美墨短期劳工合同计划探析

何粉珍

(兰州大学 历史文化学院，甘肃 兰州 730200)



美墨短期劳工合同计划探析

何粉珍

(兰州大学 历史文化学院，甘肃 兰州 730200)

美墨短期劳工合同计划是指美墨两国从1942年开始一直持续到1964年的双边临时工供应计划。计划实施期间，墨西哥向美国农业和铁路业等部门输送大量临时劳动力，改变了美国因战争造成劳动力短缺的状况，缓解了墨西哥的人口压力，也在一定程度上加剧了墨西哥人合法或非法移民美国的现象。分析短期劳工合同计划的成因、发展过程及其影响，并对其进行合理评价,以期更好地理解全球经济发展不均衡状况下的跨国劳工现象。

短期劳工合同计划；美墨移民；非法移民

美墨短期劳工合同计划产生于第二次世界大战期间，是二战中美国对墨西哥战略的一部分，也是美国发展国内经济和处理国际关系的需要。珍珠港事件后，美国改变以往的孤立主义外交政策，加入世界战场，大量青壮年劳动力奔赴欧亚战场，国内劳动力市场出现用工不足的现象。伴随战争规模的扩大，农业和铁路业的发展，罗斯福总统迫于国内劳动力供不应求的压力，于1942年开始，分别同墨西哥、加拿大和牙买加等国家和地区签订了引进合同劳工协议。其中与墨西哥之间的协议经过几次修改，直到1964年美国单方面终止协议为止，共持续22年。美墨短期劳工合同计划不仅缓解了美国国内战时劳动力短缺现象，而且冲破了1882年《排华法案》和1917年《文化测验法》中有关禁止劳工合同的限制，是对20世纪20～30年代美国移民限额制度的有力回击。同时，大规模的农业人口外迁暂时缓解了墨西哥的人口和就业压力，为国家提供了新的外汇来源，改善了部分墨西哥人的生活环境。

一、短期劳工合同计划的成因

(一)美国因素

1941年末日本偷袭珍珠港，美国改变孤立主义立场，加入世界战场。大量青壮年劳动力奔赴战场，据资料显示：“二战期间，有1640多万美国人在军队服役。”[1]为此，当地政府采取缩短上学期限，招募有心理问题的病人，关掉酒馆和一些商业，甚至释放囚犯等措施缓解劳动力资源不足状况，但都无法弥补劳动力的空缺。以农业为主的西南地区和铁路建设领域劳动力严重短缺。

此外，罗斯福新政以及二战爆发后大批军事订货加速了美国经济发展的步伐。工业部门迅速增长，农村劳动力受到新兴工业部门工作条件以及薪资报酬的吸引转向工业领域，导致西南部从事种植园的农业工人短缺。再加上20～30年代美国移民限额政策的实施以及40年代初期欧洲战争的持续，进入美国的劳动人数有限，一定程度上影响了美国西南部种植园经济的发展。西南部的种植园主向政府发出劳动力不足的呐喊，请求政府出面解决困境。

(二)墨西哥因素

高出生率和高失业率一直是拉美地区面临的主要问题。1930年以后，整个拉美地区进入了人口加速增长阶段，墨西哥尤为突出，20世纪“30年代人口年净增长为30万人，而1940～1970年这三十年间，墨西哥人口增长了157%”[2]。墨西哥存在大量的适龄工作人口，而此时私人资本集中，私人拥有土地增加，一部分农场消失。再加上农业领域绿色革命侧重技术改革，对技术性劳动力的需求增多，就业机会无法满足国内人口的需求，城市的失业率增高，催生了不少贫困人口。

卡德纳斯就任总统后，在墨西哥国内实行了全面改革，尤其是石油、土地国有化的改革。土地改革把“约490万英亩的土地分配给农民”[3]，但农民贫困，缺少购买耕种土地所需设备、种子、杀虫剂和基础设施的资金。有限的土地被无限制分化，在部分地区 “农业生产体系事实上遭到破坏，农业部门的就业机会严重下降”[4]，很多农民无地可耕，产生了大量的潜在失业者。

卡德纳斯执政时期，政府集中支持和照顾工业家，扶植新生的工业企业，对农业发展的重视程度不高。本国的就业机会无法满足劳动力的需求，因此，他们认为向北方移民是改善窘境的唯一选择。为刺激经济的发展，墨西哥政府也希望本国劳动力去美国寻找就业机会，减轻本国人口压力，提供新的经济来源，发展本国经济。

(三)历史传统

美墨两国特殊的地缘政治因素以及狭长的边境线且监管松弛、执法不严，美国西半球的移民政策，美国西南地区开发以及现代化过程中长期雇佣墨西哥人从事农业生产的历史传统等因素共同作用，催生了美墨之间长达22年之久的短期劳工合同计划。

二、短期劳工合同计划的内容

1942年8月，美国罗斯福政府与墨西哥卡马乔政府签署正式名称为《墨西哥农业劳工供应计划》(Mexican Farm Labor Supply Program),非正式名称为《布拉塞洛计划》的双边协议，允许持合法手续的墨西哥工人进入美国西南部和西北各州农业领域工作。计划在美国种植园雇主的持续要求下延续到1964年。计划的制定没有经过国会讨论，也没有接受公众意见和舆论监督，是美墨两国政府暗中达成并由两国行政部门具体操作的一项双边协议。

短期劳工合同计划共持续22年，随国际国内环境以及两国政府态度的变化而变化，具有明显的阶段性。1942～1947年是计划实施的第一阶段，此间两国政府的态度和具体操作比较谨慎，经合法途径进入美国的墨西哥工人数量有限；1948～1951年是计划实施的第二阶段，此间美国政府放松了对协议的监督和限制，协议双方成为美国农业雇主和墨西哥临时劳工，非法移民活动迅速增长；1951～1964年是计划实施的第三阶段，因非法移民问题，美国国会通过相关法令限制非法移民转变为合法劳工，是短期劳工合同计划的制度化阶段。

(一)短期劳工合同计划实施的第一阶段

短期劳工合同计划在美国方面由国务院、劳工部、移民规划局联合操作；墨西哥方面由墨西哥政府根据美国移民局的要求负责招募工人。

在计划形成的第一阶段，美国政府因对劳动力的迫切需求在促成协议和制定计划方面比较主动，而墨西哥因为美国政府在经济危机时驱逐墨西哥移民的历史，在面对外国招工和合同短工计划的态度上比较强硬，趁机提出有关工资、工时和生活保障、工作条件等有利于短期工人的要求。1942年两国政府就短期劳工合同计划签订了第一份行政协议并正式生效，即劳工的最低工资不能低于每小时30美分，雇主必须给劳工提供相应的食宿和遣返保障。1942年9月29日，第一批临时短工进入加利福尼亚州的斯托克顿，计划拉开了序幕。1943年4月29日，美国国会通过《第45号公共法》，正式批准该计划，并提供财政支持和行政监督以保障计划顺利开展，同时要求美国种植园主提供给临时工与本土劳工同等工作条件下的同等工资。

墨西哥短工最初在美国西南部地区工作，从1944年初开始进入密歇根州、俄亥俄州、明尼苏达州、伊利诺斯州和威斯康星洲等中西部州，种植粮食和培育果园[5]8。“到1944年9月22日，大约有75,000名农业工人参与了短期劳动合同计划。他们在美国种植或者收获棉花、水果和蔬菜，或者是在亚利桑那州、加利福尼亚州、伊利诺斯州、密歇根州、俄勒冈州和华盛顿等地，每天工作10～12小时，建造或者修复铁路。”[6]385

然而，短期劳工合同计划是一项战时临时性措施，因此在战争结束后，临时短工便失去了继续留美的合法性。战后，国会宣称要结束计划，但种植园主对劳动力的需求依然存在。1947年4月28日，美国国会将农业计划的最后期限规定为1947年12月31日。

(二)短期劳工合同计划实施的第二阶段

美国国会虽然应种植园主的请求延长了合同计划的时间，但各州农业雇主对这种结果依旧不满意，尔后向移民规划局提出请求，希望在合同签订程序上仅由雇主个人或农业协会充当美方代表与合同短工签订私人合同。两国政府对战时合同短工计划做出调整，在未经立法机构批准的情况下于1948年签订一项新的农业工人计划。

朝鲜战争爆发后，美国劳动力特别是农业部门劳动力短缺现象再次出现，虽然合同短工的签证数额一再增加，但仍然供不应求。在种植主的持续压力下，1951年美国国会通过《第78号公共法》，扩大了临时工的签证数额，给予短工合同计划永久的法律根据。

然而，许多农场主绕开计划的高额费用和繁琐的官僚程序，转向直接雇佣非法劳工。为降低招募成本，美国政府放松了对墨西哥移民和合同短工计划的监控，对非法劳工进行“就地合法化”运动，得到合法身份的“湿背人”数量庞大。由于非法移民可以获得优先权，政府也没有对雇佣非法劳工的雇主做出明确的惩罚性规定，因此合法化运动为墨西哥非法劳工肆意进入美国提供了契机。在“1947～1949年，接近74，600名墨西哥临时工进入美国，同时有14,200名非法劳工合法化并直接进入美国”[7]。

(三)短期劳工合同计划实施的第三阶段

短期劳工合同计划在1948～1951年的实施期间，由于管理松懈，大量没有通过审查的非法劳工进入美国劳工市场，因此在该计划实施的第三阶段，其性质发生了重大变化，不仅要满足雇主对廉价劳动力的需求，更要借此解决非法移民问题。

在这一阶段，美国政府加强了对短期劳工的监管。政府规定，雇佣临时短工前，劳工部长必须确认美国人不愿意在同一地区干相同的工作，引进的劳工不会对当地农业工人的工资和工作环境产生消极形象，但同时雇主需保证对本土劳工和墨西哥劳工的工资和工作时间一视同仁等。

另一方面，进入美国的墨西哥劳工数量还在不断增加。20世纪50年代，合同短工计划达到高潮，美国政府引进的合同短工是前两个阶段的几倍，高峰时期一年输入的人数就高达40余万，“1955～1964年的10年间，共有330余万墨西哥合同短工进入美国，输入人数最少的1964年也有177,736名，占美国农业合同短工总量的25%”[8]。

然而，20世纪60年代后，一方面，美国政府开始关注本国劳工状况，重新审视墨西哥临时工对美国的影响；另一方面，民权运动高涨，很多人肆意扩大合同短工特别是非法移民逗留美国的不利影响，批评短工计划是不道德的制度；此外，随着工业化的不断发展，大农场逐渐采用机械生产，对劳动力的依赖程度降低，农业领域的失业率开始回升。这些原因共同致使美国政府于1964年12月31日单方面终止了短期劳工合同计划。

三、短期劳工合同计划的影响

短期劳工合同计划共持续22年，对美墨两国都产生了深刻影响。它为美国农业发展提供了大量的谙熟农业生产的廉价劳动力，保证了战时粮食供给，促进了美国经济的发展。同样，该计划也缓解了墨西哥的人口压力，将近500万名墨西哥人来到美国谋生，这其中有38万人获得美国合法居留权[9]17，并(为墨西哥)提供了新的外汇来源，促进经济发展[9]17。然而，计划也带来了一些棘手的社会问题。它作为战时政策，随着战争结束，很多临时工的合法性以及其为美国经济发展所做的贡献受到质疑。加上大量非法劳工的进入，造成了社会的很多不稳定因素，在各种因素的综合作用下，短工计划最终在1964年结束。

(一)短期劳工合同计划对美国的影响

短期劳工合同计划是一项战时政策，解决了二战期间美国农业和铁路业以及战后经济发展所需劳动力短缺问题。二战期间共“有168,000名合同短工被征募到美国”[10]。 “1954年到1960年，每年来自于墨西哥的合同短工就达到300,000人到450,000人”[11]。据移民记录显示，“短工计划实施的22年间，总共约有480万墨西哥合同短工进入美国农场和种植园”[12]。当然，这些工人还在铁路和矿山等行业工作。

美墨短期劳工合同计划以解决美国战时劳动力不足为主要出发点，“在加利福尼亚州、德克萨斯州、新墨西哥州和亚利桑那州，短工工人占了农业劳动力的25%”[13]32。铁路方面的临时工计划从1943年持续到1945年，这一时期“大约有超过100，000名墨西哥男子到贯穿美国西南部、东海岸以及中西部地区进行铁路建设”[5]27。20世纪50年代，加利福尼亚的水果和坚果产量因合同短工的到来增长了15%，蔬菜产量则提高了50%[14]4。甚至美国的一些资本家承认，墨西哥劳工对美国加州农业的发展至关重要，如果没有墨西哥劳工,生产将下降 15%～20%。

短期劳工合同计划是墨西哥农业工人向美国季节性流动的重要标志，对美墨两国文化融合起到了一定的作用，在两国文化的交汇处建起“墨西哥—美国社会(MexAmerican)”。计划规定，合同短工不能长时间滞留美国，一定程度上放慢了墨西哥人融入美国的步伐，但同时也保持了与美国文化和本土文化的双重联系。20世纪60年代以来，西班牙语实际上已成为美国的第二国语。

短期劳工合同计划对墨西哥移民流入美国产生重大影响，为后来的墨西哥移民进入美国奠定了基础。美国移民专家道德拉斯·S.梅西说：“当前的大规模移民根源在于20世纪50年代的《短期劳工合同计划》。”[15]

(二)短期劳工合同计划对墨西哥的影响

许多墨西哥的临时工参加了美国的工作实践，掌握了美国的生活方式，并且学会了英语，甚至有些最后还融入美国社会，定居美国。因此“产生了新的人力资本，还在许许多多的墨西哥社团中创造了重要的社会资本”[16]，对个人、家庭、地区和国家经济产生直接或间接的影响，成为墨西哥赢取外汇的重要途径。墨西哥农业部长曾指出：“季节工是旅游业以外墨西哥最大的美金来源，许多人认为季节工计划在创造墨西哥农业中产阶级方面功勋卓著。”[17]而他们的侨汇收入大多用于生活和生产消费，而不是储蓄在银行，因此“扩大了墨西哥国内消费，刺激了本国经济增长”[18]。他们移民美国，可以接触先进生产、生活方式，使墨西哥工人跳过融入初级工业社会的城市化过程，一步踏入工业文明高度发达的美国，掌握了相关行业的技能，丰富了自身的阅历，把与先进文明碰撞并引以为自豪的所见所得带回祖国，并口口相传，代代相承，改变着墨西哥农业社会的面貌。国家也可以暂时保管从合同短工工资中扣除的10%的保证金，用以进行国家建设。

然而，换个角度看，短期劳工合同计划对墨西哥的负面影响也不容小觑。短期劳工合同计划是墨西哥人自1848年开始移民美国的第二个阶段[6]394，使墨西哥部分谙熟农业技术的人才流失，社会陷入人口流动造成的不稳定局面，并改变了原有的人口格局和家庭构成。在短期劳工合同计划中，外迁的大部分是男子，在计划实施的前7年中，就“大约有385,000名墨西哥男人和他们的家人分开，难以计数的墨西哥妇女成了单身妈妈”[14]8，沉重的劳作压力落到了妇女身上。墨西哥国内妇幼老弱病残现象有所增加，改变着家庭构成和家庭氛围，对两国来说就是“美元和劳工的一次对流交换，但从计划开始时，就具有一定的剥削性”[19]。

(三)短期劳工合同计划引发的美国非法移民潮

短期劳工合同计划在为美墨两国经济发展带来贡献的同时，也激发了一定的社会矛盾，“短工合同计划是美国非法移民的一个主要诱因，这一点已经成为美国社会的普遍共识”[20]。

短期劳工合同计划签订后，很多农场主对自己承担的责任与义务非常不满。农场主在现实利益面前，偷偷雇佣非法劳工，再加上墨西哥贫困劳动力的移民愿望以及合法劳工入境程序繁琐、执法人员的不敬业等因素，短期劳工合同计划实施期间，墨西哥非法移民数量激增，并远远超出合法合同短工的数量。下面以1951 ～1956年的短工情况为例：

1951～1956年短工情况[13]32

非法移民在短期劳工合同计划实施的第二阶段数量激增，“1945年INS在费城逮捕了64，000名墨西哥非法移民，到了1953年，这个数字就上升到865，000人”[9]14。美国政府为治理非法劳工，采取了就地合法化(Drying Out)措施，但引发了20世纪50年代大量“湿背客”进入，同样，政府为解决非法移民进行“湿背行动”，也招致了更多的非法移民。

20世纪60年代以后，墨西哥人非法入境的势头有增无减，“每年平均有50～100万人次”[21]。墨西哥非法移民充当着美国经济发展的廉价劳动力，如铁路修筑、矿藏开采、肉类加工、钢铁铸造、农业等行业。

四、结语

美国农业发展、农田水利设施建设和铁路、服务等行业因国内劳动力供应不足，大都依赖外来移民。二战期间，劳动力资源短缺成为政府面临的主要问题。美国与各国的劳动力供应协议也不断达成，其中与墨西哥的协议持续22年，对两国都产生不同程度的影响。

短期劳工为美国提供了急需的战时劳动力和一部分的兵员，保证了战争的胜利，促进了美国农业的发展，同时也为美国战后经济的快速发展奠定了基础。与此同时，短期劳工合同计划是墨西哥实现现代化的一种途径，短期劳工把他们从美国获得的经验传播给当地的土地拥有者，发展墨西哥经济，从而改变墨西哥人的生活和生产方式，促进墨西哥经济发展。

然而，短期劳工合同计划作为一个跨越边界利用劳动力的制度，有一定的限制。只有身体健康并且没有大地产的剩余男性农业工人才有资格申请短期劳工合同计划，一些年轻、年老或者是生病、农业土地拥有者、城市居住者都没有资格申请短期劳工合同计划。它破坏了没有技术的墨西哥妇女的就业环境和家庭关系，很多女性成了单亲妈妈，加重了她们的劳作负担。一方面迫使孩子为了支撑上学费用和基本的营养需求而工作；另一方面迫使一些女性为了让孩子不挨饿，通过非法途径进入美国。

墨西哥工人赴美国进行农业生产的历史伴随着美国西南地区的开发进程一直存在。一战期间，美国就因劳动力短缺与墨西哥签订了临时工计划，战争结束后计划即终止。二战期间签订的短期劳工合同计划不断修改和延续的事实依旧摆脱不了美国移民政策实用主义原则的现实。纵然在实施过程中，引起了墨西哥非法移民的大量涌入，美国政府也采取各种措施进行治理，但为迎合资产阶级和美国经济发展的需求，实施的措施反而刺激了非法移民潮。基于现实利益的考虑，美国在1964年单方面终止协议，随后通过《1965年移民和国籍法案》，对西半球移民进行配额限制，变相引进经济发展所需要的技术劳工。

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[责任编辑 张亚君]

2016-07-12

何粉珍(1990-)女,甘肃平凉人,硕士研究生，研究方向：中外文明交流史。

K712

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1008-4630(2016)05-0045-05