我国农民工工伤保险存在的问题及对策

郭寥

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

我国农民工工伤保险存在的问题及对策

郭寥

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

农民工是我国经济转型期的一种特殊群体，为我国城市化进程做出了很大的贡献。然而由于农民工主要从事的是高风险的职业，因此他们这个群体职业病群体规模巨大，工伤事故叠发，导致劳资纠纷集中。虽然我国工伤保险制度现已得到完善和改进，但仍然有很多实际问题需要解决。文章分析了当前我国农民工工伤保险制度存在的主要问题,并提出了解决这些问题的对策。

农民工工伤保险；工伤认定；工伤赔偿；先行支付

随着我国经济飞速的发展，农民群体逐渐意识到从事农业生产收入的低微后，大量农村剩余劳动力流向城市以寻求生计，便形成了所谓的农民工。这类群体是我国经济社会转型时期所形成的特殊群体，在城市化建设中起到了举足轻重的作用。由于大部分农民工从事的是高风险、职业病多发的建筑、采矿、制造等行业，因此，农民工便成为了工伤事故和职业病的多发群体，但实践中，农民工工伤保险却存在严重问题。因此如何保护农民工的合法权益成为急待解决的问题。

一、农民工工伤保险的现状

（一）农民工工伤保险的概念

工伤保险，又称职业伤害保险，是指劳动者在工作过程中或者在法定的情形下因工作原因发生事故或因接触职业性有害因素，导致劳动者暂时或长期丧失劳动能力、死亡时，对劳动者本人或者其近亲属提供医疗救治、职业康复、经济补偿等必要物质帮助的一项社会保险制度[1]338。简言之，是指国家或社会对在工作中因遭受意外伤害或患职业病而造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力的劳动者及其亲属给予物质帮助的一项社会保险制度。工伤保险制度是社会化、工业化的产物，从19世纪80年代德国制定并实施《劳工灾害保险法》开始，经过一百多年的发展，工伤保险制度已经从单纯的事后经济补偿，逐步发展为集补偿、预防、康复为一体的社会保险系统[2]330。将农民工群体纳入现行的社会保障体系，为他们提供有效的工伤保险，使他们与城镇职工一样享有工伤保险，给予他们社会认可，做到有病可医，有病能医。

（二）农民工工伤保险实证调查

农民工是指主要从事非农产业的劳动者但其户口仍在农村的农民。农民工主要从事的是第二和第三产业。据国家统计局发布的2014年农民工监测调查报告显示，2014年全国农民工总量为27395万人。其中，农民工主要从事的产业具体数据统计如下表格：

由此可见，农民工主要从事第二产业，其中，从事建筑业占据了主要比重，具有鲜明的代表性和研究价值。因此本文重点对建筑业农民工的工伤保险情况进行研究分析。在这一思路指导下笔者对长治市建筑行业农民工工伤保险参保情况进行了实地调查。这次调查向农民工发放56份问卷，收回50份，有效回收率89%，基本满足要求。通过对收回的调查问卷整理分析得出：

1、是否了解工伤保险，24%了解一点，49%完全不了解，10%完全了解，16%一般了解。

2、是否参加工伤保险，26%参加了，7%不清楚，67%没有参加。

3、关于农民工学历，42%小学及小学以下学历，47%初中学历，11%高中及以上学历。

4、关于签订劳动合同、参加工伤保险对他们是否重要，85%非常重要，15%一般重要。

二、农民工工伤保险存在的问题

（一）农民工是工伤保险漏保的主要群体

在上述被调查的农民工中，我们统计得出近七成的农民工根本没有参加工伤保险，可见，农民工漏保问题十分严峻。造成该现象主要有以下几方面原因：

第一，工伤保险完全是由用人单位缴纳，而用人单位出于控制成本考虑，多不愿投保，于是农民工漏保情况大量出现。农民工主要从事的是第二产业，如建筑业、煤矿采集业、制造业等。这些行业都有一个共有的特征——工作环境存在很多安全隐患，工伤事故频繁发生，用人单位无力承担为所有农民工投保的昂贵费用。加之，该行业的用人单位大多是以承包方式运营的，实力有限，资金严重匮乏。在“充分”比较用工成本之低廉、农民工劳动力之充足、流动性之强和为农民工投保的昂贵后，易产生“破罐子破摔”的心理——索性不再为农民工投保。

第二，农民工常着眼于眼前利益而忽视对自己合法权益的保护。只要能按时领工资，用人单位是否与自己签订劳动合同，是否为其缴纳工伤保险都无所谓。加之大部分农民工文化基础低，不具备相应的法律知识，导致他们在遭受损害的时候不知如何运用法律来维护自己的合法权益。

第三，我国长久以来都没有将农民工纳入工伤保险的保护范围。直到2004年1月1日《工伤保险条例》才规定将农民工正式纳入工伤保险的范围，情况才有所好转。但毕竟该制度出台的时间较晚，相关配套措施也尚待完善，故目前依旧存在大量农民工漏保现象。

（二）用人单位以购买商业保险来代替工伤保险

在调查过程中，发现有一部分用人单位用商业保险中的人身意外伤害险代替工伤保险。之所以这样，是因为商业险随意性较强，不具有强制性，同时商业险较之工伤保险赔付较低。虽然二者都是保障人的生命及健康的保险制度，但二者存在本质区别。

第一，工伤保险是一种由国家统一管理，是具有公益性质的社会保险制度，是社会保障法律体系的一个重要组成部分。而人身意外伤害险则是由商业保险公司进行管理的，具有营利性。

第二，根据我国《工伤保险条例》相关规定可知，用人单位应当依照规定为其单位的全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。即任何用人单位都必须为职工缴纳工伤保险，具有强制性。可见，工伤保险是国家以立法的方式强制实施的一项社会保险制度，而人身意外伤害险，作为一种商业保险，具有任意性和补充性，遵循契约自由原则。我国政府则是持鼓励用人单位为农民工购买商业保险的态度，并不具有强制性。

第三，工伤保险兼有保障与赔偿相结合的特点，所以，其保险待遇往往高于商业保险。工伤保险的待遇是以社会经济发展水平和承受能力为限的，是由法律明文规定的，其所享受的工伤保险待遇是不受年龄、缴费年限、性别的限制，即在具体支付工伤保险待遇时，只是依据伤残等级享受相应的待遇。而人身意外伤害险的保险范围及保险金额则是由投保人与保险人在保险合同中自行约定的，并且保险金适用定额给付原则。通常，投保人缴纳保险费越高，受益人所获得的保险金也越多。

综上，工伤保险是不能被人身意外伤害保险所替代的，但二者可以同时存在，二者的保险待遇不发生抵销。

（三）“私了”问题严重存在

农民工在遭遇工伤事故或者患职业病之后，往往不寻求工伤保险的保障，而是选择与用人单位“私了”，然而“私了”的费用往往又远低于农民工在发生工伤事故后的治疗和康复费用。究其原因是多方面的。首先，大量非法用人单位的存在，一些老板将农民工视为廉价劳动力，忽视其合法权益。在发生工伤事故或职业病之后，用人单位往往以丧失其工作来恐吓农民工。农民工是弱势群体，为了不丢工作，就不再寻求工伤待遇。其次，农民工对社会保险制度不了解，几乎没有相关知识。很多农民工甚至不知道工伤保险制度的存在，更无所谈起自己所享有的保险待遇权利。因此，很多用工单位，尤其是没缴纳工伤保险的用工单位，在农民工发生工伤事故或职业病之后，便以施舍的姿态与农民工协商，给点钱草草了事，农民工对此也只能吃“哑巴亏”。诸如此类不公平“私了”问题的存在，使得农民工的合法权益更加遭受到严重损害。

（四）农民工工伤认定、处理程序复杂

按我国现行《工伤保险条例》规定，农民工在遭受工伤事故或者患职业病之后，需要经过申请工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇索赔阶段三个程序，才有可能获得工伤保险待遇。虽然看起来并不复杂，可是实际操作起来难度还是很大的。第一步申请工伤认定，在实际操作中，工伤认定的前提是农民工与用人单位存在劳动关系、人事关系；如果用人单位主张不存在劳动关系、人事关系，并且农民工无法提供有效证据，如工作证、工资支付凭证等足以证明存在劳动关系的证明材料，则要启动劳动仲裁程序来确认存在事实劳动关系；经过劳动部门做出的工伤的结论，如果用人单位或农民工拒绝接受，则可能进入行政复议或行政诉讼程序；假如用人单位不依法履行工伤保险待遇义务，经协商、调解不成，则又会进入劳动仲裁，甚至民事诉讼程序。对于没有参加工伤保险的农民工在遭遇工伤之后，要想获得工伤赔偿更是难上加难[3]。《社会保险法》第41条规定了职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。这就表明，对于未参保的农民工来说，在发生工伤事故或患职业病之后，工伤保险待遇的费用都是需要向用人单位索要的，难度系数可想而知。在用人单位不支付工伤保险待遇时，农民工也只能通过民事诉讼程序来获得工伤赔偿。由于先行支付制度的配套制度建设不到位，严重缺乏专门性的实施细则，该先行支付制度严重被架空，未能得到有效落实。农民工工伤保险案件的处理像是一场马拉松，看不到什么时候结束，也看不到结果会是什么，让本就是弱势群体的农民工经受如此繁琐、复杂的程序，在受到伤害之后得不到及时的应有的保障，实在是工伤保险制度的一种悲哀。

三、解决农民工工伤保险存在问题的对策

通过以上对于农民工工伤保险存在问题的分析可以得出，农民工工伤保险问题的存在并非不是单纯的一个方面造成的，而是由社会多方面造成。

（一）完善工伤保险法律体系

农民工工伤保险存在如此多的问题，从根本上来说还是工伤保险法律体系的不完善所导致的，众所周知，在法治社会，权力运行的依据是法律授权，即对于公权力而言，“法无授权不可为”，因此，要解决工伤保险制度所存在的问题的关键就是完善工伤保险法律体系。我国目前工伤保险的基本法律依据是2011年修订的《工伤保险条例》，但它属于行政法规，立法层次低，法律约束力相对较弱。

首先，全国人大及全国人大常务委员会应制定《工伤保险法》，以法律的形式对其加以规范和确认,以保证工伤保险赔付能规范有效地运行,并切实发挥其应有的功能。制定《工伤保险法》不仅有利于在位阶层面提高其法律效力，还有利于进一步地规范工伤保险制度，统领工伤保险的各项工作的具体开展，并进而得以适用全国。其次，《工伤保险条例》中并未专门规定农民工参保的标准，由于农民工的社会处境以及特殊身份，应该结合其季节性、临时性、流动性和工作环境的特殊性，应将农民工全部纳入到劳动法管理范畴，制定与之相适应的劳动法实施细则———《农民工工伤保险实施条例》，从法律层面规范其工伤保险的问题，加强对其的权益保护。这样不仅可以更有针对性地、更加便捷地维护其合法权益，还可以充分体现国家对这一特殊群体贡献的认可与关心，有利于社会的和谐、稳定与发展。最后，关于农民工工伤保险的治疗方案和工亡的行业标准，应建立专门的工伤保险条款。以法律形式明确规定农民工与用人单位的劳动合同中工伤保险的最低标准，甚至可以制定适用于农民工这类特殊群体的“格式合同”。

（二）强化政府责任意识

第一，加强监督和监管措施。政府应针对用人单位在雇佣农民工时的各种不规范现象，及时进行监督和监管。如不主动与农民工签订劳动合同，不按时按标准给农民工缴纳工伤保险等，政府应当及时有效采取手段予以纠正或者处罚，严密防止用人单位在工伤保险方面有可能出现的恶意逃保、漏保等现象。[4]第二，加强法制思想宣传。加强相关法制宣传，让农民工人认识到工伤保险的相关法律制度，在遇到工伤纠纷和劳动争议时可以找到合适的途径维权，不至于伤了身体又伤心。该措施在一定程度上不仅能达到扭转我国农民工即使没有工伤保险也可以参加工作的错误想法。同时也能使用人单位可以预判到不参加工伤保险的法律后果。第三，完善农民工工会组织建设。由于农民工知识不足、信息匮乏、背井离乡、力量分散，在遇到工伤纠纷的时候往往不能及时寻求社会团体和法律帮助，以充分有效地保护好自身合法权益。虽然我国在2001年新修订的《工会法》以法律的形式肯定了农民工享有参加工会组织的权利，但是事实上，绝大部分农民工并不知晓此项权利。因此，政府仍应增强宣传意愿，加强宣传力度，一方面应与工会组织保持密切合作，以充分有效地监督企业参加工伤保险的情况，另一方面，也应加强对工会组织建设的规范，完善其功能，使其能够成为维护农民工权益的有力保障。

（三）建立高效便捷的工伤认定途径

将劳动鉴定和工伤认定部门相统一。在我国，劳动关系的确认是仲裁委员会的职责，工伤认定是社会保险行政部门的职责，如果农民工对劳动关系的确认结果不服，还可以提起行政诉讼，此时，三种不同部门都可以介入到此事当中来，既耗费了时间成本，又耗费了财力，还耗费了行政成本，而且其中任何一个环节的拖延，都会给知识水平落后，法制意识淡薄的农民工以更大的困扰。因此，可以在社会保险行政部分里设置专门的机构并授权其对劳动关系和工伤认定同时予以确认，如果当事人对确认有异议，可以向劳动仲裁委提起仲裁，若对仲裁不服，可以提起行政诉讼。

（四）充分落实工伤保险待遇先行支付制度

通过前文对于农民工工伤保险问题的分析中可以看出，在农民工遭受工伤或患职业病之后，工伤认定，工伤待遇的发放程序复杂。农民工要想尽快获得工伤赔偿是比较困难的。为了解决这个问题，2011年7月1日，我国《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》创设性地规定了工伤保险待遇先行支付制度。该制度的实质在于实现了工伤保险的社会化[5]。对于没有参加工伤保险农民工来说，当其遭受工伤事故或患职业病之后，不再是以其个人的身份向用人单位乞求工伤保险待遇，而是背后有了国家的财力支撑。

尽管二者都从法律上保障了工伤保险待遇先行支付制度的实施。但实践中仍存在一定问题：该制度未能得到充分有效地落实；相关配套制度不健全；政府对其宣传力度不足等。笔者认为先行支付制度未能得到普遍有效落实的原因是多方面的，主要包括：第一，配套的实施细则的缺乏；第二，社保经办机构人员职务意识不强，业务素质不足；第三，工伤保险基金先行支付存在很大压力，承担风险的能力严重不足。

为了进一步推动先行支付制度的落实，切实保障农民工的合法权益，笔者针对先行支付制度落实不到位的原因，提出如下建议：第一，推动专门性的实施细则的制定与出台，为先行支付制度的充分有效落实提供可操作标准；第二，从劳动者权利本位和实质平等价值理念的高度对社保经办机构进行业务技能与素质培训，以使其树立服务意识，从而切实提高相关工作人员工作的工作热情；第三，提高工伤保险基金的统筹层次。工伤保险的互济性决定了工伤保险基金统筹层次越高，其抗压抗风险能力就越强。相应的支付能力也就越强。

总而言之，工伤保险待遇先行支付制度对维护社会和谐稳定发挥了重要作用，充分落实该制度具有重要的现实意义。不仅使得遭受工伤的农民工在法律上获得了权利保障，还使得农民工能够尽快地得到救治和补偿，解决了农民工获得工伤待遇和工伤赔偿难得问题。

农民工工伤保险存在的问题是由多方面引起的。因此，想要很好的解决，需要国家和社会通力配合。解决农民工工伤保险的问题，能够保持城市经济的持续、健康、协调发展，促进社会主义和谐社会的构建。同时，广大农民工的合法权益也将得到有效的维护。本文也仅是此课题的阶段性研究成果，还期待下一步更加深入的对此问题进行研讨。

［1］林嘉.劳动与社会保障法［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［2］郑尚元.劳动法与社会保障法学［M］.北京:北京师范大学出版社，2010.

［3］许素睿.我国农民工工伤保险存在的问题及对策分析［N］.中国劳动关系学院学报，2009，8（4）：3.

［4］王芸佳.我国农民工工伤保险存在的问题及对策［J］.科技风，2010，3（上）：2.

［5］许素睿.我国农民工工伤保险存在的问题及对策分析［N］.中国劳动关系学院学报，2009，8（4）：5.

（责任编辑 秦楼月）

D922.5

A

1673-2014（2016）04-0020-04

长治学院2015年科研项目课题“工伤保险先行支付制度的实施困境及解决路径——以长治地区为例”。

2016—03—24

郭寥（1983—），女，山西长治人，研究生，助教，主要从事行政法研究。