中日海上危机管控机制研究

文/程桂龙

中日海上危机管控机制研究

文/程桂龙

中国是一个典型的海陆两向型国家，拥有近300万平方公里的海洋国土，以及1.8万公里的海岸线。中日历史上曾发生过六次战争，其中五次是在海洋上进行的，除白江口之战和万历朝鲜战争外，其他海战均以中国失败告终。作为近代中日海军第一次正面交手的甲午海战更是使北洋水师全军覆没，中日海上冲突自此呈现出常态化。新中国成立后，日本对中国政府不予承认，中日之间的官方交往基本处于停滞状态。直至1955年《关于中日渔业会谈的公报》及1960年《日中两国渔船紧急避难公文》等一系列文件的签订，中日才逐渐重启在海洋领域的交往。1972年中日关系正常化之后，双方在主权领土争端等方面的矛盾逐渐显现，特别是2012年以来的钓鱼岛争端更是对中日海上危机管控体系提出了挑战，为此，制定一套快速、完整、实用的海上危机管控体系显得迫在眉睫。

海上危机的研究及定位

（一）海上危机的内涵及范畴

海上危机是指发生于或者涉及到海洋空间领域，对一个国家的安全、稳定、秩序和利益形成重大威胁，需要以政府为主体的公共组织在外界压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策的突发性紧急事件。对海上危机进行的管理被称为海上危机管理，包括对危机的过程处理及危机管理体系的构建。

海上危机管理是危机管理的一个分支，属于公共危机管理的一部分。危机管理是指危机管理者通过危机信息分析、危机应对计划、组织、控制、领导等职能管理过程来最大程度的降低组织和其他各个利益相关者可能遭受的各种损害，最终保障系统的整体安全、健康和持久运行的动态过程。国际上习惯将公共危机管理称为紧急事件管理、紧急事件风险管理或灾难风险管理。

（二）中日海上危机研究的现状及趋向

近年来，中国同周边国家的海洋分歧与争端加剧，直接影响了中国和平稳定的外部环境的构建。中日由于钓鱼岛及东海划界等问题的束缚，直接影响了双边关系的发展。

海上危机是一个综合性的概念，影响因素包括自然、人为等方面。国内外对海上危机的研究很大一部分集中在自然灾害的应急处理上，对国家间海上冲突性质的研究则较少。2007年中日启动“海空联络机制”谈判，目前已经取得了共识性的成果，虽然没有具体付诸实施，但对处理两国危机关系提供了方向，目前来看，学术界对这方面的研究还较少。关于中日海上危机的相关研究，文章整理了2005-2014年十年来的相关资料。通过对每年期刊发文量的对比发现，关于中日问题、日本问题的研究呈现周期性的变化，基本与中日关系的变动呈正相关，其中2005-2006年、2011-2012年呈两个阶段的增长态势，这与这一时期中日之间的政治事件相关，学术研究上也产生了相应的体现。但这些研究所占的比重仍然较小，平均仅为1.47%。把钓鱼岛问题作为中日海上危机研究的范本则会发现，政策性研究的成果显现的更加明显。

中日现有海空联络机制运行状况分析

中日海上危机的存在由来已久，21世纪以前形式相对缓和。小泉执政期间不断挑起主权领土争端，中日海上危机形势不断恶化，随时存在发生冲突的可能性，单纯的外交渠道已经不能满足两国危机处理的需要。

（一）中日海空联络机制的演变与发展

2006年9月，安倍晋三第一次执政，为防止海上危机发生，恶化冲突与双边关系，中日双方于2007年4月举行了会谈，双方表示同意建立“海上紧急联络机制”，打开了双方沟通协商的序幕。同年8月，中日防务部门首次发表联合新闻公报，公报中包括了建立中、日防务部门海上联络机制，防止发生海上不测事态等内容。2008年4月福田康夫执政时期，中日两国就联络机制进行了首轮磋商。此后双方又分别于2010年7月、2012年6月举行了两轮会谈，并于2012年6月达成三点共识：（1）设置防卫部门之间的热线；（2）统一舰艇和飞机在现场联络的无线电频率和语言；（3）防卫部门定期举行会议。但随后由于日方“钓鱼岛国有化”等事件影响，三点共识未获得落实。2015年1月，中日进行了第四轮会谈，双方对以往会谈成果进行了确认，并将名称改为“海空联络机制”，以加强双方海上及空中安全问题的磋商。2015年6月，中日两国进行了第五轮磋商，双方就建立该机制的相关技术性问题进行了进一步沟通，并达成了一些共识，同意加快启动运行该机制的相关准备工作。同年6月份日经中文网报道，中日两国最早将于7月签署纳入舰船、飞机的具体通信方法等的备忘录，但此后双方动作并没有多大进展，日本提出的方案同意领海、领空不在机制作用范围，但仍然主张在钓鱼岛海域实行这一机制，最终方案遭到中方拒绝。中日双方的分歧阻碍了海空联络机制的最终实现。

（二）中日海空联络机制实施面临的困境及原因

“海上紧急联络机制”的核心内容是，中国国防部与日本防卫省之间设立红色热线，在特殊情况时可以直接进行联络，避免冲突发生。海上危机是一个多面性的问题，海空联络机制的构建与实施受各种因素的共同影响。

1. 主权领土争端与国家根本利益的矛盾。主权领土争端是中日面临的最直接的矛盾，中日东海划界及钓鱼岛争端直接牵动两国关系的发展。由于中日坚持不同的划界方式，东海边界迟迟得不到确定。此外，钓鱼岛问题也是造成中日海上冲突的重要因素。主权领土争端涉及国家的根本利益，2012年1月，《人民日报》发文指出，钓鱼岛问题属于中国的核心利益，中国第一次在钓鱼岛问题上使用核心利益一次，也正因为如此，钓鱼岛分歧成为中日海空联络机制短时间内不能通过的最直接原因。

2. 海洋战略及海洋权益的分歧。日本是一个海洋国家，地理位置决定，日本的生存与发展只能依靠海洋，也为此日本制定了外向型的海洋发展战略。近年来日本相继通过了《海洋基本法》、《海上保安厅法》等法案，力图从岛国变成海洋强国。近年来，中国提出了建设海洋强国的目标，逐渐加强了海上军事及安全投入。2013年11月中国公布东海防空识别区，表明中国关注的焦点不再局限于钓鱼岛与东海划界，而是突破第一岛链的出海口宫古海峡。东海防空识别区与中日争议海域存在重叠，且靠近冲绳群岛，日本反应强烈。海洋权益与利益的冲突成为阻碍海空联络机制制定与落实的深层次原因。

3. 战略互信机制缺失与域外因素的牵制。历史问题是横亘在中日之间的一道难题，日本右翼歪曲历史的态度增加了中国对其的不信任感。2014年11月，中日就处理和改善双方关系达成四点共识，从“基础、历史、现状、未来”四个方面进行了阐述，日方首次正式承认钓鱼岛存在争议，且表示将加强沟通对话，通过危机管控机制的方式，避免冲突扩大化。日本积极应对“海空联络机制”在某些方面可以被看成是其摆脱“安全困境”的一种无奈选择。此外，日本的对外政策在很大程度上受美国的影响，美国既不希望中日走得太近也不希望双方发生武装冲突，为此美国试图平衡中日之间的关系，在中日海空联络机制方面的态度不很明显。综合来看，中日战略互信机制的缺失及美国的牵制都是制约海空联络机制实施的隐形因素，中日双方的心理预期与芥蒂短时间内难以恢复和改进。

中日海上危机管控机制的构建

海上危机的产生具有突发性，其发展规模、层次、范围在短时间内难以预测，但可以肯定的是中日两国对海洋权益的分歧将是今后摆在中日之间一条不可逾越的鸿沟。为此，中国有必要建立一套完整的海上危机管控体系，通过事前、事中、事后的流程来进行规范引导，形成动态的三级联动体系。

（一）危机前：做好情报收集与形势预判，建立完整的预警机制

海上危机体系的建立，防范是基础，控制是过渡，治理则是保证。中日之间的海上危机主要围绕主权领土问题进行，任何一项争端积累到一定程度都可能引起问题的恶化。为此，在问题集中爆发前进行合理的防范与预警，是减少冲突与损失，控制危害的最好方法。

1. 加强海洋情报信息收集与整理，做好形势预判。信息的收集与整理是海上危机预警的首要因素，只有对海上危机的现状及可能爆发的情形进行研究才能够更好的把握问题。为此，要建立一个统一性的海洋信息情报机构，专门负责海洋情报信息的搜集处理。要把海上危机的发生掌控在前，特别是在双方关系发展的敏感时期更应该特别注意。中日已于2012年6月达成三点共识，为此可以事前开通中日防务部门热线，加强沟通，同时按照约定建立统一舰艇和飞机的无线电频率，统一沟通语言。要加强海洋形势的预判与涉海部门间的信息共享，减少误解的产生。要加强对海上间谍装置及情报刺探的侦查力度，提高渔民及其他海上作业人员的海洋安全与情报意识，发现异常立即报告，防范海洋危机的发生。

2. 强化海洋危机理论与实时动态研究，建立预警机制。海上危机预警是海上危机控制与反馈的前提，是海上危机的前沿准备与理论支撑。传统的海上危机数据的收集与整理只停留在实证层面，没有进行深入的研究与分析，为此有必要从危机管理的理论入手事先对海上危机可能爆发的情形进行分析，保证危机发生前有充足的理论准备。针对中日海上危机，一方面要根据收集到的各种信息，预测可能爆发的规模、形态，形成一套切实可行的应急预案，另一方面要从制度上进行完善，形成预警机制。要根据前期形成的“海空联络机制”进行沟通对话，了解日方的意图与动作，防止发生认知偏差，酿成不必要的冲突。涉海部门也要时刻保持警惕，视情况变化采取行动，根据危机情形分层次设立不同等级的预警机制。

（二）危机中：做好形势控制与决策制定，启动全面的应急机制

海上危机爆发后最直接的问题是控制，也就是采用合理的措施使事态在一定的范围内波动，做到掌控灵活，进退自如。这需要及时研判形势，迅速制定决策，使问题在一定范围内得到解决。

1. 加强危机研判与形势管控，快速制定决策。危机事件具有涉及领域广、出现频次高、事件规模大、危害性加强、波动方式多元化、跨区域程度加大等特点，海上危机爆发后首先要及时研判事态的发展状况，根据事态发展制定合理的决策。海洋离陆地较远，海上危机爆发后相对来说更难控制，因此，危机决策的速度就成为危机解决的重要因素。危机发生后要第一时间组织专家学者对危机的实际情况进行分析，迅速制定出一套与实际情况相符的决策，使危机事件的发展能够掌握在合理的范围内。特别是要积极地对危机过程进行干预，努力控制好危机的发展走向，通过集中决策的方式避免形势误判，使危机的危害尽量降低。要建立从中央到地方的分层应急管理机制，发挥地方的主动性，积极性。要根据“海空联络机制”的范围进行归类划分，调动各部门协同处理，最大限度地减少中间研判时间，提高危机解决的效率。

2. 强化各方力量的整合与协调，及时执行应急机制。海上危机的处理涉及到诸多部门，问题的解决需要各部门的共同配合。海上危机的爆发具有突发性与时效性，问题的处理必须最大限度地调动各方力量协调配合。危机发生后需要外交部进行及时交涉，事件发展过程中需要调动不同的部门，各部门都需提前做好准备，建立协商一致的信息发布平台，实时向外界公示危机处理情况。要及时同日方进行沟通，使事态发展尽可能在可控的范围内运行。海上危机的处理不能单靠武力，要把发生武力冲突的可能性降到最小。同时要发挥海军危机处理的后盾作用，应对可能的冲突，要加强对媒体的管控，保证媒体进行合理的报道，要加强舆论引导，保证社会稳定与危机决策的顺利实施。

（三）危机后：坚持原则与利益共同推进，建立多元的反馈机制

海上危机是中日关系深层次矛盾的一个外在体现，短时间内难以解决。近年来，日本民族主义思潮的发展，进一步激发了日本对海洋领土的野心，中国应及时总结海上危机的处理经验以应对随时可能发生的海上冲突。

1. 坚持原则与利益共同推进，保证决策落实与实施。海上危机的处理既需要中日两国的互相沟通，又需要国内各部门的密切协作，在必要时可介入第三方国际组织，方便问题的处理。危机管控机制的初衷并不仅仅是解决危机，而是通过危机治理的方式尽可能地减少损失，达到互利双赢，因此危机解决后的重点应该是贯彻执行，使危机决策得到落实，这就需要加强涉海部门的执行力，坚持必要的原则，在立法与执法方面做工作。要加强海洋立法，同时也要加强对国际法的学习与研究，使中国在面临岛礁争端时有更多的法律依据。在执法方面，国家需要建设一支高素质的海洋管理人员。此外，要加强海洋强国建设的宣传与海洋人才培养的储备。在执法过程中加强各部门之间的配合。

2. 及时进行经验总结，建立多元的反馈机制。危机处理完成后需要有一个总结反馈的过程，形成完整的报告，及时进行总结与研讨，对危机处理过程中的各种举措进行反思，为以后类似危机事件的处理提供借鉴。海上危机的处理存在较大的差异，要注意问题的独立性，区别对待，运用多元化的视角进行反馈与交流。日本的危机教育发达，国民具有很强的海权意识，在面对海上危机时能够理性应对。为此，我国应该在总结海上危机经验的基础上进行提炼与升华，加强海洋危机教育，提高国民的海洋意识。要加强海军实力与海上侦查，同时也要对周边的海上安全形势进行分析，形成预案。在海上危机的处理中要采取多元的反馈机制，既要制定政策，执行政策，也要加强监督，及时整改，通过监督反馈与创新的形式，保证海洋环境的安全与海洋权益的维护。

结语

中日之间海洋方面的纠纷由来已久，但鉴于主权问题的敏感性与复杂性，并没有形成较大范围内的冲突。海上危机的防范、控制与治理是不可分割的有机整体，防范与控制是实现有效治理的重要保证。现阶段虽然已经就“海空联络机制”形成大部分共识，但中日就钓鱼海域适应范围的纠纷阻碍了该机制的整体实施，这也是两国关系发展中不可回避的问题，中国在危机处理上采取的是由易到难的路径，现在前期简单的部分已经解决，最难的部分阻碍了最后结果的实施，双方正处在转折改变的关键阶段。中日海上危机的管控与治理从根本上说是一种预防与管理机制，目的是为中日海上危机的爆发做好预防工作，同时也为目前中国的海上危机管理提供一种借鉴。中日海上危机管理体系的构建是对中日关系的一种回应，更是对中国总体海洋问题的一种应对。“海空联络机制”的实施很大程度上受中日政治形态走向的影响，要防止日本单方面退出“海空联络机制”的可能，使其尽量在对话渠道内解决。中日海上危机会随着中日关系的发展而逐步得到改善，但现阶段危机仍大于机遇，中国应该在加强防范的基础上，努力增强自身的海洋经济与军事实力，逐渐完善三位一体的海上危机管控机制，把危机控制在最小范围内，为中国发展创造有力的外部环境。

（作者单位：重庆邮电大学；摘自《国际关系研究》2016年第2期）