农村治理方式创新与政府职能转变

王瑛琨，王进

（延安大学经济与管理学院，陕西　延安　716000）

农村治理方式创新与政府职能转变

王瑛琨，王进

（延安大学经济与管理学院，陕西延安716000）

我国处于全面推进治理能力现代化的转型期，而实现治理能力现代化的关键是农村治理方式的创新。我国政府职能转变中存在行政层级结构复杂、责权不对等、公共服务能力欠缺的问题，进而导致农村治理方式中治理主体单一、治理环境落后、治理理念模糊。我们在分析问题的基础上分析农村治理方式创新与政府职能转变之间的关系，提出嵌入专业农村合作组织、完善政府治理监督机制、提升政府公共服务水平这三方面创新农村社会治理方式的路径。

农村治理；政府职能；治理方式；公共服务

一、引言

我国目前正处于深化行政体制改革、全面推进国家治理能力现代化的关键时期。我国是农业大国，所以在历史转折期，最重要的环节就是农村社会治理的革新。农村社会治理是治理理论在我国本土化应用的突出表现形式，对农村社会治理方面的研究一直是学术界关注的热点。杨峥均、赵春雷认为乡村治理能力的提升需要农村社会中介组织的加入，进而弥补政府在提供公共服务中的缺陷［1］。曲延春认为在重大的社会转型期，农村社会治理存在治理体制滞后于社会转型的问题，并且认为农村社会治理创新是社会治理创新的难点［2］。周金恋、陈亚蕾认为乡镇治理能力的提升能够成为乡镇机构改革的助推剂［3］。彭正波认为自我国取消农业税后，农村社会治理出现的危机可以从治理主体、信任危机、农民参与、治理共同体的重构这四个角度分别分析。从研究内容来看，有较多文献是从现阶段农村治理本身存在的问题出发，有较少的涉及到将农村社会治理方式创新与现阶段我国政府改革之间的关系相联系。

二、政府职能转变的问题和原因

改革开放以来，随着市场经济不断深入发展，政府职能转变一直是行政体制改革围绕的核心。新时期要求市场在资源配置方面起决定性作用，所以新时期对政府在政治、经济、文化、社会方面的职能要求就会进一步提高。虽然政府在简政放权、财税改革、政务公开、鼓励社会组织发展等方面均有成效，但是面对逐渐复杂的社会现实情况，我国政府职能转变进程中仍然存在问题。

（一）行政层级结构复杂

自计划经济时代，政府在处理国家事务中独揽一切，政社不分、政企不分现象一直是当时我国行政模式的明显特点。高度集权下的政府层级结构中，权力自上而下递减，权力全部集中到最高一级的政府手中。高度集权的行政模式使新时期我国行政体制仍然带有明显的传统烙印。在各级政府内部，行政审批步骤繁锁、部门职权界限不明、受到双重领导等现象仍然存在。因为行政权力的集中，政府在职能履行的过程中过分依赖上级领导的指示与命令，行政效率低下，政府职能履行效果很难达到预期水平，人浮于事，机构臃肿等阻碍政府职能转变进程的现象不断出现。行政层级结构复杂、权力集中于同一领导部门的问题是导致政府职能转变的进程无法高效推进的根本问题。

（二）责任与权力不对等

由于我国传统行政模式的影响，我国各级政府的权力与责任不对等问题一直存在，并且没有得到妥善解决。在图1中，把我国政府主体分为四级，最高一级为中央政府，最低一级为村委会。从图中可直观地看出我国主要的政府机构呈现压力型的传导模式。权力集中于上级政府，下级政府只是权力的承受者。相反在职能履行的责任方面，却是与各级政府所有的权力呈反比的。即图1中所体现的权力与责任并不是呈正对应的关系。长期的责权不对等现象，不仅使政府权力滥用加剧，更使基层政府消极颓废的工作状态不可避免地出现，进而在政策传导方面政策传导失真、在政府职能履行方面出现越位、错位、缺位等现象。

图1　各级政府权责关系图

政府职能转变的关键是摆脱传统体制中权力过分集中所带来的政府行政体制改革的阻碍来更好地适应新时期的新要求，无论是我国还是西方国家都把责任与权力的对等关系方面视为政府行政体制改革的关建。现阶段建设责任型政府是我国政府职能转变的最终目标之一，责任型政府要求政府不仅有权更要有责。所以对于上级政府而言，责任是高效履行职能的基础，即权力是建立在责任意识基础上的；对于下级政府尤其是基层政府不仅要强化责任的概念，更需要上级政府合理科学的权力配置，进而激励基层政府政府职能转变进程的不断推进。

（三）公共服务能力欠缺

现阶段之所以成为我国社会转型的关键时期，是因为新时期所面对的现实需要完全不同于传统计划经济时代。随着市场经济不断的深入发展，社会、企业、人民的民主、民权意识不断增强，并且对政府提供的公共产品、公共设施建设等公共服务的自下而上的要求逐渐强烈，在这样的环境下，政府公共服务能力水平高低是决定改革成败的关键因素。所以计划经济时代自上而下的管制已经完全不能够适应这一变化。由于存在传统的行政层级复杂、责任与权力不对等这两方面原因，政府的公共服务能力是具有先天不足的缺陷的。政府长期以来的官本位思想占据主导地位，与社会、人民长期处于缺乏沟通的状态。在新时期政府高高在上姿态的转变更是需要时间，自然而然地限制了政府公共服务可拓展的空间。公共服务能力欠缺使人民的需求得不到及时的回应，使政府的公信力降低，政府与人民之间的隔阂不仅会直接影响政策执行效果，而且也会影响新时期政府职能转变最终目标的实现。

三、农村治理方式存在的问题

农村治理是现阶段推进国家治理现代化的关键环节，所以提升农村社会治理水平是现阶段又一重要任务。农村社会治理水平提升的关键方面是治理方式的创新。自改革开放以来的30多年，农村社会治理逐渐形成了“乡政村治”这一治理方式，这是我国不同于传统时期在治理方式中的革新，即政府的行政权力从农村社会治理中逐渐抽离出来，让农村自身进行自我管理、自我监督、自我服务的治理方式［5］。所以农村社会治理方式创新发展也同政府职能转变有着相同的发展背景。农村社会治理方式的创新不仅要与时俱进，更要从我国实际情况出发找出所存在的问题。

（一）治理主体单一

我国传统的治理模式下，农村治理主体是以政府为中心。虽然随着市场经济进一步深入农村社会发展，政府权力逐渐抽离农村，但是治理主体单一、权力集中的问题仍然没有得到根本解决。、就目前的发展情况来看，村两委、农民合作组织、经济能人等均是农村社会新的治理主体。但是新的治理主体发展水平具有地方特殊性，例如东部发达地区农村的社会治理无论从治理规范化、财政资源、农业经济发展水平、治理主体多元化程度等方面均优于欠发达地区。并且发达地区农村社会治理水平较高的地方占较少的一部分，在经济欠发达地区或者中等发达地区的农村，即使出现新的治理主体，治理权力还是集中于村两委，普遍存在新的治理主体名存实亡的现象，并没有达到治理主体多元化发展的目标。

（二）治理环境落后

治理方式的创新离不开治理环境这一外部因素的影响。良好的治理环境是创新治理方式的动力。农村社会治理环境包括政府宏观的政策环境与村民主动参与、农民合作组织带动的微观环境。宏观政策环境方面，国家自2005年取消农业税以来，地方政府原有的财税来源渠道被切断，再加上国家财政资源拨付给地方政府的资金远远低于日益增长的社会治理所需要的。资金上的紧缺使农村社会治理缺少强大的财政支撑，在吸引高素质人才、改善农村社会公共基础设施条件等方面均受到限制。在微观环境方面，自我国开始实行家庭联产承包责任制以来至今，农村社会集体合作意识逐渐淡化，民主意识虽有所提高，但是仍然处于一种被动服从的状态。农村经济逐渐受到市场经济的深入影响，原有的传统治理环境受到强烈冲击的背景下，我国农村社会治理微观环境存在相对的滞后性，农民思想意识的滞后和农村合作组织发展的非专业化均是显著问题。所以农村社会治理环境的改善需要第三方力量，充足利用外力的推动才能逐渐完善。

（三）治理理念模糊

农村治理的目标是通过多元化的治理主体运用社会共同参与的力量，实现农村社会在政治、经济、社会、文化等方面协调发展，达到实现利益最大化的管理过程。所以农村社会治理中治理理念要充分明确，现阶段农村社会治理理念存在地方政府政策传达不到位、政策实施效果不明显、传统的管制思想缺少与农民真实需求进行衔接等问题。在社会转型期，转变传统的官本位思想的目的，就是通过管理理念的转变来更好地为人民、为社会服务，而农村社会治理没有正确的治理理念进行引导，治理过程无章可循，农民对政府能力产生质疑，进而因为农民合作组织专业化程度低、缺乏规范的理念约束进一步挫伤了农民、社会力量参与农村社会治理的积极性。农村社会治理理念应该在政府正确的管理理念的指引下，吸取更多的社会第三方的力量，在这一过程中既是政府职能正确履行的过程，更是可以推动农村社会治理以正确的治理理念达到治理目标。

四、农村治理方式创新与政府职能转变的关系

通过对现阶段政府职能转变与农村治理方式各自存在问题的分析，可以较为清晰地看出，两者不仅面对的新的社会发展阶段相同，而且在出现的问题方面更具有互相渗透的关系。如图2所示，两者的关系可归结为三点。

图2　农村社会治理方式创新与政府职能转变关系图

首先，政府职能转变是农村治理方式创新的基础。政府职能转变最终要使行政结构优化、政府内部权责对等、公共服务能力得到提升，而这三点是实现农村社会治理方式创新所必要的行政基础，有政府的宏观约束和保护，才能使农村社会治理进程进行顺利。其次，农村社会治理方式的创新是政府职能转变的最终目标的集中体现。农村社会治理方式的创新是要实现治理主体真正的多元化、完善的治理环境、正确的治理理念引导，而这与现阶段政府职能所要实现的从管制到善治的目标完全一致。最后，政府职能转变与农村社会治理方式创新都需要监督机制的合法监督、社会企业、农村合作组织等第三方力量进行互动交流来更好地实现最终目标。所以两者是相互影响、相互促进的密切关系，应将农村社会治理方式创新与政府职能转变进行有机结合来进一步创新农村社会治理方式。

五、农村治理方式创新的路径

农村社会治理方式的创新需要解决现阶段政府职能转变与农村社会治理方式共同存在的问题，才能将两者更加有效地结合起来创新农村治理方式。基于此，提出以下对策：

（一）嵌入专业农村合作组织，确保治理主体多元化

现行的农业合作组织由于受到地方政府在权力方面的限制，缺乏规范的行政体制，运行缺少资金、人才的支持，农民合作组织专业化程度低，这就限制了其在农村治理中的活跃程度。要在农村社会治理方式中嵌入农民专业合作组织，需政府进一步简政放权、优化地方政府的层级结构，提高行政效率，并积极鼓励农村合作组织发展，积极帮助农村社会提高农业经济利益，给与高素质人才具有吸引力的物质层面的激励，并且拓展农村社会财政来源，例如招商引资。充分利用新生合作组织中经济利益最大化的原则吸引农民加入组织，这不仅能提高农村合作组织的专业化程度，而且为确保农村社会治理主体多元化起到了有力的推动作用。

（二）完善政府治理监督机制，创造良好治理环境

我国农村治理方式创新应该具备良好完善的治理环境。宏观环境方面，各级政府首先要完善行政监督机制，尤其在农村社会治理政策传达、政策落实方面，要保证下级政府职能履行不滥用权力，并且要保证责任与权力的对等关系，避免越权、错权、借权的行为出现；微观环境方面，基层政府要加大在农村社会培养具有先进民主参与意识的农村精英，并提升农村社会整体的先进文化环境。还可以通过专门农业经济、农业文化等宣传讲座的形式，普及先进民主意识、集体合作思想，活跃农村社会治理环境，解决我国农村社会治理方式转变滞后的问题。

（三）提升政府公共服务水平，树立以人为本的治理理念

政府职能转变与农村治理方式创新围绕的核心都是通过提高公共服务能力水平，最终实现善治。善治的重点就是以人为本的原则，而公共服务能力水平的提升又离不开治理理念的指导。作为政府，要正确处理与社会的关系，更要树立民本位的治理理念。官本位到民本位思想的转变应作为政府职能转变的原则，拓宽与民众的沟通渠道，充分了解民众需求，以民众利益最大化为出发点。在政策制定、政策执行环节要重视政策效果的反馈，及时根据实际情况调整政策；作为农村社会治理主体来说，因为与民众接触的机会较多，要加强责任与法治观念，做到向上级政府如实汇报治理情况，充分表达人民愿望，努力提升政府威信，创造村民与政府沟通的机会，这不仅能推动政府职能转变进程的加快，更是农村治理创新的方向标。

［1］杨峥均，赵春雷.论发展农村社会中介组织对社会主义新农村建设的治理价值［J］.云南行政学院学报，2010，（5）:90-93.

［2］曲延春.社会转型与农村社会治理体制创新［J］.农村经济，2014，（8）:12-16.

［3］周金恋，陈亚蕾.乡镇机构改革与乡镇治理转型［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2011，（6）:19-21.

［4］彭正波.农村社会的治理危机:四个维度的分析［J］.求实，2012，（9）:90-92.

［5］钟宜.我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善［J］.探索，2005，（6）:97-100.

On the Innovation of Rural Social Governance Mode and the Transformation of Government Functions

WANG Ying-kun，WANG Jin
（Economics&Management College，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Our country is in the social transition period ofmodernization of the comprehensive promotion of governance capacity，and the innovation of rural social governance mode is an important link.The existence of transformation of government functions in China’s administrative complex hierarchical structure，responsibilities and rights unequal，lack of ability of public service problems and lead to fuzzy subject governance in the rural social governance mode single，governance environment is lack.The concept of governance.This paper on the basis of analysis of the problems of the relationship between the rural social governance innovation and the transformation of government functions，the embedding of rural specialized cooperative economic organization，to improve the supervisionmechanism of government governance，enhance the government’s public service level of the innovation of the rural social governancemode of policy.

social governance；government function；governance mode；governance subject；public service

D63-3

A

1009-6566（2016）05-0039-04

2016-06-29

王瑛琨（1992—），女，内蒙古赤峰人，延安大学经济与管理学院行政管理硕士研究生，主要从事行政战略管理与公共治理研究。

王进（1977—），男，陕西清涧人，延安大学经济与管理学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事农业经济学、产业组织理论和公共治理研究。