能源法务改革探路

文 《法人》见习记者 肖晏

产业与政策

能源法务改革探路

文 《法人》见习记者 肖晏

自今年“两会”以来，能源行业改革一直是各界关注的焦点。打破垄断、行业创新、去产能均为重点内容。

在能源行业的改革之路上，已有多项变革悄然发生，包括电改9号文的落地、辽宁红沿河核电站5号6号机获批开工以及巴黎气候大会召开等一系列事件，都为能源行业今后的发展带来重大影响。

而在这条摆脱产能过剩、实现经济转型的路上，身处其中的企业往往会遇到多种问题，无论是在淘汰落后产能、停掉部分僵尸企业，还是企业兼并重组、探寻海外输出拓展市场等方面，都离不开法务工作者的参与，能源行业的法务工作已经开始了改革探路。

去产能下的法务思考

“中国当前能源结构面临着战略性结构调整，能源型企业正在迎来一个转型升级的关键时刻。与此同时，我们国家提出了一带一路的国家战略，能源企业的‘走出去’是现在各大企业的重头戏。”在第三届中国能源企业法务高峰论坛上，中国能源法研究会副会长兼法律实务专业委员会主任陈臻如是总结当今能源行业所面临的双重形势。

的确，随着国家相继出台多个化解产能过剩的政策措施，一系列已经或将要实施的改革都将“去产能”作为重点。特别是在2015底召开的全国最高级别经济会议——中央经济工作会议中，更是明确地将去产能列为2016年结构性改革的五大任务之一。

中国能源法研究会会长石少华认为，产能过剩的原因是由于能源长期积累而成，中央对此一直高度重视，最近国家陆续出台了多个化解能源过剩的政策措施。

“而能源企业在面对产业结构调整和改革时，大量若隐若现的风险也随之而来，并往往转变为法律风险，因此能源企业中的法律服务工作尤为重要。”石少华认为，法务工作者在“一带一路”“互联网+”等诸多背景下，如何在帮助自身所在企业处理好法律事务的同时，又能够与政策形势相协调，从而更好地面对新挑战，防范和化解法律风险，成为需要法务工作者共同关注和思考的问题。

石少华同时指出，行业去产能的问题，首当其冲的是煤炭行业。此前人社部就曾公布数据称，钢铁和煤炭两个行业将作为此次化解产能过剩的切入点，两大行业有将近180万人员要进行调整。

中煤集团总法律顾问周立涛在本次论坛上亦对煤炭行业产能过剩的原因做出了具体分析。他指出，从2002年到2012年的这11个年头是煤炭曾经走过的黄金期，而从2012年起，煤炭的价格像坐过山车一样下降到谷底。

“而造成煤炭价格下滑的原因，有人认为是国家宏观经济发展放缓导致，也有人说是包括水电、核电、风能、太阳能等在内的新能源的发展使得煤炭市场受到排挤，还有人说是国家环保的要求日趋严格导致煤炭消费减少或者是煤炭进口冲击所致。这些原因虽然存在，却并不尽然。最根本的原因是在煤炭暴利的诱惑下导致全民挖矿，煤炭企业的进入门槛过低，多种资本和企业都进入这个市场之中，使得现在的产能超过了市场的基本消费能力。”周立涛表示。

与此同时，企业自身在去产能的过程中的所能采取的方式也是多种多样的。如此前国务院在一份去产能指导意见中指出，去产能可以采取的方式一是淘汰落后的生产工艺、二是关闭枯竭的矿山、三是对不合法及不合规或没有办手续的煤矿进行淘汰。

前不久，国家能源局还提出另外一种遏制办法，即要求全国煤矿自2016年起按照全年作业时间不超过276个工作日，将煤矿现有合规产能乘以0.84的系数后取整，作为新的合规生产能力。

周立涛认为，对于一些最终面临退出的煤炭企业来说，往往会在此过程中遇到难题。概而论之，最终不得不选择退出的煤炭企业往往是以下几种：第一种是扭亏无望型；第二种是矿产资源枯竭的企业；第三种是技术落后的企业；第四种是所谓的“僵尸企业”；第五种就是涉及不合规问题的企业。

而煤炭等能源企业的退出，从法律上来看只有两种情况：第一种是注销关闭，企业自己将自己注销；第二种就是破产清算；第三种是重组兼并。无论哪种方式，所面临的问题都是多重的，企业注销和兼并能分流人员，但面临的问题难点在债权债务上，而清算破产，虽能将债权债务处理好，但人员安置往往难以处理。尤其是在破产这一点上，还可能需要经过地方政府同意，因为企业的破产和地方领导人的业绩往往是挂钩的，这也使得企业陷入两难的境地。

“企业的法务管理是一种动态的管理，企业朝好方向发展的时候，法务工作的思考更多倾向于发展；而企业退出的时候，法务又要向如何退出倾斜，因此这些问题也对律师和企业法务人员提出了更高的要求。”周立涛表示。

变革中的法律风险

作为企业的法务工作者，对于政策环境等宏观因素的准确把握，是应该具备的素质之一，而在“互联网+”背景和能源企业转型等多重因素共同作用下，企业法务工作者如何服务好自身企业并帮助企业在合法合规的情况下预防风险，同时助力能源企业完成转型的完美蜕变，俨然成为能源法务工作者值得思考的话题。

神华集团战略规划部总经理吕志韧认为，尽管能源领域去产能仍存在一定难度，但随着今年2月国务院印发《关于钢铁业化解过剩产能实现脱困发展的意见》以及相关部委陆续出台相关方案，去产能已经在稳步推进。

吕志韧以神华为例介绍说，神华早在2014年就已经开始将产能下调，随着新的产能政策不断出台，作为央企的神华也采取了一系列的措施。

“包括主动停产、停矿，并根据要求重新调整生产推进计划等，如按照国家规定，将330天工作日改成276天，以及通过光电等措施来达到减能增效’等等。”吕志韧表示。

南方电网法律部副主任贺金生指出，从电力改革来看，目前国家的电力改革主要依据文件有两个，一个是电改九号文，另一个是国有企业改革的二十二号文，目前这两项改革在同步推进，而在改革中，很多地方都需要法务人员的参与。

“比如，在电力交易体制改革上，九号文中虽然提出成立相对独立的电力交易机构，但对于‘相对独立’的含义该怎样理解？另外，从市场主体准入标准的规范上而言，企业符合怎样的硬件和软件条件才可进入市场等，目前规定得还不完善，这都是需要法务人员去摸索的。”贺金生表示。

在放开发电计划方面，原来的发电计划是由政府电力主管部门每一季度制订一个发电计划，交给发电厂和用电公司去执行，相当于是由政府来支撑。而按照九号文的规定，发电计划事项将放开，交给市场主体之间协商。当然，对于公益型、调节型的计划用电仍然由政府主导。

“这其中也会存在一定的问题，比如此前是执行政府计划，无论发电厂还是电网都是在执行发电的任务，企业间互不承担责任，而放开后，售电一方作为销售主体，与用户签订计划时的法律关系就彻底改变了，变成一种民商式的合同关系。”贺金生说道。

此外，九号文的内容对电网公司而言也会带来一定冲击。此前对于用户端的销售是类似特许经营的模式，而随着售电业务多元化的要求，售电端的开放，外界常常将其解读为“几万亿”的蛋糕。但社会资本究竟如何分享这个蛋糕，包括盈利模式、客户的发展以及和交易中心法律关系的建立、企业输电成本等，在法律关系上都是非常复杂的。

“并且每一个法律关系怎么建立，双方的权利义务是怎样的，如何防范各自的风险，都尚待探讨。”贺金生认为。

协鑫电力集团首席法律顾问吴思军认为，对能源行业内的众多企业而言，企业法务人员对于常规的法律风险都有所了解，但从目前所处的变革时期来看，尤其在能源和“互联网+”相结合的角度，有几个风险是值得企业法务工作者注意的：第一是政策风险，第二是商业模式的风险，第三是新型业务风险，第四是管理风险。

吴思军认为，政策风险在国内的能源行业中是很突出的，而商业模式风险则有很大的不确定性，商业模式的创新并不容易，因此如何实现盈利也有很大的不确定性。

新型业务风险则是指能源互联网中包括许多不同方面的参与者，如云平台、供给侧、使用侧以及用户侧的情况，都不一样。作为企业来说，介入了不同的新型业务，法律上的风险环节与以前所做的传统业务相比自然将有所变化，风险点也会变得不同，这就需要法务工作者深入思考和研究新型业务下法律风险如何管控。

而在管理风险上，由于企业的业务变化较大，之前纯粹的管理电厂的模式显然不再适用于现状。与此同时，能否施行合伙人机制或股权激励模式等途径来带动企业稳步发展，也是值得探索的模式。

能源企业“走出去”新象

随着2015年3月28日《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的发布，“一带一路”建设正式进入新阶段。而作为国际合作中重大项目最多的能源领域，在去产能的要求下，寻找更多的海外输出机会也不失为一项良策。那么，能源企业如何在适应国际和国内形势变化的同时，在操作层面做好一系列应对产能过剩的准备，并充分利用“走出去”的新契机？

中国海洋石油总公司法律部项目管理处处长张伟华在第三届中国能源企业法务高峰论坛上指出，中国企业走出海外，在海外做海外油气并购交易，正面临着“The party is over for oil”这样一种新形势，即大宗商品、油气的交易派对已经结束了，从2004年到2014年的实际情况来看，目前油价处于长期较低的水平。

张伟华表示，从投资上而言，中国油气的海外投资近两年数量较少。以“三大油”为例，基本上过去两年没有在海外做收购，目前处于沉积期、整合期。

“以前是‘买买买’，而现在企业不仅仅是买，还有卖，在买和卖的过程中寻求更多的合作伙伴。值得一提的是，在国外的油气投资中，私企比国企更加踊跃。”张伟华表示。

专注于能源法和跨国并购的张利宾律师表示，当前形势下，国内能源政策替代频繁，而在 “一带一路”的背景下，国内企业在“走出去”的路上也会遇到国外的政策风险，因此当企业面临国内外政策法律的变化风险时，如何帮助企业稳健过渡，是每一个法务工作者都需要思考的问题。

目前公布的数据显示，在国内能源企业“走出去”的过程中，面临着相当复杂的政策风险。2015年1—11月我国企业对“一带一路”中的几十个国家进行了直接投资，投资额合计达到140.1亿美元，这些投资项目往往体量巨大。

“但目前‘一带一路’还是中国一国的战略，并未上升到国际法进而形成一种能够保护中国投资者与贸易活动的有效法律保护框架的高度，这更需要各界围绕‘一带一路’来讨论和制定一对一或多边的投资保护协定，这是非常有必要的。”张利宾表示，否则在国内企业到境外投资时，一旦面临当地国家尤其是法律并不健全的国家政策发生变化，将不得不承担更大的风险。