织体系外，禁烧政策导致农民对基层政府和基层干部颇有怨言。国家虽以生态治理为目的，但禁烧政策与农民的生产生活方式转型并不一致，双方自然产生了目标和现实的冲突。表面上看最后仍是原地焚烧的农民是赢家，但全县每年耗费的巨资其实还是源于各类税收，这既没有使公共财政资金逐步积累，又没有增加乡村和农民的公共福利，也没有达到生态治理的目标，最终只是一个多方俱伤、没有赢家的事实。

农民及其构成的乡村社会是基层政府和基层干部政策执行的土壤。基于乡村社会的错综复杂，基层干部不可能完全按照正式权力要求执行政策，因而，正式与非正式的权力相互依赖、并行运作成为“帝国治理逻辑”的重要特征，也符合当下的事实。然而，尽管非正式权力运用受到上级默许，但面对来自官僚体系自上而下的内在压力，更有乡村社会自下而上的普通民众外在抵制的事实，基层干部既是国家基层治理的主体，又是国家和乡村社会重叠区域的行动者，他们在个体层面被乡村社会的各种关系网络包裹并制约着，甚至是挟持，导致自身难以逃脱或有力反抗，不可能完全按照上级要求执行政策。这种包裹和挟持的普遍性力量进而上传至基层政府，使相关政策制定和实施受到制约，最终形成了基层政府被“裹挟”的状态。面对这种困境，基层政府希望通过整合官僚体系内部资源，以“运动式治理”手段快速达到规制目的，但因基层干部无奈且理性的心态使官僚体系底部出现了动摇，进一步导致基层“运动式治理更多地考虑政府本身的有效性，而非社会有效性”。

受“国家人类学”视角和“制度与生活”视角的启示，笔者提出的“被裹挟”状态只是对国家与乡村社会关系的尝试性判断，其具体含义是指国家在基层治理过程中，基层干部作为政策执行的主体，被所处的乡村社会中的情感、地方知识和利益关系所形成的复杂细密的网络所制约。也就是说，普通民众对执行政策的基层干部和认为对自身不利的国家政策形成抵制力量，进而施压并影响基层政府，基层政府被普通民众外在的各种抵制策略和基层干部内在的消解行为所共同形成的反作用力“包裹和挟持”。换言之，基层乡村社会力量对国家政策设计的抵制以及国家对基层社会的妥协更改了政策原来的目标和作用方式，甚至可能还会改变国家性质。这种自下而上的反作用力向上逐渐传递，迫使国家投入更多资源去应对却难以压制和主导，反而形成了被裹挟的状态。黄江县秸秆禁烧的多方俱伤、没有赢家的“低效治理”是国家被具有自主性的乡村社会所裹挟的结果，而“被裹挟的国家”状态则是“低效治理”的成因之一。不可否认的是，具有“集中力量办大事”体制优越性的国家仍然有强大的组织动员和压制能力，但基层政府的“运动式治理”手段是上级任务下压和普通民众反作用后在基层的一种被迫选择。这种选择应是上级政府默许甚至是支持的，代表上级做了“不易做、不便做”的工作。显然，无论是“运动式治理”，还是“行政发包制”、“官民分治”和“集权与分权”，都无法忽视这种常识性事实。诸如官员之间的“共谋”，商人“围猎”国家公务人员形成公权寻租，垃圾焚烧厂选址引起民众抵制，农民“要挟型上访”促使基层政府花钱维稳，利用网络媒体影响司法审判的“唐慧案”等等，这些大量的具体事件中或许都可以看到的是，官僚体系中的个体、基层政府以及国家被社会逐渐裹挟的状态和结果正在形成。

国家“被裹挟”状态何以去除？

一般而言，有效的国家治理涉及三个基本问题：治理主体、治理机制和治理效果。在理想意义上，“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。但在秸秆禁烧类似的政策中，多个主体之间并没有以良性合作的正式制度共同致力于其中，最终呈现出了国家难以主导乡村社会，而被乡村社会所裹挟的状态，这种状态的形成进一步导致国家基层治理成本的加大和自身政治权威的流失。秸秆由饲料肥料成为“无用之物”，这些变化是国家以高度集中的权力作为推动社会经济改造与发展的强大杠杆后的结果。国家推动了乡村社会的发展，其生产生活方式的变化又转而影响国家的治理职能和治理手段。国家以高度组织化的官僚体系来应对发展中出现的秸秆处理等问题，希望通过系统内部的强力动员和层层管控来支配复杂变动的乡村社会，但在自身治理理念、体制和方式未能改进的情况下，自上而下的体系内部高度分化，也没有将更多的治理资源投入到技术改进和惠企惠农的政策完善上，因而，国家动员和管控的范围自然是有限的，最终陷入了“强发展”与“弱治理”的困境。

国家作为组织制度的宏观抽象体系，其相对于快速而深刻变革的社会具有一定的滞后性。又因为以各自利益为中心的社会个体的关系形成在客观上使社会具有了自主性的力量，可以与国家相抗衡，形成了强大而分散的去中心化的力量和国家“被裹挟”的状态。二者必然会产生不协调不一致，甚至是冲突。当然，不可否认国家对社会强大的建构作用，但这种建构也往往是基于社会既有的现状而做出的后续反应。国家因社会需要而产生新的职能，但静态而僵化的官僚体系与变动的社会不相适应，国家权力执行方式也难以发生根本性变革。

当前国家治理的乡村社会基础已发生了深刻嬗变，国家官僚制体系的内部以及治理对象已高度分化或关系复杂化，以官僚科层制为主的国家治理体系并没有完全适应和做出合理反映，仍依赖于传统的动员和强制模式来应对，导致非常态的“运动式治理”常态化。国家治理体系中各个层级的主体因有各自不同的价值取向和行动逻辑，自上而下的政策执行和自下而上地反馈遭受着民众的消解和抵制，这又进一步强化了“强动员、低成效”手段的运用。因而，正视乡村社会自主性力量，增强国家自身权威性和公共政策设置的科学性，提高权力运行的公开透明，有序推进国家治理体系自身改革，这是实现国家治理现代化目标不可回避的重要改革导向。

（田雄系华东理工大学社会学系博士生、中国城乡发展研究中心研究人员；郑家昊系陕西师范大学行政管理学系副教授；摘自《公共管理学报》2016年第2期；原题为《被裹挟的国家：基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例》）