游牧、农耕两大生态区整合背景中：清代的多民族治理

文/邹怡

游牧、农耕两大生态区整合背景中：清代的多民族治理

文/邹怡

清是一个地跨农耕、游牧两大生态区的帝国。清政府长期维持了对多民族疆土的有效管理。关于清代何以能达成多民族的有效治理，学界存在着两种观点。一种观点认为清政府的统治得以成立，缘于对汉族中原王朝正统的承袭；另一方则主张因为清在本质上是内陆亚洲满洲人的帝国，故能跳出中原王朝华夷之辨的束缚，成功实现多民族的治理。两种观点的分歧大致可概括为：前者在意“延续”，而后者强调“特性”。欲言“延续”抑或“特性”，便不能仅就满清一朝的片段历史而论。本文即尝试通过考察中国历史上游牧和农耕两大区域间关系的演变，将清代的多民族治理置于两大生态区逐步整合的历史背景中加以理解。

游牧、农耕两区关系的演变

清的崛起可上溯至东北的女真部落，努尔哈赤所部建州女真在部落竞争中逐渐强大。在努尔哈赤成为后金大汗之前，听从其指挥的部落和村庄就已经包括女真、蒙古、朝鲜和汉人。努尔哈赤被推举为后金汗时，创立了超越部落的军民整编组织——八旗，囊括女真、蒙古、朝鲜和汉等民族。虽然该组织的整编方式超越了部落，但八旗对努尔哈赤的效忠依然基于一种部落联盟式的关系。部落联盟性质的后金，最初并无占领大片农耕区的战略计划，他将兵锋指向农耕区，是因为联盟扩大，需要获取维持联盟所需的红利。在占领农耕区后，满洲人很快就遇上了亟待解决的复杂问题：如何在经济、政治等层面协调游牧和农耕两个区域和两种人群间的关系，这正是清代多民族治理内在的本质问题。

这一问题由来已久，分别崛起于游牧和农耕两大生态区的历代政权在长期的接触中，一直尝试着各种方法协调两者关系。

早在两周秦汉时期，农耕政权就与游牧民族发生军事冲突。彼时以匈奴为代表的游牧文明，业已形成部落联盟游牧集团，正如前面所提到的清人入关前的政权形态。限于游牧区的资源，部落联盟需要以贸易或战争的方式向外获取维持联盟运作的资源。在游牧民族发动一系列骚扰掠夺战之后，农耕民族或以巨大代价远征反击，或以和亲呈贡这一体面而又相对低成本的方式来应对游牧民族的需索。但农耕民族很快觉察到，在满足游牧民族经济要求的同时，可采用雇佣兵的形式，利用其战斗力，汉末魏晋时期汉地割据力量援引游牧骑兵的事例就屡见不鲜。但农耕区的战乱令游牧民族不便向汉地政权索取稳定的奉馈，进入农牧交错带的游牧民族也受到汉族王朝的压制。于是，游牧民族尝试进入农耕区自立政权，此即五胡十六国及随后的北朝时期。最初由南匈奴人建立的前赵及其后继后赵，表面上采用了中原王朝的官制，但政权的内在骨架还是部落联盟制。最终，皇权在部落诸王的争权中被粉碎。继之而起的鲜卑慕容氏燕政权，摸索出一套州郡、营户二元体制。州郡是中央集权制的典型表现，而控制主力部队的营户制虽然起初有中央直接控制军队的用意，但因为精锐的北族骑兵组织依托于部落制，营户最终为掌握军权的部落贵族分别占有，形成部落联盟制的形态。燕政权最后同样亡于宗室部落的争权。鲜卑拓跋氏的北魏继承了燕的二元制，为加强中央集权，采用“子贵母死”等貌似离奇的方法离散部落联盟，同时，因为负责农耕税收的集权制掌握了军队的后勤基础，对部落造成挤压，从而遭到部落贵族的强烈反对。

隋唐对游牧区的控制基本上恢复到了雇佣兵的模式。突厥、回纥先后成为隋唐皇帝最为倚重的军事力量，他们当然亦借此获得大量作为回报的财富。五代时期，辽人按经济区建立了 “南”“北”枢密院，王朝实权掌握在部落联盟制的北院手中，南院基本上只是面向农耕区的税收和民政管理机构。最终，王朝内部部落贵族的权力争夺，王朝外部其他部落联盟的兴起挑战，形成内外夹击，导致了辽的覆灭。继辽而起的金，同样采用了分地域二元制。鉴于辽的教训，金采取分而治之的策略，支持弱小部落抑制强大部落，特别注意防范其他游牧部落联盟的结成。同时，在军事动员和农耕区管理中，金的政治安排也更多地从部落联盟制转向集权官僚制。

金注意防范周边强大部落的成长，但没有压制住成吉思汗的崛起，他没有依靠本部落氏族，也没有通过部落选举获取权力，而是依靠个人追随者和恐怖威权建立了自己的草原帝国。蒙古人避免直接用集权官僚制冲击部落联盟制，而是加大提升大汗直属的力量，其中最重要的就是作为大汗宿卫军的怯薛。这支军队常设而忠于大汗，从而超越部落制，成为专制集权帝国的军队。随着战争的推进，成吉思汗用发端于军事整编的千户百户制对人口进行编组。该制度在总体上超越了部落联盟制和封建制，千户百户那颜已非封建领主或参与联盟的部落首领，而是帝国的军事-行政官员。但蒙古贵族的后代因门荫关系，能轻易占据高官职务，在官僚制的形式下进行着部落式的权力竞争。贵族群体的巨大开销，也被转嫁至其他族群，尤其是农耕区的汉族群体之上。而汉族，尤其是南方汉族，难以利用官僚制渠道与“部落首领”们相抗衡。元朝在征战中创制的行省制度，在战事结束后，被沿用为中央管理农耕区的地方行政机构，成为游牧统治集团面向农耕区的财富征集机构。

植根于农耕区的明朝并无悬念地采用了集权官僚制，行省制度在加以分权改造后被顺利继承，成为实施中央集权的利器。但明朝没有兼容并包广大游牧区的计划，维持着与汉朝时近似的游牧-农耕关系，时战时和。

清代的多民族治理

回溯至此，就自然地衔接起清的崛起。清的崛起建基于上述游牧与农耕两大生态区之间长期的互动经验之上。历史上，农耕、游牧两区人群从“骚扰式合作”发展为“雇佣式合作”，又进一步尝试在同一政权下两区的合并互补。游牧区的部落联盟制和农耕区的集权官僚制难相兼容，成为两区整合中最大的障碍。在实践中，前燕、北魏开创的分领域二元制，由辽、金、元继承、优化为分区域二元制。但是，诸朝的实践也展现了二元制中存在的一些内在矛盾：二元制整合的互惠基础是用农耕区的出产换取游牧区的军事保护，若无制衡机制，极易造成需索过度；二元制中的另一个问题来源于游牧民族本身，横向继承制和部落联盟的权力分享机制，极易引发政局动荡。前述采用二元制的王朝无不败亡于上述两个难局的夹击之下。

清从部落至帝国，短时间内经历了浓缩版的游牧-农耕关系演变史。清的多民族治理方式，吸取前朝教训，尤其针对上文总结的二元制内的两个难局，设计制度，进行破解。

清代满洲认同的不断重申和加强，常被作为清王朝谨守内亚王朝内核的证据。但细究这一民族认同主张，可以发现，皇帝反复强调的满洲民族特性，最重要的是骑射尚武传统，这正是游牧民族与农耕民族进行互惠整合的根本。此外，必须注意的是，雍正、乾隆时期，满洲界定趋严，大量汉军旗人出旗为民，其实有着减省财政开支的明确目的。因此，八旗的重新界定、满洲认同的重申，与其说是强化政权的民族性，不如说是对王朝支柱军事力量的一次精简整编，对游牧-农耕互惠关系的一次协调。

清王朝吸取其他二元制王朝过度需索激化民族矛盾的教训，也表现于处理其他民族问题上。清朝在西南地区实行改土归流的同时，实施“封禁”政策。这的确是清政府的目的，但还需注意到，与改土归流并行实施的是“封禁”政策。类似的“封禁”政策也能在保护蒙人、满人田土的法规中见到。可见，清政府秉承的理念是，各民族自有其生活环境及经济方式，不应随意改变，尤其禁止对作为生存之本的土地的侵扰。

草原尚武，联盟重组有利于新兴集团力量的兴起。而在农耕区集权体制下，这意味着行政部门发生痉挛，对政府和民众而言，均非益事。因此，通掌游牧和农耕两区的清政府，着意改变游牧民族的权力结构。针对八旗对皇权的潜在挑战，康熙特意任用亲贵代办各旗旗务，从而架空旗主。雍正又将非皇帝亲为旗主的下五旗行政权，全部收归由皇帝任命的都统。八旗，至此完全成为清帝国的军队，不再具有部落分权的意义，从而大大降低了部落间争权而削弱中央政府权威的可能性。

清政府面向蒙古各部，设计了盟旗制度，尽力消弭强势部落的崛起。游牧民族对土地所有权的观念较为淡薄，部落的强大重在属民的归附和牲畜的增多。盟旗制度反其道行之，将八旗以外的蒙古各部编为旗，划定领地边界。同时，不允许蒙古人随意脱离旧主，投奔新的保护人。由此，清政府借鉴农耕定居区的行政经验，依托蒙古诸部旧有的权力结构，用一种类似“户籍”的做法，增加了游牧区人力和资源流动的粘滞性，从而防止资源在流动中聚合，形成危险的挑战力量。

清与藏区的接触，很大程度上以蒙古为中介。西藏社会的整合中，宗教起着极为重要的作用，而历史上，各教派为在竞争中获胜，有向外界寻求世俗力量支持的传统。在“兴黄教以安众蒙古”方针的指引下，清逐步排除了和硕特蒙古、准噶尔蒙古和西藏地方贵族的势力，令清廷成为黄教最重要的直接供养人和保护者。经过调整，清廷最终采用了政教合一、达赖与驻藏大臣分理僧俗两务的双头政治体制，中央集权力量成为最重要的宗教供养者和保护人，从而达成了西藏的稳定。

乾隆和咸同年间的多次回民事变，也令回民问题成为清代民族治理中重要的一环。明末清初以苏菲派为代表的新教的传入推动了门宦制度的发展，伊斯兰教内部新、老两派为争夺教民而发生教争，清廷为平靖地方而介入回民问题。至乾隆末年，最终将对回民的管理纳入保甲框架。在此框架中，清廷禁止回民在教坊间自由流动，以阻止强大集团力量的诞生。故乾隆以后，咸同间发生的西北、云南回民事变，几与回汉信仰差异无关，实为市场竞争和地方产业转型引发的劳动力生计恐慌与政府严防回民抗争的既定方针交相作用的结果。至于对新疆回部的治理，是清对准噶尔战争胜利的产物，与对内地回民的政策并无实质关联。清以驻扎大臣为中央派出代表，当地贵族担任的伯克实为驻扎大臣任命的地方民政官员，而非部落首领。在诸藩部中，清对回疆实行的是一种与中央集权制最为接近、保留地方自治权最少的行政体制，因此，新疆也成为最早顺利转为行省的藩部。

结语

游牧社会，寓兵事于生活，故发展出强大的军事力量，盛行松散的部落联盟制。与之对应，农耕社会物产丰富，早在战国晚期，便已在封建争霸的战争动员中发展出中央集权。中国历史上，农耕和游牧两大生态区从“骚扰式合作”到“雇佣互惠合作”，再到同一政权拥有两大生态区，在实践中不断发展出军事与资源功能互补的二元治理模式。

清自部落发展为帝国，随着规模的扩大，短短几十年时间，就经历了漫长游牧-农耕史的浓缩版。清承续历史，将两大区域的整合建立于不侵扰各自生活、功能互补的基础之上。因此，清代“但问旗民”的满洲认同，实质上是对帝国军事精锐的一次精简，以达成在对农耕区适度索取的基础上维持一支足够强大的游牧军队。

部落联盟制下的权力斗争是造成清以前二元制政权内乱的主要原因，因此，清对游牧民族式的政治制度进行了改革。满洲八旗的权力收归皇帝任命的官僚，消除了部落争权的组织基础。八旗以外蒙古诸部，通过划定各旗界线，实施逃人法，用制度阻滞土地和人口资源在各部间的流动重组，防止新的游牧联盟力量的崛起。对藏区和回民的治理，也采用了近似的思路。以确保地方治安为目标，以认可宗教组织为代价，辅以中央派出的行政和军事力量，抑制地方宗派力量的流动重组和聚团兴起

在长时段的考察中，可看到两条脉络。一条是不同生态区之间互补方式的调整磨合。在此意义上，汉以外其他民族并未完全汉化，立足于本民族生活地区生态环境的民族特质，正是各民族和合共美的基础。另一条脉络是不同民族间政治体制的衔接调和。在此意义上，似乎能看到鲜明的“汉化”足迹。从本文的史实分析可知，此种“汉化”，本质上是对中央集权国家制度——一种比部落制、封建制更有效率的人力动员组织方式——的接纳。由于中原汉人在战国晚期群雄争霸的战争动员中便已发展出中央集权国家制度，加之周边人群在迈向中央集权的道路上总与和汉人的接触——尤其是战争——相关联，所以，政治体制向中央集权迈进，常被视为“汉化”。但笔者认为，这与其理解为“汉化”，不如理解为对中央集权国家体制的接纳和继承。

“新清史”研究强调清的国家体制为满洲人所建，该思路有着深刻的西方经验背景。近代西方主权国家的兴起，是一个由民族赋权的过程。尤其是自下而上推进建国进程的民族国家先行者——英国和法国，为对抗封建贵族的统治，形成全民性的民族共同体，并以民主方式赋权政府机器，建立民族国家。简言之，国家是民族的工具，民族的特质决定了国家的性格。“新清史”强调建国中满洲人的民族特质，显然出于一种发端于西方经验的比拟思路。

而中国历史中，国家与民族的关系有所不同。中央集权国家早在战国末期群雄竞逐的战争中形成，国家机器的合法性并非来自民族共同体的赋权，而是来自天命。大德可为天子，自然、万民合理、合礼地正常运转，被视为皇帝及其官僚集团获得天命正统的标志。华夷之辨，表面带有民族之分，内里关注的却是政治文化之分，“中国而夷狄也，则夷狄之；夷狄而中国也，则中国之”，愿意接受中央集权国家的政治理念，在施政中达到自然和万民的和谐运动，便是对正统天命的继承。对中央集权国家的诉求，超越了民族的区隔。因此，清朝皇帝愿意遵从不同民族的传统，表达其对天命的继承。与西方经验中国家是民族的工具相对，在中国的历史脉络中，民族是国家的工具。民族认同，成为国家推行管理的一种手段，而民众将民族认同视为一种从政府谋取利益的“制度套利”工具，根据不同情境，使自己汉化或胡化，借助政府力量提升自身社会地位，获取实利。

最后，再回到本文起首提出的问题，清代达成的多民族治理，相对前代，究竟是一种“特性”，还是一种“延续”。笔者认为，清政府处理民族事务的对象和技巧，固然与满人出身内陆亚洲的地缘关系和政治传统有关，但其民族治理的目标乃建基于对中央集权国家的追求。若清无意继承中央集权国家体制，那么，民族问题的处理结果很有可能是封建邦国，或是部落联盟。如果说，对中央集权国家体制的追求，体现了清对正统中原王朝的继承，那么，我认为清代达成的多民族治理成就更大程度上缘于对前代历史的“延续”。

【作者单位：复旦大学历史地理研究中心；摘自《复旦学报》（社会科学版）2016年第3期；原题为《游牧、农耕两大生态区整合背景中的清代多民族治理》】