印度高等教育“保留政策”及其启示

李茂林

摘 要：印度高等教育的“保留政策”一直在印度高等教育中发挥着重要作用，在世界范围内产生了重要影响，同时也争议不断。通过对印度高等教育“保留政策”的背景、历史、作用及问题进行分析，希望为我国高等教育的入学政策有所借鉴。

关键词：印度;高等教育;保留政策;启示

印度高等教育“保留政策”产生的背景

独立近70年，印度高等教育已经形成完备的体系。多所印度高校在国际上享有盛誉，为印度培养了大量高水准的科技、管理和人文人才。当前，印度拥有庞大的高等教育规模，紧随中国、美国之后，位居世界第三。但同时，印度高等教育也存在着突出的问题，种姓制度中的“贱民”入学问题就是其中最重要的一个。

印度贱民主要包括表列种姓和表列部落。1935年，《印度政府法案》将“贱民”种姓用单独的表格列出来，以便在议会选举中为他们保留席位，贱民由此获得表列种姓和表列部落的称号。当前，印度的贱民数量庞大，总数量接近2亿，占到了印度人口总数的1/5。80%的印度贱民生活在农村地区，其余20%生活在城镇。[1] 这些“贱民”子女接受高等教育的问题就成了印度教育中最突出的事项之一。

自20世纪初，印度政府就开始提出并实施促进高等教育公平的“保留政策”（ Reservation Policy）。这是政府保障“贱民”阶层的一项优惠政策，即为其在高校中保留一定份额，以保证他们的入学权益。从后来发展看，这一政策确实在一定程度上改变了“贱民”阶层在教育、经济和政治上的劣势地位，促进印度国民经济的整体发展。但“保留政策”的发展动力及困扰，多来自政治斗争和利益博弈，加之“保留政策”自身的缺陷，使得多年来该政策一直成为印度社会和民众争执和持续关注的焦点。

印度高等教育“保留政策”的发展历史

一是萌芽期（20世纪初—独立前）。英印政府为缓解种姓制度造成的社会动荡，开始实施提高贱民群体地位的相关政策，并在高等教育入学领域采取相应政策倾斜。1918 年，迈索尔邦宣布在大学和机关中为低种姓群体保留席位并规定名额。这标志着印度高等教育“保留政策”的开始。

二是探索期（20世纪50年代—70年代）。独立后的印度政府为处于社会底层长期受压迫、受歧视的表列种姓和表列部落分别保留了15%和7.5%的高校入学名额，后来又为“其他落后阶级”保留了27%的入学名额。根据这个政策，这些弱势群体在参加高校入学考试时，将获得优先录取的机会。[2] 1977 年，人民党上台后，成立了落后阶级调查委员会。该委员会提出：印度最好的精英大学—印度理工学院、印度商学院和印度医学院及其他中央大学均需为贱民阶层保留相同比例的名额，其中为表列种姓保留15%的名额，为表列部落保留5% 的名额。这标志着印度高等教育“保留政策”的进一步推进。

三是深化期（20世纪80年代—90年代）。1989 年，辛格政府再次推行《曼达尔方案》，泰米尔纳德邦及北方邦等邦属高校开始为“贱民”阶层保留入学名额，包括其他一些私立高校也开始保留名额。辛格认为，要体现全纳与公平理念，就必须确保社会弱势阶层（特别是表列种姓和表列部落）有受教育的机会。这实际上深化了印度高等教育入学制度中的“保留政策”。

四是成熟期（进入21世纪以来）。2005年，印度联盟政府（UPA）决定在中央大学和私立高校中单独为表列种姓、表列部落和落后阶层增加27% 的保留名额，使其名额总体比例达到49.5%。[3] 2008 年，印度联邦最高法院选择继续支持政府的“保留政策”，并为进入本科与研究生阶段的“贱民”学生提供资助计划，以此作为“保留政策”的补充与配套。印度高等教育“保留政策”进入成熟期。

“保留政策”在印度高等教育中的作用

经过近一个世纪的努力，印度政府推行的高等教育“保留政策”确实在提高落后阶层受教育水平及社会地位方面取得了不菲成就，也在很大程度上促进印度整体国民素质的提高，取得了较大的国际影响。

一是促进了印度社会不同阶层的上下流动，保障了社会公平。“保留政策”使部分“贱民”通过接受高等教育的方式实现了自下而上的社会流动，成为这一政策的既得利益群体。他们更加重视高等教育的价值，有更大的动力为子女争取高等教育机会。这种来自既得利益群体的力量，与印度政府旨在推行教育公平的力量形成一股合力，为促进与维护印度高等教育公平注入了强大活力。[4]印度社会发展指标显示：在实施“保留政策”以来，南印度和西印度各邦的社会和经济情况远远好于其他地方，公民形成了良好的社会公众意识和政治参与意识。“保留政策”在消除国内种姓之间不平等，打破种姓制度造成的职业世袭垄断，提高低种姓和“贱民”在印度政治经济社会领域中的地位等方面，发挥了积极作用。

二是提高了印度高等教育的整体质量，提升了其国际影响力。印度高等教育“保留政策”打破了过去只有少数人享受“优质高等教育资源”的局面，使落后阶级和弱势群体也可以共享优质高等教育资源，提高了各阶层接受高等教育的水平，提高了印度高等教育的整体办学质量和办学规模。同时，提升了印度高等教育的毛入学率，促进了社会民众—尤其是贱民阶层—整体国民素质的不断发展。印度高等教育体系从无到有、从小到大，已经成长为“高等院校数量世界第一（约两万多所）和高校在校生人数世界第三（1，200万人）”的庞大高等教育体系，印度的多所大学在世界上也位于前列。这与印度高等教育多年来坚持实施“保留政策”是分不开的。

三是维护了印度的政治稳定，提高了国民对印度社会经济的信心。印度《宪法》等法律法规为落后阶级和弱势群体在高等教育机构保留入学席位，实际上是政府给予社会不利群体的补偿和福利。一批受惠于该制度、得到良好教育的“落后阶层”脱颖而出，目前正活跃在印度各个领域。“保留政策”在维护印度各种政治势力间的斗争平衡方面，发挥着重要作用。同时，保留制度在一定程度上也抑制了“落后阶层”的诸多不满，也有利于维护社会稳定。这些都提升了整个民众群体对印度社会和高等教育的信心。

四是“保留政策”促进印度未来高等教育发展愿景的构建。高等教育“保留政策”实施多年，积累了丰富的经验和成果，使得印度得以积极构建未来高等教育发展愿景。2013 年，印度工商协会联合会高等教育委员会制定并发布了《印度高等教育：2030年的愿景》（以下简称《愿景》）。《愿景》 是一个针对未来的、极富有雄心壮志的规划，它预计到2030 年印度将成为全球主要经济体，并拥有能满足印度社会需要的高质量高等教育。印度将摆脱当前的限制和挑战，拥有更多有能力的人才，文化教育氛围浓厚。到2030 年，印度将作为世界上最年轻的国家之一，成为全球的领导者。高等教育适龄人口将有1.4 亿，届时世界上每4 名大学毕业生中将有1 名印度高等教育培养的毕业生。[5] 可以看出，印度政府对继续实施“保留政策”和未来高等教育的发展信心十足。

印度高等教育“保留政策”存在的问题

“保留政策”从启动到实施，始终处于印度社会公众普遍关注和争议之中，存在的问题主要有以下几点：

一是“保留政策”本身的合理性遭到质疑。“保留政策”存在“公”与“不公”的问题。“保留政策”的目的是追求教育公平，为落后阶层在接受高等教育方面得到与高种姓阶层同样的权利和机会。然而，在公平“丰富”的内涵面前，如何定义“公平”，就成为决策者不得不面对的问题。[6]这项制度设计的前提是基于种姓制度自身，而不是个体的优良成绩和表现。同样是十年寒窗的学子，高种姓出身在“保留政策”面前反而成了累赘。这种“反向歧视”无疑让人感到该政策自身的明显不公。按照印度宪法的精神，任何群体不论种族、宗教、种姓一律平等，对“贱民”的保留名额本身就是对其他阶层的歧视。同时，印度人口的快速增长和经济长期不景气，使得劳动者对工作岗位的争夺也越来越激烈，“保留政策”也越来越受到社会公众的批评和反对。

二是“保留政策”制定本身包含了过多的政治目的。印度著名的政治领袖J·P·纳拉扬曾说过，“印度最大的政党是种姓”。由于“保留政策”的受益者越来越多，印度任何政党都不敢轻言取消。印度各政党将“保留政策”作为解决印度社会中不平等现象的一种有效工具，成为印度政坛上各种势力争相利用的“武器”。在制定“保留政策”具体内容时，更多是出于政治斗争的需要，而不是弱势群体的实际需要。在有些邦，保留数量超过了高校招生总数的2/3。例如：马德亚邦是78%，安德拉邦是71%，卡纳特卡邦和泰米尔纳德邦都是68%。[7]这些比例是相当高的，并不符合高等教育自身发展的规律。

三是很多“贱民”的受教育情况和社会地位并未真正改变。尽管“保留政策”实施多年，但当前印度“贱民”学生的入学率仍然不算高，他们在种姓制度中的社会地位仍然偏低。研究表明：尽管表列种姓在教育和职业上取得了很高的成就，但他们仍然得不到高种姓的认同和平等对待，因为高种姓传统的种姓等级心理和情结依然没有消失。[8]贱民学生在高校中增加的人数不少，但大多是学习普通专业，而一些“好专业”（就业前景好、收入高的专业）仍然为高种姓的学生所占据。受教育的层次和水平越高，表列种姓和表列部落学生所占的比例就越低。在印度，社会地位最高、排名最靠前的国家重点高校中，大多数仍然是高种姓家庭的学生。

印度高等教育“保留政策”对我国高等教育的启示

教育公平一直是世界教育改革和发展的重大课题。2012年，印度大学拨款委员会发表了《全纳性质量型高等教育扩张：十二五规划》报告，充分体现了印度“十二五”期间高等教育的“全纳”“质量提升”和“扩张”三者协同发展的逻辑思路。中国和印度都制定并实施了以促进教育公平为价值取向的高等教育招生特殊政策：印度实施了高等教育招生保留政策，中国实施了高等教育招生民族优惠政策。这体现了两国政府在追求高等教育民族公平方面所作出的积极努力。印度高等教育“保留政策”可以为我国高等教育提供若干启示。

一是在追求教育公平方面，中国高等教育可以借鉴印度“保留政策”，使得弱势群体有更多受教育的机会。中国和印度都有巨大的贫困人口和弱势群体，消灭贫困、促进公平是两国共同面对的任务。印度高等教育“保留政策”以改进“贱民阶层”的受教育状况为出发点，受到无时不在的政治斗争和利益博弈的影响。中国高等教育更多关注民族优惠政策面临的核心问题与地区平衡。虽然二者的出发点不同，但有一定的相似之处。印度政府对弱势群体实施“保留政策”，它反对用机会平等来实现社会平等，直接采取从各个方面来扶持的手段，使弱势群体赶上现代化的步伐，对我国解决弱势群体高等教育问题有一定的借鉴作用。

二是我国高校的招生和培养环节，可以借鉴印度高等教育“保留政策”的相关内容。我国高校，尤其是名校当中，来自弱势群体的学生总体比例仍然偏低，而且这一趋势越来越明显。尽管政府在加大力度，不断出台相关办法，但效果并不太理想。在这方面，可以借鉴印度高等教育“保留政策”的相关内容，针对我国少数民族地区和偏远地区，可以专门制定面向少数民族子女入学录取的相关法律规章，具体对各项优惠政策予以规定，以法律的形式长期固定下来，使各高校有一个参照标准，对促进相关弱势群体进入知名高校学习，能起到真正的保障作用。当然，在此过程中，我们也要避免印度高等教育“保留政策”中的“僵化”和“过于偏激”的做法。

三是可以借鉴印度高等教育“保留政策”的实施过程，成立专门的机构和部门，负责落实弱势群体的受教育问题。印度大学拨款委员会专门设立了负责表列种姓、表列部落和其他落后阶层的高等教育办公室，对大学入学名额、教学职位和非教学职位保留政策的实施进行有效监控，并处理和解决相关投诉。同时，还设立了一个常务委员会及相关小组委员会，成员由专家、大学前校长及高等教育界知名人士组成，负责监督 “保留政策”的实施。印度大学拨款委员会还一次性向每所大学提供20 万卢比补助，在大学里建立教育机会平等办公室。截至2011年3月，印度有128 所大学设立了“教育机会平等办公室”。设立专门的机构，用以维护弱势群体的教育和就业权益，这些做法都值得我们借鉴。

本文系北京外国语大学世界亚洲研究信息中心项目“印度高等教育入学保障政策研究及启示”（项目编号：06490001）研究成果

参考文献：

[1] Jagan Karade. Development of Scheduled Castes and Scheduled Tribes in India[M]. Cambridge Scholars Publishing，2008：3.

[2] 安双宏.印度教育60年发展的成就与问题评析—基于教育政策的视角[J].比较教育研究，2011（6）：67.

[3] 施晓光.印度教育“保留政策”问题探析[J].比较教育研究，2008（10）：47.

[4] 刘筱.基于教育公平视角下的印度“种姓保留政策”探析[J].黑龙江民族丛刊（双月刊），2015（3）：191.

[5] 李雁南.当前印度高等教育存在的问题和对策[J].大学（研究版），2015（9）：63.

[6]王世岳.美国教育机会补偿的政策困境：以顶尖比例计划为例[J].国家教育行政学院学报，2016（6）：92.

[7] S.Chitnis & P.G.Altbach. Higher Education Reform in India： Experience and Perspectives[M]. Sage Publications， New Delhi，1993：147.

[8]张家勇.印度教育资助政策走向[J].世界教育信息，2007（6）：14.

（作者单位：北京外国语大学高等教育研究所）

[责任编辑：于 洋]