社会管理的新挑战

在过去的30多年中，中国在城乡社会管理和服务体制的变革上一直没有解决好这样几个问题。第一个问题是与经济社会变迁的适应问题。随着市场的引入和发展，随着社会的分化以及人口的自由流动，随着社会结构的转型和市场体制的转轨，社会管理和服务体制变革相当滞后：农村基层社会管理和服务体制表面上有了很大的变化，比如实行村民自治，但实质上还没有跳出政经社三者合一的体制；城市社区居委会虽然是一种新的社会体制，不同于单位制，却不能有效创建新的社会共同体，以起到弥合单位制弱化，以及人口流动而带来的社会联系断裂的作用。

第二个问题是城乡社会管理和服务体制改革方向不明确、不清晰。也就是说，没有从理论和实践两个层面处理好国家、市场、社会三者的关系。国家在推进城乡基层社会管理和服务体制改革上一直存在着严重的矛盾和张力。由于财政短缺，国家不想更多地承担为基层特别是农村社会提供公共品的责任，而试图通过让村民自治，由村民生产和提供农村的公共品，但是国家又希望村委会承担起行政赋予的各种控制任务，在这种情况下，村委会陷入了两难的困境。

第三个问题就是城乡社会管理和服务体制的一体化问题。上面提到当前中国城乡基层的社会管理组织在功能上似乎存在着相似性或相同性，但是这并不意味着它们是一体化的。所谓城乡社会管理和服务体制的一体化，就是将城乡居民纳入一个没有差别的社会管理和服务制度框架内，不应因对象来自城乡而有不同的规定和设置，以及给予不同的待遇和服务。但是，当前中国城乡社会管理和服务的属地化问题在体制上仍然没有获得解决。

这三个问题从不同侧面说明城乡社会管理和服务体制在总体性社会向现代社会转变过程中出现的不适应性。如果说，20世纪80年代之前，中国还处于总体性社会时代，从80年代中期开始到90年代末，农村改革初见成效，乡镇企业和小城镇发展，人口从农村向城市、从内地向沿海流动，劳动力市场、商品市场在形成，建立在高度计划体制之上的总体性社会就难以维系，城乡基层社会管理出现了市场化的功利问题。

虽然当时的市场体制还没有现在发达，但是，趋利性的市场法则全面渗透城市和农村社会的各个角落。这绝对成了一个不讲基本权益只索取好处（以最小的成本获得最大的收益）的“市场社会”。

从2000年国家在安徽实行税费改革开始，2001年国家帮着农民工清理各种收费和工资拖欠问题，2003年广州孙志刚事件后国家取消了收容遣送制度（改为流浪者救助制度），2004年国家提出新农村建设与和谐社会建设，之后各地政府渐渐加大对农村基层社会管理和服务的投入力度（如给村干部报酬），一些地方试行了政社分开的基层社会管理和服务体制改革等。这一连串的政府行动，在很大程度上改变了城乡基层社会管理和服务的方式。

由于政府有了比以前强大得多的财力，所以开始将城乡基层社会管理和服务纳入议程之中，一些地方提出了“网格化”管理模式。这似乎又返回到“总体性社会”。但是，与以前不同的是，一定程度的社会自主空间已经形成，社会自由流动资源越来越多，所以，“总体性社会”难以复制，但是出现了另一种社会管理形态，那就是“行政社会”。如果说“总体性社会”不允许有真正的“社会”生存空间，那么“行政社会”却是忽视或者不重视“社会”的作用，用行政力量去做“社会”自身应该做并能做好的事情。

行政社会比“总体性社会”进步和积极的地方是不禁止“社会”的存在，相反，国家在社会管理的语言表述上还有“社会协同”这样的说法，也有鼓励社会组织发展之类的想法，但是实际上都试图将它们纳入行政的控制范围，正如涂尔干所说的，国家敞开其宽大的怀抱想紧紧地把所有个体拥抱而不愿放开，实际上不利于“社会”自我成长。

不管是在总体性社会时代，还是后来演进到市场社会和行政社会时代，城乡社会管理和服务体制上的实质性差别问题并没有获得很好的解决，那就是没有构筑一个体现公民平等权利的城乡一体化社会管理和服务体制。

《超越城乡：资源、机会一体化配置》，王春光著，社会科学文献出版社2016年9月。本文摘自该书第七章，略有删改，标题为编者所加