崩溃与重组：20世纪20年代末至30年代乡村权力结构

文/李晔晔 孙红艳

崩溃与重组：20世纪20年代末至30年代乡村权力结构

文/李晔晔 孙红艳

中国传统的乡村形态是基于乡绅阶层的自治，同时在县以下的广大乡村社会官僚系统和行政体系的空白呈现出国家权力的显性缺失。从清末开始，中国乡村社会变迁就呈现出国家权力下移和乡村权力结构重组双重特征，乡村社会逐渐被纳入国家政权体系之中，不啻为千年未有的变局。国民政府建立前后，随着政治权力格局的剧烈变动，乡村权力结构也经历了从崩溃到重组的过程。

乡村权力结构的扭转与反复

一直以来，县以下的广大乡村社会并不是一个完全摆脱了国家权力干预的独立领域，中央政府以有限的行政资源即到县一级的官僚系统，更多的是依赖县以下的乡绅阶层实现了乡村社会的有序运行，形成了乡绅阶层与国家权力之间的良性互动。从这个意思上说，乡绅阶层实际上是明、清以来国家权力汲取乡村资源、维系乡村秩序的关键层级，乡绅阶层自有属性与国家权力的关系决定了国家权力能否有效地实现其治理目标。在清末传统乡村秩序崩溃的背景之下，乡村社会中占有资源优势的乡绅阶层纷纷开始组织化、政治化，县以下逐渐出现乡绅主导的基层政权。同时，乡绅阶层自身并没有明确的功能界定和组织边界，在国家权力体系内并无固定的地位，这也造成传统乡绅阶层的分解与重塑，此时主导基层政权的乡绅大多依赖于强制性的武力或者财力而不是依靠科举功名，因此与传统乡绅相比，缺乏个人权威，也亟需国家权力的认可。

辛亥革命结束了延续千年的封建帝制，北洋政府治理之下社会结构、政治体系没有大规模重组、改造，这也造成各种社会利益、资源分派并未发生重大改变，新旧制度的更替仍是一个漫长过程。乡村原有秩序在这一背景下进一步瓦解，以乡绅为主导的基层政权一直延续到国民革命时期。

在国民革命前，北洋政府延续清末以来的惯性将国家权力向下延伸，以加强对乡村的资源汲取和行政控制。随着国家权力的下沉，在县以下构建了一系列新的机构和职位，已经掌控基层权力的乡绅阶层将国家权力的下沉视为披上合法性外衣的机遇，在一系列新的机构中占据主导地位。在乡村中形成这样一种局面：有组织、有权力的乡绅阶层面对无组织的、无权力的广大农民，整个乡绅阶层日益胆大妄为，缺乏制约的乡绅阶层很快演变为“土豪劣绅”。农民面对这种局面，展开形式多样的反抗斗争，但困于组织层级的差距，多数情况下难以从中获利，乡村权力结构的扭转是以农民组织化为前提的。

农民大规模组织起来是在1924年第一次国共合作建立后。第一次国共合作下的广州国民政府奉行动员、组织民众，推动民众运动的政策。1924年7月国民党中央农民部主办农民运动讲习所，培养了大批农民运动骨干，农民协会的快速成长和农民整体阶级觉悟的提高，造成广东地区农民运动高涨，必然与当地原先乡绅阶层把持的基层政权产生冲突。在农民运动开始发展时，乡绅阶层就不断予以阻挠，乡绅把持的民团对农民的残杀在广东地区比比皆是。另一方面农民运动的高涨造成农民协会权力扩大，日益有扭转权力结构之势，甚至于多次发生农民协会不经上级批准处决人犯，针对农民协会干涉行政事务，国民党中央执行委员会多次命令禁止，但效果不明显。

国民革命过程中革命势力很快从广东一省扩张到湖南、湖北、江西、福建等省。在北伐经过湖南地区时，农民协会与乡绅为主导的基层政权之间的斗争极为激烈，乡绅主导的基层政权不断遭到削弱，不仅表现为农民协会的冲击，还表现为合法外衣的撤销，湖南各县在北伐之际纷纷撤销县议会。此外原先的暴力机关团防也被撤销。在这种情况下，乡绅阶层不甘心束手就擒，一方面，乡绅不断向农民协会进行渗透，企图把持农会，另一方面有些乡绅组织各种非法机关如地方事务所等，企图以其他名目来维系地位。与此同时，原先作为革命根据地的广东地区，在北伐之后农民协会却日益受到摧残，各地的民团乘机残杀农民，更展现出乡村权力结构扭转的严峻局面。

在国民革命前，乡绅阶层已经从原先国家权力隐性的存在转变为显性的存在，在现实政治生活中易成为被冲击的对象；虽然在广大乡村拥有横向的组织，但是缺乏纵向的组织，尤其是与国家权力之间没有密切的制度性联系，表现出很强的脆弱性，也正因为如此，国家政权的更迭带来基层政权重组之际，在组织层级更广阔的政治力量面前，乡绅阶层往往成为攻击目标。相对于乡绅阶层而言，广大农民没有进行自我组织的传统，只有在政治力量的引导下以新的组织模式来完成组织化过程才能带来乡村权力结构的扭转。北伐期间农民运动的迅猛发展，农民协会在政治力量的扶植下一度扭转了乡村权力结构，对乡绅主导的乡村秩序造成严重冲击。但是在国民革命失败后，国民政府立即遏制民众运动，农民协会失去了政治支持，很快陷于瓦解或被另行组织，乡村权力结构大体延续了此前的形式，出现了反复。

乡村权力结构的重塑

对于广大乡村而言，权威和规范是乡村社会保持有序发展的内在要求。这种权威和规范既包括在宗族内部对本群体或组织中成员产生约束力，也包括在更大空间内按照非血缘关系而结成的组织内部的公共权威和规范。离开了权威和规范，乡村社会的原有秩序将难以维持，清末乡绅阶层以强制性武力、财力构成的乡村权力结构并不能带来真正的权威和规范，更无法带来乡村稳固的秩序，乡村社会的各种矛盾亟待解决。在国民革命的冲击之下，这种乡村权力结构摇摇欲坠，只是在国民政府停止民众运动后才得以苟延残喘。国民政府试图重塑乡村权力结构，加强对乡村资源的汲取，其路径是依赖于地方自治的推行。

国民政府地方自治的推行是根据孙中山的地方自治思想。在孙中山的不断努力下，训政时期推行地方自治成为国民党内的普遍共识。国民政府建立之后，以继承孙中山遗教相标榜，多次强调国民党必须要在孙中山的思想理论指导下执政，因此着力推动地方自治。1929年，国民党三大后相继通过了一系列地方自治相关法案，提出在县设立县政府，在省政府的指导监督下处理行政事务，并监督本县的地方自治推行，以这些地方自治相关法案为依托，国民政府正式开始了地方自治的推行，试图在广大乡村中构建乡、里、闾、邻的纵向体系，实现国家权力在乡村的全面构建。

就20世纪上半叶的中国而言，地方自治的推进是以国家权力为依托的乡村秩序重构，隔离了乡村中原先存在的权力结构，意味着在广大乡村重新构建新的组织、权力体系，寄希望于新构建的组织、权力体系来实现国家与乡村之间的有益互动，这要求强有力的国家权力能够有效合理地统筹规划社会资源，解决地方自治推进过程中的一系列社会、政治、经济问题，显然国民政府并不具备推行地方自治这一系统工程的前提条件。国民政府自建立伊始就面临着严重的内忧外患，国民党内派系林立，相互之间冲突不断，作为名义上的中央政权国民政府政令实际上难以在各省贯彻执行，同时，中共持续进行反对国民党统治的武装起义更是不断削弱国民政府的执政基础；日本帝国主义对中国的侵略步步紧逼，从外压缩国民政府的生存发展空间。这种局面下的国民政府能够调集的资源相当有限，地方自治的推行从提出伊始就面临着极为困难的局面。

1930年11月，国民政府内政部在向国民党三届四中全会提交的政治报告中指出各省自治事务陷于停顿。1931 年1月、1932年12月，国民政府内政部的第一、二次全国内政会议上再次明确提出地方自治法令中央应注重原则、富有弹性，地方可以有伸缩余地。针对此前地方自治推行不力的局面，国民政府做出了一定的政策调整，于1934年相继颁布了《各省县市地方自治改进办法大纲》《改进地方自治原则》《改进地方自治原则要点之解释》，虽然在地方自治推行的时间、次序上做了一定的调整，但是并没有改变依靠地方自治来实现基层权力结构构建的方向，至1935年，国民政府不得不承认地方自治归于失败。

国民政府推行的地方自治，试图以孙中山地方自治思想为指导建立一种脱离原先宗族、宗教色彩的新型乡村权力组织体系，以此来加强国家权力对基层的控制并再度将农民组织化，但这种以区乡闾邻体系为核心的构建是以国家力量强行加诸于乡村社会，是国家意志的体现而不是乡村自生发展形成的，在国民政府自身没有足够能量推进地方自治政策的基础上，根本无法构建新型的乡村权力体系，乡村权力结构仍然没有大的改变。

乡村权力结构的固化

保甲制度的实施既是国家权力重构的重要转折点，也是乡村权力结构与国家权力之间构成紧密联系的重要载体。

国民政府地方自治推行困难之际，保甲制乘机兴起，一方面保甲制首兴于江西地区，是国民政府对工农红军进行围剿的“三分军事、七分政治”产物，另一方面，保甲制是国民政府国家权力在基层运行的保障。与地方自治推行过程中国家权力重塑乡村组织、权力不同，保甲制是以户为单位的编民制度，保甲长采取自上而下的任命方式，既是乡村中原有权力结构的固化，也是乡村中既得利益的乡绅阶层重披合法性外衣的契机。保甲制契合国民政府国家权力延伸进入乡村的客观要求，在1930年代的地方自治推行过程中国民政府逐渐将自治与保甲相融合，国民政府行政院于1934年12月通知各省施行保甲制度，保甲制逐渐推行全国。相对于推行地方自治要求广泛的政治动员，需要政府调动极大的资源来保障，保甲制推行过程中政治参与的范围相比之下要收缩很多，所需要的行政资源也少得多，乡绅阶层把持的权力结构成为保甲制顺利实施的保障。

国民政府成立之初推行的地方自治与保甲制，均未化解乡村中原有的社会矛盾，仅是在政治上进行权力体系的重构。早在国民革命期间，虽然在广大农村间有阶级斗争的事实，但是国民党并没有彻底废除封建土地所有制、彻底改造农村社会的决心和目标，乡村社会中的土地问题迟迟无法解决。在地方自治推进过程中，国民政府注意力集中在自治机构的设置、自治经费的筹措、自治人员的培训，在乡村经济领域依旧没有什么建树，尤其是农民迫切要求的土地问题毫无进展。保甲制的推广加速了乡绅阶层与中央政权的联合，与中央政权之间建立了制度性的联系，使得国民政府能够对乡村社会进行秩序维系，但这种秩序是在不改变生产关系、权力结构的基础上进行的，反而僵化了乡村中固有的权力结构，更不可能解决棘手的土地问题，乡村经济不可避免地进一步走向崩溃。

从国民政府地方自治实施过程中的政策演变可以看出国民政府延续了清政府、北洋政府时期的内在执政理路：均是将地方自治看做国家权力对乡村治理的一种政略，而不是将自治视为社会秩序形态。国家权力与广大乡村社会经济层面的关联构成了政治层面变革的基础，如果没有经济上的改造和重塑，国家权力渗入基层缺乏可资依赖的基础，仅能凭借国家强制力量予以维系，在根深蒂固的乡绅主导的利益格局下只能采取妥协姿态。国民政府表面上使国家权力的功能边界得以扩张，但这种功能边界的扩张是国民政府与原先乡村中占主导地位的乡绅阶层联合的基础上实现的。

在国民政府国家权力向下延伸的同时，扩大了的乡绅阶层以一种新的模式与国民政府达成互动，乡绅阶层在基层权力体系中所占的地位日益稳固，并与国家权力之间构成了制度上的联系，这是乡村权力结构的重大变化，也使得乡村权力结构的运行延续了此前的大致形态，意味着国家权力的延伸与基层权力组织日益恶化并行不悖，蒋介石曾痛心疾首指出“各地有了乡镇长和保甲长，一般民众反而多受一层压迫！这种倚势招摇，欺压人民，完全是过去一般土豪劣绅的故技。”在经济层面都未能实现翻身，更难说在政治层面和社会层面的翻心，封建伦理和保甲导致的人身束缚在基层政权无力扭转之下继续禁锢着广大农民的身心，在乡村中逐渐形成常态。在国民政府纠结于自治与保甲孰优孰劣之际，中共领导下的根据地已经在乡村权力重塑的途径中找到了一条新的道路，以土改为切入点、以广大农民为依托、以政权建设为根本彻底改造乡村社会，重新构建基层政权体系。中共主导下的乡村实现了基层社会政治体系再造，构建了基层的政权体系和统治逻辑，也在这基础上再造了乡村基层社会，形成新的乡村的政治文化传统。

国民政府成立之初在乡村权力运行方面带来的利弊是清晰的：通过利用原有的乡绅体系，国家意志得以贯彻执行并且减少重建基层体系带来的沉重负担；然而乡绅阶层在此期间与国家权力构成制度上的联系，更加有恃无恐。国民政府成立后在基层社会的存在较为尴尬，既无力构建各种类型的权力组织，又因为国民党党力不足无力发动民众，只能依赖于此前的乡村权力结构。

余论

近代中国社会经历了从社会结构、政治制度、社会文化、经济体制的全方位社会转型，传统的乡村秩序趋向于瓦解，在这个转型的周期当中，国家权力对社会的各种制度性安排，事实上对原先已经难以维系的乡村内部规则不断进行着统合式的侵吞，以对社会成员的高度组织化来进行一元化管理，这就表现为乡村社会形态不断发生着演变。

国民政府建立前后，乡村权力结构经历了复杂的变化，在这一过程中既有国民党政权无力彻底改造乡村社会的前提下与乡绅阶层的政治联合，也有中共领导下的土地革命彻底扭转乡村政治秩序。两种对比说明了：不彻底改变封建土地所有制，不对农民进行政治组织、动员，则对乡村社会的改造不会取得成功，也不可能改变乡村中的整体面貌。在这一历史发展过程中，原先自生自发的乡村内在秩序逐渐变成被高度组织化的社会组织秩序取代，原先较为自由的社会个体被囊括进社会的层层组织之中，实现了国家权力对社会的全面控制；乡村秩序的构建，不再是乡村社会自然演进的产物，而是在国家权力重构完成之际，有选择的社会阶层在国家权力的支持下，有意识地按照本阶层利益诉求构建乡村新秩序，这也充分体现了新的国家意志。

（李晔晔系吉林大学马克思主义学院博士后、长春大学马克思主义学院讲师，孙红艳系长春大学马克思主义学院副教授；摘自《史学集刊》2016年第4期；原题为《20世纪20年代末至30年代乡村权力结构的崩溃与重组》）