以物权公示原则融合不动产登记理念

文/季峰

以物权公示原则融合不动产登记理念

文/季峰

2013年11月20日，国务院第31次常务会议明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。统一登记目的就是以职能转变为核心，简政放权，提高行政效能，方便企业和群众。

要落实中央重大改革部署，做好不动产统一登记工作，真正实现“四统一”，必须从登记理念的融合入手，推动政策法规、业务流程、系统平台等方面实现深度融合。

房屋与土地是最主要的不动产。房屋登记的理念已经逐步转向物权公示。在《物权法》实施以前，我国房屋登记实行“确权登记”。新中国成立以后，确权登记对当时稳定社会秩序、进行城市经济建设发挥了巨大的作用。在计划经济时代，私房未经审批不得买卖，房屋交易实行“审批立契”，房屋登记称为“确权发证”。随着社会主义市场经济的发展，法律制度不断完善并与国际接轨，首先厘清了合同效力与物权变动的关系。《合同法》明确合同自成立时生效，房屋买卖合同无需审批即发生法律效力。其后的相关司法解释进一步明确，未经登记不发生物权变动的效力，但不影响合同的效力。1997年施行的建设部《城市房屋权属登记管理办法》，仍将房屋登记作为行政管理的手段之一，虽明确登记依申请进行，但申请登记是权利人的义务，应当在规定时间内如新房建成后九十日内申请登记，如逾期申请，需要征收三倍的登记费，或者可以处以罚款。2007年《物权法》颁布，确立了不动产登记这一物权制度。2008年《房屋登记办法》施行，将房屋登记定义为“房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。业内已形成共识，只有人民法院、仲裁委员会可以确权，房屋登记机构对房屋登记申请没有能力胜任实质性审查，房屋确权登记无论在法理上还是实践中都不再符合经济社会的发展。相对于司法仲裁机关的房屋确权，从行政法角度也只能将房屋登记的性质定位为“行政确认”，实现了房屋登记从单纯的行政管理理念向物权公示理念的巨大转变，登记依申请自愿进行，取消了登记申请的时间限制及处罚条款等。

相较而言，国土资源部门既是不动产登记部门，又代表政府管理土地资源，土地登记的行政管理色彩较浓。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”该规定赋予了政府确权职责，具体工作则由国土资源管理部门承担。土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地使用权需要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。相关文件主要有国土资源部2011年印发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》和2013年印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。2007年国土资源部《土地登记办法》明确，土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。该定义与国际通行的登记记载行为以及物权公示理念是完全一致的，该办法也未提及“土地确权”。但在实践中，“确权”与“登记”仍未得到完全区分。

《不动产登记暂行条例》在《物权法》的基础上，进一步明确不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。登记的宗旨与根本目的是保护权利人的合法权益，保障交易安全。物权的转移要进行公示，让社会所知晓，动产的转移以占有为公示方式，不动产的转移以登记为公示手段。作为物权公示手段，不动产登记本质上为产生司法效果的事实行为，而非登记机关的行政管理行为。登记不属于行政许可或者行政审批，目前的定位只能算是一种行政确认，是对当事人权利的一种确认。如房屋登记的办法以前叫《城市房屋权属登记管理办法》，后来调整为《房屋登记办法》，拿掉了“管理”两字，同样，《土地登记办法》、《不动产登记暂行条例》的名称里都没有“管理”两字，与《城市房地产管理法》、《土地管理法》的名称不同。

在不动产登记中，需要进一步厘清登记与行政管理的关系，做好登记公示与确权、权属纠纷调处的区分与衔接。一方面，不动产登记以行政管理的结果或者结论性文件为依据，而不对该结果文件进行实质性审查。房规定的前提下对登记提出把关收件要求。行政机关撤销原审批文件时，如不涉及善意第三人，登记机构可以撤销原不动产登记或者进行更正。另一方面，不动产登记的结果或者信息可以为行政管理服务。如：房管部门在住房保障时，可利用登记信息，核对申请人的住房情况；征收部门在测算征收费用、签订征收协议时，可查询登记情况；土地监察在办理相关业务时，可以查询利用不动产登记信息。

根据国土资源部的相关文件，不屋初始登记要收取规划部门的建设工程规划许可证、建设部门的竣工验收备案证明；国有建设用地使用权的初始登记要收取国有建设用地使用权出让合同及相应的建设用地批准书、出让价款及契税缴纳凭证。行政管理部门如需要对相关事项把关，可以在竣工验收备案、出具出让价款凭证等结果性文件材料时设置条件，完全有手段达到管理目的，也可以在符合法律动产权属纠纷调处服务的对象是未登记不动产，该职能应属于行政管理的纠纷调处职能，不属于登记职能，也未在《不动产登记暂行条例》里进行相关规定。因此，“土地确权”、“不动产权属纠纷调处”虽仍然存在并得到了加强，但应当与登记职能相对分离。

（江苏省盐城市不动产登记中心）