落实税收法定才能缓解“税收焦虑”

闵杰+肖冰

税收法定意味着不能像过去一样，由相关部门靠一种“政策自信”的方式来制定。在今天已经不行了，要回到税收法定的轨道上来处理问题，要更强调科学性、民主性和可操作性。

几乎每隔一段时间，有关个税改革的消息都会激起一阵沸沸扬扬的热议，随后是权威部门的辟谣。

而这一次，“被辟谣”的消息似乎来得更无凭据。10月24日，国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（简称《意见》）。《意见》指出，要进一步发挥税收调节收入分配 的作用，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度。对于文件中的“高收入者”，该《意见》并没有明确的数字界定。

不过，在多少有些“以讹传讹”的成分后，个税改革要对“年收入12万的高收入人群加税”这一说法开始发酵，不仅引发关注，还有对税改的焦虑。

焦虑的原因，一方面因为事关每个人切身利益的个税改革进程一直被延宕，改革呼声很高，但总是“只闻楼梯响，不见人下来”。另一方面，个税已经基本沦为“工薪税”的问题越来越突出，不仅很难起到调节收入分配的作用，还加剧了人们对于税收不公现象的诟病。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受《中国新闻周刊》专访时表示，对于这一轮的个税改革社会期待很高，更不应该像以前一样匆忙出台，而是应该严格通过立法程序，“通过法律给大众合理的期待，避免决策的重大失误，降低执法风险，缓解大众焦虑感。”

为什么个税变成了“工薪税”

中国新闻周刊：个税改革要对“年收入12万的高收入人群加税”这条消息引起了社会关注和争议，随后被相关部门辟谣。“年收入12万以上”的说法实际上来自于2005年“个人所得税法”修订后增加的“年所得12万元以上”自行纳税申报规定。当时12万元的标准是怎么来的？有没有界定的含义？

刘剑文：2005年个人所得税法的修改是载入中国史册的，因为在我国立法中从来没搞过立法听证会，这是新中国成立以来的第一次。当时由全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委三家联合举办，通过全国人大官网征集听证成员。当时从全国五六千人挑选出40个代表，代表不同阶层、地区，最后筛选出20人，我很荣幸成为其中代表之一，是参加听证会中唯一的法学教授。

修法中涉及对高收入者的监管力度问题，当时规定了自行申报制度，规定申报有四种人：年收入超过12万元、国内两处有收入、境外有收入、国务院规定的其他等。12万元的标准是从这来的，当时是为了推行自行申报制度，提高纳税意识。可能以那个时候的观念，并基于管理需要，12万元在当时还是很高的收入，于是就把这个作为标准，但是法律没有将“超过12万元”界定为高收入。

2010年，国家税务总局又发布《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》。这个文件不是基于收入，而是基于行业和领域规定了哪些人属于高收入群体，比如进行股权、矿权、房地产交易的，影视明星、部分金融领域的，都不属于工薪阶层，出台这个文件的目的就是为了加强对这些群体的监管力度。

当时不管法律条文还是在学界，都没有将12万元作为高收入群体的标准，但在社会心理中可能会把这个看成是高收入的标准。

从2005年到现在，中国GDP和财政收入翻了好几番，居民收入水平有了大幅度提高。12万元在很多人看来，只是比工薪阶层稍高一点的标准，尤其是对经济发达地区。因此，如果把12万元作为高收入者的税收调节标准，很多人会认为又是针对工薪阶层，因此社会的反弹很大。

中国新闻周刊：在很多人心目中，个税已经变成了工薪税，你怎么看待这种说法？

刘剑文：从个税本身来看不是工薪税，但从实际操作情况来看已经变成了工薪税，这在学界里是有某种意义上的共识。对真正的高收入群体在平台建设、税收征管方面还是任重而道远的。

造成这个现象的原因很多，比如房地产交易时真正的交易额是多少我们不清楚，股权交易信息也没登记，影视明星的真实收入也是如此，税务机关无法真正掌握纳税人信息，这是一个很重要的原因。还有，我国纳税和个人信用保障是割裂开的，而在国外是密切挂钩的，这也是原因之一。

中国新闻周刊：目前中国对个税采用的是“分类征收”的模式，这种模式有哪些主要的缺陷？

刘剑文：个税征收主要有三种模式，分类、综合、分类和综合相结合。我国目前采用的是分类征收的模式，改革的方向是分类和综合相结合的征收模式。

分类的好处在于简单清楚，计算方便，但体现不出公平。有的人收入多元，有的人收入单一，比如某个教授有工薪所得，有劳务所得，稿酬，还有其他所得，按照我们现行体制，他每一种所得都要扣除，但有的人收入单一的话，扣除就很少。

举个例子，有三个人，第一个人有两种收入，工薪和劳务所得共4300元，第二个人只有劳务所得1000元，第三个人只有工薪所得3600元。最终我们会发现一个问题，第一个人可能不用缴个税（注：工薪所得起征点3500元、劳务所得起征点800元），而第二个人和第三个人都需要缴税，这是一种不公平。另外，都是勤劳所得，但第二个人扣除800元之外有200元需要缴税，第三人扣除3500元之外只有100元需要缴税，工薪所得起征点一直在提高，但劳务所得起征点一直没动，这二者之间也存在不公平。除了分类体现不出公平，有一些偶然所得只交20%，而工薪所得最高45%，税率之间也有不公平。

而综合模式，比如像企业所得税就是一种综合模式，综合模式看上去更公平，但体现不出所得之间的差异。改革的方向已经确定，要向分类和综合相结合的混合模式转变。混合模式能更好地集中两种模式的优点，平衡两种模式的缺点。

这一轮改革不会像大家想象的变动那么大

中国新闻周刊：这一轮个税改革会如何推进混合征收模式？最难的地方是什么？

刘剑文：既然搞混合模式，哪些项目继续保留分类，哪些项目纳入综合，这是最难的地方。以我个人理解，混合不可能一步到位，也许有四五项可以纳入综合，但现在第一步不可能纳那么多，可能只有两三项。

这个方面其实可以借鉴1987年我国个人所得税的征收办法，当时就是采用分类和综合相结合的模式，包括个人所得税、城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税。个人所得税主要针对外国人和港澳台同胞，当时规定起征点是800元，而当时国内普通工薪阶层月收入很难达到800元，这就是综合征收模式。个体工商业户所得税采用累进税率。个人收入调节税主要对中国公民征收，采用分类征收模式，对工薪所得、劳务所得、财产转让和财产租赁四类所得分别征税。但1993年对《个人所得税法》进行修改，对三类个人所得税进行了合并，统一为分类征收个税。

这一轮改革纳入综合所得的项目不会太多，估计有两三项，初步考虑是工薪所得和劳务所得，除此以外还会不会纳入，需要决策部门根据情况发展进行决策。

但这么做可能会带来一个潜在问题，两项综合以后，有的人以前不交税，但以后要交了。而且两项收入加起来基数高了，税率增加了，会给大众造成一种针对工薪阶层加税的感觉。我的建议是，财产转让、租赁和偶然所得，也可以考虑纳入综合征税的范围。

中国新闻周刊：分类和综合相结合的改革提了很多年，为什么进展比较慢？

刘剑文：个税改革不是孤立的，和整个税制甚至整个财税体制、社会经济发展状况息息相关。我们还是一个发展中国家，与发达国家相比，个人收入水平还不是很高，因此个人所得税还很难像发达国家一样，在整个国家税收中发挥很大作用。人们的法制意识、制度设计也还没有完全达到这个阶段，因此过去一直在提但没有真正付诸实施。大家已经看准了那个方向，但如何找到桥、找到路，需要逐步实现。

中国新闻周刊：目前老百姓普遍认为提高费用扣除标准（即社会所说的个税起征点）能少交税，但财政部表示这并非改革方向，可能会造成新的不公平。为什么会造成公众和主管部门之间的认识分歧？

刘剑文：费用扣除标准的问题非常敏感，需要社会理性看待，但往往因为涉及自身利益很难理性。过去的税制改革可以单一推进，但现在不一样，需要总体部署整体推进，需要媒体理性合理引导。这里面涉及预算制度和个人所得税的配合，涉及个人所得税制度和税收征管制度的配合，需要一个完整的框架来理解。如果个税改革和预算制度、财政支出改革联系在一起整体推进，比单独提个税改革会好很多，大家的抵触情绪也会少很多。这轮改革关于扣除标准的问题还不太明朗，取决于整个改革方向，但改动的可能性不太大。

中国新闻周刊：此前“房贷利息抵个税”引起了很多讨论，类似的“专项扣除”会不会是这轮改革的一个重要方面？

刘剑文：我们现在基本没有专项扣除，而国外的普遍模式是基本扣除加专项扣除，专项扣除主要考虑一些特殊群体、行业、人群、地区。如果我们要采用基本扣除加专项扣除的方式，那么基本扣除（即免征额）提高的积极性就更没那么高了。

我们一直主张基本扣除加专项扣除，这也是改革的方向。哪些因素纳入专项扣除，是改革需要考虑的问题，但也不会是一步到位的。

目前社会很期待的很多，比如在教育、房贷、医疗等方面进行扣除，但我认为不可能一次纳入那么多，会先选择一两项逐步推进，优先选择争议小的、共识性强的，比如家庭困难的、赡养老人或者抚养子女等。

“房贷利息抵个税”也是很多人的期待，但也有人担心，这样一来会对另一部分人没有买房的人群不公平。我个人认为“房贷利息抵个税”这次纳入专项扣除的可能性不大，但在决策层最后决策的时候是否会纳入，这个很难判断。

但从整体上说，这次改革也不会像大家想象的变动那么大。

政府要学会用法律避免重大决策的失误和风险

中国新闻周刊：这一轮个税改革在根本思路上和过去相比有哪些突破？

刘剑文：还是有很多根本性的不同。第一个突破是，改革的侧重点和焦点不一样，过去的改革主要围绕免征额在调整，而现在回到整个征税模式上。从分类征收模式向混合征收模式转变，在“九五”“十五”“十一五”期间都提到过，包括党的“十六大”“十七大”“十八大”报告中都提到过。但过去都没有落实，这次会落实，力度可能不会太大，但至少应该会列入两项，这是跟过去相比很大的突破。

第二个突破在于“基本扣除和专项扣除相结合”，过去基本没有考虑过专项扣除的问题。核心问题还是体现社会公平正义，要更多考虑“不同的人纳税不一样，相同的人纳税应该一样。所得多的人多纳税，所得少的人少纳税，没有所得的人不纳税”，在这个理念上比过去要迈进了很大的一步。

最大的一个区别是，这轮个人所得税法的修改跟过去不一样，在于2013年中共中央十八届三中全会提出落实税收法定原则和2015年《立法法》对税收法定原则修改以后，第一次修改个人所得税法。

税收法定原则强调尽量减少政策性措施，强调的是法定。这种法定给整个社会、给所有人一个合理的期待，给所有人有安全感，这种安全感就意味着，不会今天出现一个“收入超过12万元要加税”的消息，明天就出台实施了。税收法定以后绝不能这么做，因为要走严格的立法程序。

我们社会现在有一种税收的焦虑感，因为随着财富的增加，大家一听说征税都很紧张。但从另一个角度看，税收焦虑感在不断提高全民的民主意识，推动国家朝着民主政治和民主法治方面发展。

税收法定意味着不能像过去一样，由相关部门靠一种“政策自信”的方式来制定。在今天已经不行了，要回到税收法定的轨道上来处理问题，要更强调科学性、民主性和可操作性。

政府要学会用法律避免重大决策的失误和风险，减少社会动荡，降低执法风险，缓解大众焦虑感。这和全国人大的思路也一样，要增加法律的可操作性，能写入法律的尽量写入法律，能够不要实施条例的尽量不要实施条例，能够减少行政解释的尽量减少。而不是像过去一样，大量的行政解释代替了实施条例，实施条例代替了法律，那么法制就无法往前推进。

落实税收法性原则关键在于落实二字，税收法定的本意是人民同意。但我们现在要反思的是，税收法定原则是不是停留在了形式上和口头上？通过落实税收法定原则，才能最终建立现代税收制度，只有这样才能实现国家的长治久安，实现政府机关和纳税人的和谐共赢。

中国新闻周刊：对高收入群体的征税，这一轮改革中如何能落实和加强？

刘剑文：需要完善当前的征税模式，也要加强执法。但有一个最基本的方面很重要，涉及纳税人的纳税信息搜集和共享。在发达国家，纳税人信息都可以和其他平台互相联网，但我们现在纳税人信息共享的基本平台还没建立起来，特别对于真正的高收入者，缺乏基本信息就很难进行征税和监管，就会出现“有心无力”的问题。

另一个方面涉及税收征收管理法的修改，这是制度的建设和完善。这一轮税收征管法的修改，可能有一个核心内容，就是在自然人的税收征管方面，随着信息社会的发展，征管制度如何适应、如何跟上的问题。比如建立纳税人识别号，今后就是一个号码，自然人的所有信息通过这个号码都能查询出来，和信用挂钩，和借款、生活保障也有关系。

在互联网时代还要加强大数据平台的建设，每个人信息的收集、管理、使用，这是为建立真正的公平税赋、建立现代税收制度需要打下的基础。这些基本建设和预算制度公开，和反腐败中的官员财产申报都是联系在一起的，不能孤立看待和单兵推进。