对中国金融监管体制改革的几点思考

文/王志成 徐权 赵文发

对中国金融监管体制改革的几点思考

文/王志成 徐权 赵文发

国际金融危机后各国金融改革实践

2008年国际金融危机后，多国都推出了相应的金融监管体制改革。各国金融监管体制改革总的来说有三个方面共同特点：

（一）强化中央银行的金融稳定和金融监管职能，加强宏观审慎管理。美国的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，为加强系统性金融风险防范，明确美联储为系统重要性金融机构的监管主体，扩大了美联储的监管范围，提高了审慎监管标准，强化了金融控股公司监管。

（二）注重加强跨部门合作机制，促进信息共享与监管协调。英国在金融监管改革中建立了多层次监管协调合作机制，审慎监管局、金融行为局与金融政策委员会之间建立定期沟通机制，英格兰银行和财政部也签订《危机管理谅解备忘录》，对双方在危机管理中的职责等做出了具体规定。

（三）不同程度上保留了原监管框架，改革只是对原框架进行调整和完善。美国改革前后，银行业金融机构主要受美联储、货币监理署、联邦存款保险公司等机构监管，证券公司和期货公司主要受证券交易委员会、商品期货交易委员会监管，各州金融机构同时受州监管机构监管的格局均未发生根本性变化。

我国金融监管体制面临的主要问题

国外的金融监管改革对我国有一定的借鉴作用，但也应该看到，西方国家与我国金融监管改革前的起点不同，面临的主要问题不同，改革要实现的目标也有所不同，因而改革应该充分考虑中国的现实需要。总的来说，我国金融体系面临的问题主要有以下几个方面：

（一）金融市场分割，“谁的孩子谁抱走”。当前，我国实行的分业监管模式主要是银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监督管理。分业监管导致“地盘意识”，金融市场在一定程度上被人为割裂，而金融机构则变成监管机构的“孩子”，形成了“谁的孩子谁抱走”的监管体制。金融市场行政分割的局面，造成资金无法在各金融市场间自由流动，不利于形成基于风险一致的资金价格，降低了金融资源配置效率，也影响了中央银行货币政策传导机制的完善。

（二）刚性兑付，“小也不能倒”。在我国信托、债券等金融领域广泛和普遍地存在刚性兑付问题，农村信用社等中小金融机构即便在管理极为不善、技术性破产的情况下也能够在政策扶持和政府担保下继续经营下去。这一方面推高了无风险收益率，导致实体经济“融资难、融资贵”问题；另一方面，使金融市场丧失了风险定价能力，资金价格无法反映出所对应的真实风险水平，导致资金过度配置到风险高、收益低的经济领域和金融机构，推高了经济运行的总体风险水平。在现行金融监管体制下，金融监管部门同时承担金融发展的责任，风险事件的暴露被认为是监管主体的责任。这就造成金融监管部门不愿意风险暴露，而是进行过度救助和风险兜底，为了维护局部金融安全和社会稳定、免除自身监管责任而牺牲市场机制。

（三）影子银行大发展，金融压抑和监管空白。影子银行大发展与我国金融监管体制的缺陷有直接而紧密的关系。第一，在“谁的孩子谁抱走”的监管体制下，为避免承担风险责任，监管部门采取“少生孩子”的严准入管制，抑制了民间资本进入金融业，社会投融资被逼入地下。第二，现有监管分工对任何其他监管者实施穿透式监管持拒绝态度，或不愿进入其他监管者辖区，整个融资链条的穿透式监管原则没有办法得到有效落实。第三，金融基础设施割裂，缺乏金融综合统计和统一的金融权益登记、结算系统，导致了监管部门无法有效实现对体制外风险源、风险演化和损失程度的识别与估计。

（四）监管协调困难。跨部门监管协调困难主要体现在以下几个方面：一是监管信息割裂，难以形成监管合力；二是跨部门监管标准口径不一致；三是政策协调难度大，监管部门在一些具体问题上难以形成一致意见，导致金融改革推进缓慢。

上述我国金融领域面临的问题反映出，一方面分业监管模式下，一行三会各自为政，甚至以邻为壑，难以统筹协调；另一方面，三会职责定位不清，同时承担行业监管和行业发展双重职责，两种职责互相冲突，监管部门为了促进行业发展而倾向于过度干预金融市场和金融机构的日常运行。因此，推动新一轮金融监管体制改革已经越来越具有必要性和紧迫性。

几种主要的监管改革方案分析

综合来看，改革方案大致分为以下三类。

（一）“顶层协调”方案。在更高层次设立中央金融工作委员会或金融稳定委员会，统筹协调“一行三会”金融监管、干部管理与金融稳定职能。这种方案的缺点在于，监管信息从“一行三会”向顶层机构传递，延长了决策链条，增加了信息传递成本，实际上降低了决策效率。因此，单独的“顶层协调”方案无助于解决实际问题，反而会大幅度增加协调成本，降低危机应对效率。

（二）“一行一会”方案。合并“三会”为国家金融监管委员会，并与中央银行分设。该方案的优点是能够打破分业监管的藩篱，有利于建立统一的金融市场和金融综合监管。缺点在于“一行”和“一会”之间可能形成更高的政策协调成本，也容易形成重复监管。而且行业发展的职责没有从监管部门进行剥离，监管部门仍需面临促进行业发展和履行监管职责的矛盾。

（三）“单一央行”方案。中央银行与“三会”合并成为兼顾货币调控和金融监管的“单一央行”。该方案的优点是可更好协调货币政策、金融稳定、金融监管与外汇管理关系，解决货币调控传导不畅问题，同时避免监管空白。缺点是货币政策的制定和实施与金融监管之间存在利害冲突，中央银行可能为了掩盖金融监管的失职而滥用“最后贷款人”地位；中央银行作为超级金融主管部门，没有制约平衡，容易造成权力寻租，政策风险过于集中。此外，“单一央行”方案也不一定能解决监管协调低效的问题，只是把跨部门协调转化为央行内部跨司局协调。

基于我国现实需要的金融监管改革政策建议

（一）金融监管体制改革的目标

从上述分析中可以看出，各种方案各有利弊，如何取舍，关键在于要有利于实现改革的目标。我国金融改革的目标可以定义为以下三点：

（1）打破分业监管格局，建立全金融市场统一监管；（2）剥离行业发展目标与行业监管目标，使监管部门从推动行业发展的责任中解脱出来，集中精力于金融监管；（3）在提升监管效率和权力制衡之间取得一定平衡，既要减少协调环节，提升信息传递效率，又要防止一家独大。

（二）金融监管体制改革的原则

改革应包括以下几条原则：（1）由一个或几个监管机构对整个金融市场实施监管，而不再按照银行、证券、保险等行业划分监管职权；（2）应加强人民银行的审慎监管职能，加强人民银行对金融市场基础设施和系统重要性金融机构的监管职能，增强人民银行应对系统性金融风险的能力；（3）使金融监管的决策权、执行权、监督权分属不同监管机构，在部门之间实现权力制衡；（4）应另设单独机构承担国有金融机构发展的职能，使监管部门集中精力实施中立的金融监管。

（三）改革后的金融监管框架设计

按照以上原则，建议采取如下的金融监管框架：

（1）人民银行在作为中央银行承担货币政策和维护金融稳定职能的同时，成为金融监管的“超级政策制定者”。负责制定全金融市场宏观和微观审慎监管政策，制定全金融市场准入规则和行为规范，负责建设和维护交易场所、清算结算组织等全部金融市场基础设施，负责全金融市场信息系统建设和信息收集、分析、预警，对系统重要性金融机构具有后备检查权，但对一般的非系统重要性金融机构不实施日常监管。

（2）整合三会，设立金融监管委员会和证券市场监管委员会。金融监管委员会负责执行人民银行制定的审慎监管政策，对全部金融机构进行日常监管，督查和执行处罚；负责评估政策执行绩效，向人民银行反馈政策效果；可以从降低监管成本、提升政策绩效的角度向人民银行提出改进政策的建议。但自身不制定监管政策，不具有审批权，只具有检查权和处罚权。证券市场监管委员会负责公开发行金融产品的上市资格审批，维护证券市场秩序，打击证券市场违法犯罪。

（3）设立中央国有金融资本管理委员会。负责持有中央国有（含国有控股，下同）金融机构股权，代行出资人职责，并对中央国有金融机构进行日常管理，从党组织、人事、行政、机构、资本等管理角度全方位主管中央国有金融机构，对中央国有金融机构经营绩效和领导班子进行考核，承担推动国有大型金融机构发展的主体责任。

（4）设立中央金融稳定委员会。由副总理或国务委员牵头，人民银行、财政部、金融监管委员会、证券市场监管委员会、中央国有金融资本管理委员会、审计署等部门参加。中央金融稳定委员会的一项重要的决策职能是确定系统重要性金融机构。此外，承担金融领域重大事项的沟通协调、信息共享等职能。

（5）各级地方政府设立地方国有金融资本管理委员会。负责持有本地方国有金融机构股权，代行出资人职责，并对本地方国有金融机构进行日常管理，从党组织、人事、行政、机构、资本等管理角度全方位主管本地方国有金融机构，对本地方国有金融机构经营绩效和领导班子进行考核，承担推动本地方国有金融机构发展的主体责任。

（王志成系审计署金融审计司副司长，徐权、赵文发单位：审计署金融审计司；摘自《国际金融研究》2016年第7期）