大数据时代行政管理层级与幅度

毛才高

广义行政管理包括一切国家机关、法定组织、企事业单位内部管理层级的设置，狭义行政管理是指国家机关或法定组织依据行政管理职能确定的几何管理层级。行政管理幅度是指被管理对象的自然空间、行业领域和工作内容的横向布局或构成。行政管理层级是管理者向被管理者施行法律法规和决策指令的延伸，行政管理层级的多与少、行政管理幅度的大与小均与管理效率具有很强的关联性。管理层级越多，管理效率越低。在大数据时代，行政管理层级与幅度既具有自身的挑战性，又有适应经济社会发展的一致性，尤其在信息化和经济全球化时代，大数据被广泛应用于行政管理，信息由非对称走向对称，对行政管理层级和幅度都提出了新的要求。

一、我国现阶段行政管理层级

与管理幅度存在的问题

行政职能界定不科学，管理层级偏多，管理幅度缺少大数据分析，影响管理效能提高。目前，我国仍然实行五级（中央、省、市、县、乡）行政管理层级，层级明显偏多，每个行政管理层级的管理幅度与人口差异较大。以县为例，有的县域面积超过10000平方公里，有的县不足1000平方公里；有的县人口超过100万，有的县人口不足5万；有的县是交通枢纽，区位优势突出，经济发展较快，有的县是民族地区，交通欠发达，经济发展慢。面对如此情况，如果用同一种模式或相同的层级管理不同的幅度，势必影响行政效能的提高，影响行政管理资源的合理配置。改革开放以来，我国虽经过多轮行政区划调整和机构改革，但现行的管理层级与职能仍然存在职能不清晰、界定不科学的问题。特别是从计划经济向市场经济过渡时期，计划经济时代很多管理手段仍然被沿袭，政府管了很多不该管的事。进入市场经济时期，行政层级过多现象依然存在，行政机构职能界定还没有厘清。很多政府部门和工作人员，还不能适应市场在资源配置中的决定性作用，人为存在“一切以红头文件和领导意图办事”的观念，与人民群众的期盼和市场经济的要求相差甚远。政府职能还没有真正转变到以市场配置资源为主的轨道上来，各类行政审批事项仍超过上千项，还没有做到通过大数据的运用和分析对行政管理资源进行高效配置。

行政机构设置与职能不匹配，膨胀势头难以遏制，行政管理成本偏高。改革开放以来，为了适应经济社会发展，我国先后进行了六次政府机构改革，每次改革的出发点总是以转变政府职能为主，但每次改革后的机构和部门都在无形中扩大和增长。究其原因，是机构和职能不匹配，“拆庙”和“减和尚”不相称，缺少对行政管理层级和管理幅度的系统研究，结果每次机构改革后就带来新一轮的机构膨胀，形成了人浮于事、管理成本偏高、官僚主义严重、同经济社会发展总是若近若远的局面。

行政管理中的事权、财权、人权相分离，改革仍举步维艰。我国现行各级政府的管理手段都受苏联计划经济的影响。在20世纪60年代，苏联有100多个经济管理部门，我国也有70多个经济管理部门，事权、财权、人权严重分离，管事的不管人，管人的不管钱，管钱的既不管事又不管人。以政府公职人员管理为例，干部晋升有组织部门，人员增减有编制部门，资金分配有财政部门。这种人、财、事分离的管理体制，严重制约了行政效率的提高，影响了经济社会发展。

公职人员素质参差不齐，唯上、唯书现象依然存在。我国现有公职人员概念宽泛，全口径是指财政供养人员，单一口径是指公职人员。目前，我国政府公职人员虽然实行了“凡进必考”原则，貌似公平，其实有很多不当之处。实际是通过国家考试形式，对不同群体报考公职人员实行了一个标准衡量，如有人擅长笔试，有人擅长面试，还有人擅长协调。新进公职人员进入行政管理岗位后，有的懂“天文”，不懂“地理”；有的懂“专业”，不懂“百姓”。而公职人员职务升迁，往往看资历，看“领导意图”，以至于少数公职人员存有“干多干少一个样”、“干轻干重一个样”思想，最简单的方法就是唯上、唯“书”、唯领导意图，这种现象与现代管理层级和幅度的要求远不相适应。

受惯性思维影响，公职人员缺乏主动性和创新活力。当前，高压反腐和“反四风”态势的进一步形成，少数公职人员不作为、乱作为、懒作为被曝光和追责，对公职人员起到了一定的震慑和警示作用，但仍有少数公职人员不作为或推诿懈怠，行政效率低下。特别是一些有审批权限的部门，存在“求稳怕乱”心理，缺乏工作的主动性，更谈不上开拓创新。中央三令五申要扩大改革，减少审批，而一些部门还存在“上有政策，下有对策”的不作为现象，严重损害党和政府在人民群众中的形象。

经济和科技发展较快，公职人员对新的管理工具还不能较快适应。互联网技术的不断创新和发展，特别是大数据技术的应用和推广，迫切要求行政管理层级和幅度适应经济社会发展，成为经济社会发展的助推器。但在实际工作中，有些公职人员不会运用信息技术，不知道大数据概念，更不知道如何运用大数据，对很多类似的行政管理模型更是不知其所以然，影响了行政效率的提高。这种状况如果任其发展，不仅使公职人员队伍建设落后于时代，而且使行政管理水平落后于科技快速发展的步伐，使行政管理公职人员不能迅速融入大数据时代，影响行政管理效能提升和“两个一百年”目标的实现。

二、改革和完善我国现行管理层级和幅度

依法明确行政职能，法无授权不可为，以适应现代管理需要。推进行政管理幅度和管理层级改革，最重要的是依法明确行政职能，对政府机构设置统一进行大数据分析和规划，真正做到法无授权不可为。目前，重点是按市场经济规律转变政府职能，按照中国融入世界经济大循环需要确定职能，按照法律要求下放职能。部门设置要精、少、并，凡交叉的要合并，凡应交给市场的还给市场，一切以提高行政管理效能、转变政府职能为前提，确定政府行政管理层级和幅度。同时，管理幅度确定也要符合经济、科技发展水平，既不可无限扩大，又不可无限缩小。要把大数据的管理触角覆盖到每个管理层级和管理范围，真正实现国家治理能力和治理水平现代化。

探索和推行省管县和县（市）直管社区的体制，取消乡镇层级，降低管理成本。目前，我国实行的是五级政府管理层级，虽具有一定的时代合理性，但随着经济和科学技术发展，这种层级势必要改革。要依照宪法的要求，探索省管县，撤销地（市）一级的行政管理层级。在我国2000多年的国家治理中，地（市）管理层级，时有时无，而我国现行宪法中也没有明确地（市）一级的行政层级功能。经调查和测算，地（市）行政单位本级公职人员通常超过1000～2000人，以每人每年15～20万元的全口径开支（含医疗、养老、住房等），每个地（市）需要行政经费开支4～5亿元，全国共需要行政经费开支约2000亿元左右。同时，借鉴国外县级政府直接管社区的模式，探索建立县（市）直接管理社区，取消乡镇行政建制。经过多年实践证明，撤乡并镇是成功的，既使原来乡镇体制得到了优化组合，降低了行政成本，又激发了乡村经济的增长活力，促进了我国基层政权组织的稳定运行。

改革现行人、事、财权管理分离模式。人权、事权、财权实行统一管理模式后，让更多的行政职能部门既有人权、事权、财权，又能更好地担当经济社会发展的责任。要通过大数据实行报表制监管，减少人为的工作检查，提高工作效率。同时，利用大数据功能，对县级政府实行行政部门综合制，不必与上级部门一一对应。中央部门机关要减少对下级部门的发文、通报、评比等，原则上中央机关到省，省级机关到县，各类指导和检查一年不超过两次，以保证下级部门集中精力抓好民生和经济发展。发到县级的各类文件，一年不超过50份。县（市）直接面对城乡居民，是我国基层政权的平台和载体，它的一切行为要依法行使，而不以部门文件为依据，真正做到一切以法律为准。

加强公职人员修养培训，突出大数据的分析应用，提高行政管理水平。目前，各级各类公职人员都是通过招聘考试进来，文化普遍较高，关键是要加强公职人员的修养培训。首先是道德修养、岗位修养，使他们树立爱岗敬业意识。其次是新知识修养培训，要使每名公职人员都很谦虚地学习新知识，丰富知识结构。最后是加强大数据业务的修养培训，通过网上训练和线下实践，提高他们对大数据的认识和综合运用水平。要把中国特色的“行政元素”牢牢地印入每位公职人员的头脑，根据所在的地区和所处的工作，建立大数据模型，探寻现代行政管理层级与幅度同经济社会发展的结合点。

发挥民间智库作用，增加国际交流，拓宽行政管理视野。我国的智库大都集中在政府和高校，民间智库刚刚起步。美国有3000多个民间智库，而我国民间智库的发展还需要政府政策扶持和指导。要聘请老干部、老专家、老农民、老教师、老工人参与民间智库研究，听取他们对政府工作的建议和批评。通过发挥民间智库作用，一方面要把政府的决策项目交给民间智库研究和论证；另一方面，要通过大数据功能，发挥民间智库在政府决策中的作用。同时，加大行政管理的国际交流，通过与发达国家行政管理的各种交流，取长补短，拓宽现有公职人员的管理视野，提高我国行政管理层级与幅度的“契合度”。

利用大数据制定和完善公职人员的社会保障体系，形成能进能出的社会氛围。目前，我国有600多万公职人员，相对于13亿人口的管理幅度而言，比例不算高，但是公职人员进出渠道十分单一，要么只进不出，要么犯错误被开除，没有自由选择权。要通过大数据的分析，制定科学合理的薪酬政策，实现公职人员与其他人员的社会保障待遇逐步衔接，避免形成“两种阶层、两种待遇、两种结果”，避免公职人员离开公职后无谋生之技，在岗位上，为了生存，即使工作不愉快，也不愿放弃公职的“恶性循环”。要通过完善的社会保障体系，建立健全公职人员能进能出的制度安排，从实际的“终身制”逐步迈向聘用制，给每个社会成员创造服务公职、实现个人价值的均等机会。

三、需要把握的几个问题

从实际出发，不搞“一刀切”。中国地域辽阔，人口多，民族众，经济发展不平衡，不能照抄照搬发达国家的治理模式和方法。在大数据来临时代，提高行政管理效能，既需要改革和创新，又要从中国实际出发，不搞一刀切。要形成符合中国特色的行政管理层级与幅度，使行政管理更好地为经济社会发展服务。

稳步推进，不能操之过急。利用大数据，提高行政管理水平，既要学习和借鉴发达国家的经验，又要使我国优良传统得以传承发扬。我国2000多年来国土疆域没有像其他国家那样分裂和散化，其中必有奥妙之处，要利用大数据把这个奥妙之处进行提炼和固化。依靠大数据的分析依据进行行政管理改革，既不能操之过急，又要稳步推进。

注重发挥地方积极性。我国东西南北相隔5000多公里，仅海岸线就有1.8万公里，不同省（市）、不同地区，都有不同地方特色的智慧。因此，行政管理层级与幅度的改革，既要考虑不同地方的自然因素，又要充分发挥地方积极性，这是大数据时代我国进行行政管理层级和幅度改革的出发点和立足点。

兼顾经济社会协调发展。推进行政管理层级与幅度改革，必须兼顾经济社会的协调发展，要坚持发展是行政管理的第一要务，这种发展必须是科学的、持久的。目前，我国已成为世界第二大经济体，行政管理层级与幅度也要与之相适应，许多经济社会发展中出现的矛盾，要通过大数据进行分析、研判、解决。要按照中央提出的调结构、稳增长、促改革、惠民生的思路，把行政管理改革和国家治理现代化有机结合，在法治、科学、健康轨道上运行，真正实现中华民族伟大复兴的中国梦。

（作者系江苏省信访局副厅职督查专员）

责任编辑：戴群英