六中全会：制度反腐新起点

蔡如鹏+徐天

六中全会从思想上、组织上、制度上、作风上全面构建从严治党的制度笼子，尤其是《准则》和《条例》的出台，表明中共十八大后掀起的反腐斗争不仅不会减弱，还将继续深入。

10月27日，备受瞩目的中共十八届六中全会在北京落下了帷幕。这次以“全面从严治党”为主题的会议，被认为是中共十八大后开展的反腐转向制度式、治本式反腐的重要标志。

据会后发布的公报，为期四天的会议，听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，并审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》和《关于召开党的第十九次全国代表大会的决议》。

中宣部常务副部长黄坤明在全会结束后第二天召开的新闻发布会上表示，这次全会成果十分丰硕，取得了一系列的政治成果、思想成果和制度成果，对于深化全面从严治党，解决党内存在的突出矛盾和问题，具有十分重要的意义。

中共中央总书记习近平在中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议期间讲话。

一些学者在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，全会从思想上、组织上、制度上、作风上全面构建从严治党的制度笼子，尤其是《准则》和《条例》的出台，表明十八大后掀起的反腐斗争不仅不会减弱，还将继续深入。

他们认为，在当前中国官场“不敢腐”局面逐渐成形之时，六中全会跟进研究，制定新形势下党内政治生活准则，修订党内监督条例，意味着中共反腐败的严格纪律和措施将常态化，从今以后，对党员的严格管理和对腐败的严厉打击，将会变成党内长期执行的政策。

再现“核心”提法

在全会公报中，一个尤为引人注目的关键信息，是首次出现了“以习近平同志为核心的党中央”这一提法，并号召“全党同志紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围”。

事实上，在中共历史上，“核心”并不是一个新词汇。早在1989年6月16日，邓小平就讲过这么一段话。

他说：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。第一代领导集体的核心是毛主席。因为有毛主席作领导核心，‘文化大革命就没有把共产党打倒。第二代实际上我是核心。因为有这个核心，即使发生了两个领导人的变动，都没有影响我们党的领导，党的领导始终是稳定的。进入第三代的领导集体也必须有一个核心，这一点所有在座的同志都要以高度的自觉性来理解和处理。”

对于“核心”的地位，邓小平也曾有论述：“开宗明义，就是新的常委会从开始工作的第一天起，就要注意树立和维护这个集体和这个集体中的核心。只要有一个好的政治局，特别是有一个好的常委会，只要它是团结的，努力工作的，能够成为榜样的，就是在艰苦创业反对腐败方面成为榜样的，什么乱子出来都挡得住。”

2016年1月29日，中央政治局会议首次提出“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”。这“四个意识”中的前两个，经常出现在中国政治话语系统之中，而后两个（即核心意识、看齐意识）则是相对较新的提法。

在今年全国两会期间，全国政协社会法制委副主任、中共中央政策研究室原副主任施芝鸿在接受媒体采访时，曾对“核心意识”做出过解释。

他说，在中共话语系统中，“核心意识”与“领导核心”一样，具有三重含义：一重含义是指中共作为执政党，在整体上是领导中国特色社会主义事业的核心力量;二重含义是指中共的中央委员会，特别是中央政治局和中央政治局常委会，是对全党实行集中统一领导的核心;三重含义为在中央政治局常委会这个核心领导层，要形成一个“大家公认的、人民满意的中央领导集体中的核心”。

此次六中全会为什么要再现“核心”的提法？

对此，黄坤明在前述新闻发布会上回答说：“一个国家、一个政党，领导核心至关重要。这是我们党的宝贵经验，我们也有深刻的体会。保证我们党始终成为坚强有力的马克思主义执政党，始终成为中国特色社会主义伟大事业的坚强领导力量，必须有一个核心。”

他表示：“明确习近平总书记的核心地位，这是我们党和国家的根本利益所在，是坚持和加强党的领导的根本保证，是进行具有新的历史特点的伟大斗争、坚持和发展中国特色社会主义伟大事业的迫切需要。”

六中全会再现“核心”的提法，舆论认为，与中共当前面临的任务和挑战也有很大的关系。

在北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水看来，中国在推进改革过程中，会出现不同的利益需求及其背后的“团体力量”。他说，“要摆平这些力量，必须有一个‘核心来处理。”

庄德水告诉《中国新闻周刊》，“习近平需要强有力的权威、权力资源作为支撑，以贯彻他的执政理念和思路。否则，他有很多好的想法和政策都难以推进。”

反腐专家、北京大学政府管理学院教授李成言也对此表示赞成。他说，“没有强有力的权威领导人，改革就不会成功，也难以迅速实施。”

十八大后，习近平将反腐作为改善国家治理的一大支柱，反腐行动不断加码，做到“苍蝇老虎”一起打。据中纪委公布的数据，自2013年以来，处分了因渎职等违反纪律的101万名党员。其中，不乏像周永康、徐才厚、令计划和苏荣这样高级别的官员。

除了全面从严治党的成就，《人民日报》社论还指出：“党的十八大以来，在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面取得了一系列具有重大现实意义和深远历史意义的成就，实现了党和国家事业的继往开来。”

对这些成就，中央党校教授辛鸣认为，“十八大以来的4年，我们治国理政所取得的成效大家有目共睹。习近平总书记成为中国共产党的核心是水到渠成的。”他对《中国新闻周刊》说，从中共的党史看，“核心”的形成“产生于实践之中，逐渐得到大家的公认”。

“习近平总书记成为党的核心，是全党的高度共识。”黄坤明说，“在中共十八届六中全会文件征求意见的过程中，地方和部门以及军队，都希望这次全会明确习近平总书记为党中央的核心、全党的核心。”

黄坤明还透露，在六中全会上，中央委员会同志一致赞成正式提出“以习近平同志为核心的党中央”。

值得注意的是，公报在再提“核心”的同时，也明确提出“对领导人的宣传要实事求是，禁止吹捧”。

“这表明，官方要党员拥护的是核心的政策和权威的决定，而不是朝核心本人去拍马屁、阿谀奉承。核心是改革的需要，不是权力的膨胀。”庄德水说。

他预测，在下阶段的工作将是“更有时效性、力度更大”的改革措施。

党意和民心

2015年12月28日至29日，按照党中央关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育的部署，中共中央政治局召开专题民主生活会。

习近平就中央政治局当好“三严三实”表率提出4点要求。在第二点中，他谈到要“自觉把‘三严三实要求体现到落实党中央重大决策部署上。中央政治局的同志必须有很强的看齐意识，经常、主动向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐。”

此后，各省党委相继学习传达这一重要讲话，将讲话归纳为需切实增强“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”。

2016年1月11日，四川省委常委会解读这四大意识，将增强核心意识解释为“要把维护党中央权威、坚持党的集中统一作为基本的政治纪律和政治规矩，坚决维护习近平总书记这个核心”。

几天后，湖北省对核心意识的确立又做了一番剖析：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中共中央政治局及其常委会是党的领导核心，习近平总书记是党中央的领导核心。自觉维护党中央权威，就要自觉维护习近平总书记这个领导核心。”

“以习近平为总书记的党中央”这一说法已使用了多年，自十八大后频繁见诸文件、报端。在上文提到的于2015年12月28日至29日召开的中共中央政治局专题民主生活会之后，新华社对此发布了新闻通稿，文中依然使用“以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体”这一说法。

在此生活会结束之后，各省委学习传达精神并纷纷表态，便有了“坚决维护习近平总书记这个核心”这一提法。

中央党校教授叶笃初在接受《中国新闻周刊》采访时表示，中共历史上的经验告诉我们，成为核心通常有一个过程。通常来说，都是先有事实、后有概念。

“从事实上、客观上成为核心了，在广大人民心目中成为了领袖人物，这时候成为概念上的核心才比较自然，大家不会感到意外。用中国人的话说，这叫顺理成章。成为事实上的核心之后，再把它固化下来。”

叶笃初说，要成为中共的核心，需要具备多方面的条件，首先要能够判断和驾驭形势;其次要提出重要的理论。“他需要提出一些大政方针性的理论。”

另外，叶笃初说，成为核心还需要富有经验、充满活力。比如第一代领导核心毛泽东，他就是充满活力的，“起码他可以开夜车。”在确定第二代领导核心的过程中，当时有的领导人年事已高，有的领导人威望不够，邓小平很自然地成为了核心。

叶笃初说，成为核心还有一个时机的选择问题，“这种事情的形成，要看党意和民心，要瓜熟蒂落、水到渠成。”

叶笃初说，这次“核心”的提出，有一个背景，就是五年之后，也就是2021年，就是中共建党百年。在这一年，中国要全面建成小康社会。“核心的概念，就是在这个节点上提出的。百年大事尤其需要这样的核心。”

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《准则》针对突出矛盾

重新制定新的历史条件下党内政治生活准则，是六中全会的另一个重要议题。新《准则》虽然尚未公布，但从公报中不难发现，围绕这一准则，出台了一系列十分严厉的举措。

这也是继1980年之后，时隔36年中共再就“政治生活”问题制定顶层的约束性文件。

1980年颁布的《准则》，对政治生活做出了12条规定，包括“坚持集体领导，反对个人专断”“发扬党内民主，正确对待不同意见”“保障党员的权利不受侵犯”“接受群众监督，不准搞特权”等内容。

中央党校教授严书翰曾撰文指出，旧《准则》对于恢复实事求是的思想路线，重建严重破坏的党规党法，促使党内政治生活正常化等方面，起了非常重要的作用。

旧《准则》是在“文革”结束后制定的，针对的是当时的历史条件和主要矛盾。“现在已经过去36年了，有的问题在当时是很突出的，现在就不那么突出了;有的问题当时才刚刚露头，但是现在应该说是比较突出，而且还面临许多新的情况和问题。”中组部副部长齐玉解释说，所以有必要制定一个新的准则。

齐玉在讲话中还特别提到，为什么这次全会要制定新的《准则》，其中一个重要原因是解决党内存在的突出矛盾和问题的需要。

他说，在长期实践中，党内政治生活状况总体是好的，但是一个时期以来，也出现了一些突出矛盾和问题。“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动，严重破坏了党的团结和集中统一，严重损害了党内政治生态和党的形象，给党和人民事业造成了巨大损失，教训十分深刻。”

在十八大以来打虎肃贪、巡视等工作中，“政治生活”“政治生态”都是关键词。中纪委有关全国政协原副主席苏荣的审查报告，就指出其“无视党的政治规矩，严重违反组织纪律，严重破坏了党内政治生活，损害了当地政治生态”;内蒙古自治区党委原常委潘逸阳则是“严重违反政治纪律和政治规矩，进行非组织政治活动”。

10月中旬，中央巡视组分头向第10轮接受巡视的36家单位反馈问题时，发现不少省市、部委也都涉及此问题。譬如中央统战部存在的问题是“令计划严重违纪违法对中央统战部党的领导和政治生态造成恶劣影响”;对天津市巡视“回头看”，发现“政治担当缺失，党的领导弱化。圈子文化不绝，政治生态遭破坏”。

在国家行政学院教授汪玉凯看来，旧《准则》在很多方面并没有得到应有的贯彻和实施。他对《中国新闻周刊》说，“否则，你很难理解，党的十八大以来的这场打虎拍蝇斗争，会有这样多的大小官员落马，其腐败的轨迹、过程，令人感到震惊。”

据齐玉介绍，新《准则》共三大板块、12个部分。第一个板块是序言;第二个板块是主体部分，从12个方面对加强和规范党内政治生活提出明确要求、作出具体规定;第三板块是结束语，主要讲加强组织领导和督促检查、高级干部带头示范，确保各项任务落到实处。

记者注意到，新《准则》有不少新的提法。比如“党的各级组织要旗帜鲜明为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责”“党的领导机关和领导干部对各种不同意见都必须听取，领导干部特别是高级干部必须带头从谏如流、敢于直言”等提法，都是之前历次全会没出现过的新话语。

中国社科院马研院党建室研究员戴立兴告诉《中国新闻周刊》，新《准则》有很强的针对性和创新性。比如，“党内不准搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿谀奉承。对领导人的宣传要实事求是，禁止吹捧”“任何人都不准把党的干部当作私有财产，党内不准搞人身依附关系”等提法，就比旧《准则》更具体，更具操作性。

首提党内监督体系

六中全会除了制定新《准则》外，还有一个重要议题就是修订《党内监督条例》（以下简称《条例》）。全会公报显示，在《条例》中，中共首次提出了“建立党内监督体系”的概念。

现行的《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布于2003年12月。“但是随着形势任务的发展变化，条例与新实践新要求不相适应的问题逐渐显现出来。”中纪委副书记吴玉良在谈到为什么修订《条例》时说，主要是一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软。

而在汪玉凯看来，六中全会之所以要如此重视《条例》的重新修订，实际上也是与当前执政党在新的历史条件下所面临的危险、挑战是息息相关的。

他对《中国新闻周刊》说，中共正在经受“四大考验”（即执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验）、克服“四种危险”（即精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险），“而在这个关键点上，党内由于监督体系的薄弱、缺失，导致腐败的泛化和蔓延。”

“现实生活中出现的某种由个人腐败发展到制度性腐败，再发展到社会性腐败，从而导致广大人民群众对党和国家的某些不信任，与执政党自身存在的问题是息息相关的。”汪玉凯说，“正是从这个意义上说，构建不能腐的制度笼子，强化对党的领导干部公权力的监督，就成为当务之急，也成为克服中共执政软肋的根本途径。”

他进一步表示，“如果把早先通过的党内纪律处分条例、问责条例以及选人用人的一系列制度等放在一起观察，就可以发现，中共正在打造制度反腐笼子的体系。”

据吴玉良介绍，《条例》共分8章、47条，分为三大板块。第一章是总则，构成第一板块，列了9条，主要明确立规目的和依据;第二章至第五章构成第二板块，是条例的主体部分，列了27条，分别就党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员这4类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出规定;第六章至第八章构成第三板块，列了11条，分别就党内监督和外部监督相结合、整改和保障、附则等作出规定。

值得注意的是，《条例》首次提出了“建立党内监督体系”的概念，并在理论上首次对“党内监督体系”进行系统阐述，指出建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。

按照公报所指，党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的各级纪律检查委员会要履行监督执纪问责职责。

国家行政学院教授许耀桐分析认为，此前中共党内监督条例，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强，监督工作中也依然存在着监督主体各自为战，党内监督的多种方式协调性不够等现象。

他告诉《中国新闻周刊》，此次修订党内监督条例，并提出建立党内监督体系，形成了完整的问责制度和监督架构，将为全面从严治党提供有力的制度保障和组织保障。

另一个值得关注的是，公报将监察机关与人大、政府等并列提出，这在中央文件中尚属首次。分析认为，此举意味着新的国家监察体系的建设已提上中央议程。

公报称：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”

中国政法大学副校长马怀德认为，这次将监察机构与人大、政府并列，表明在从严治党的背景下，要强化监察机关的作用。

目前，国家监察机关是中国政府的职能部门，是行政监察部，主要是按照《行政监察法》规定，对行政机关特别是政府及其政府任命的工作人员进行监督。

“监督范围比较窄，不能涵盖包括检察院、法院、公立学校老师、公立医院医生等在内的公职人员。”马怀德说，“从现在趋势来看，监察机关很可能将与其他的国家机关相平行，成为相对独立的行政机关，形成‘一府两院一委的监督机制。”

“关键少数”是牛鼻子

从公报内容看，无论是《准则》还是《条例》，一个共同的指向是特别强调要解决“关键少数”的问题。

据统计，全会公报提到“高级干部”多达10处，对领导干部特别是高级领导干部作出了多项约束。譬如，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部;领导干部特别是高级干部必须带头从谏如流、敢于直言;党员、干部特别是高级干部在大是大非面前不能态度暧昧。

许耀桐对《中国新闻周刊》表示，从公报看，高级干部主要指的是副部级及以上干部，特别是中央委员会的组成人员，也就是中央委员和中央候补委员。

“这个群体的干部虽然数量不多，只有300多人，但由于他们位高权重，在推进党和国家各项事业中起着关键作用，所以如果能抓住这个‘牛鼻子，就能以上率下，进而撬动多数、带动全党。”许耀桐说。

六中全会如此强调对高级领导干部的监督，戴立兴认为，还有一个非常重要的原因，就是十八大以来反腐败斗争的实践给人们巨大警示的经验总结。

他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，一直以来，有些领导干部不但涉腐，还突破了某些底线——明明是个别主政官员的意志，到了需承担责任时就搬出“集体决策”，使得问责落空;在个别地方，党内监督也因权力干预而落不到实处。

“这次全会制定的《新准则》，修订的《条例》，都是有的放矢。”戴立兴说，“关键少数”是全面从严治党的重要抓手。

十八大后，到目前为止已经有170多名省部级以上高级官员和将军落马。在这些落马的高级领导干部中，有3人曾是十七大中央政治局委员，如果加上之前落马的薄熙来，总共4位，占比高达15%。

中共十八大共选出367名中央委员和候补中央委员，到目前已经有24人被查处，占总数的5.8%。其中，不少人曾担任党和国家要职与省级党政军一把手。

“种种迹象表明，一个领导人的职位越高，权力越大，腐败概率不是越低，反而是越高。”汪玉凯对《中国新闻周刊》表示，“这种现象固然与位高权重的诱惑多有一定联系，但仅此并不能准确地解释上述现象。因为从更普遍的情况来看，往往一个位高权重的高层领导干部，常常会处于监督的真空状态，也就是说，关键少数之所以有这样高的腐败率，本质上是因为监督缺失所致。”

他说，如何从制度层面解决好关键少数的问题，在党内不造成有不受约束的特殊党员、特殊领导，或者说把关键少数关进制度笼子里，就成为我们制度构建成功与否的关键。

因此，中纪委副书记吴玉良在回答为什么两个党内法规都要求领导干部起带头作用时坦言，“周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人，给我们党造成的损害是巨大的，教训是深刻的。所以，无论是推进全面从严治党，还是贯彻准则、条例，都要从领导干部特别是高级干部抓起。”

他表示，六中全会审定的两部党内法规都在原有的基础上，针对高级干部作了很多具体的约束。比如，《条例》将党的中央组织的监督单设一章，就是对现行条例的突破，体现党中央以身作则、以上率下的工作作风。