公共经济学视角下的京津冀区域协同研究

2016-11-19于涛方王吉力

中国名城 2016年4期

于涛方　王吉力

摘要：透过公共经济学的视角，讨论区域发展中公共部门应当关注的主要问题，并以此扩展城市规划的工作思路，为城市规划在京津冀区域协同发展中的工作目标确定一种思考方式。根据公共经济学理论，公共部门应该关注区域公共物品的供给和外部性问题的解决，同时需要政府间的协调作为保障。结论是，公共部门在京津冀区域协同工作中，需要重点关注三个方面：协调区域公共物品的供给、处理外部性问题、改善区域公共治理。由此为出发点，为城市规划在区域协同中的工作提出建议。

关键词：公共经济学；城市规划；京津冀地区；区域协同；公共品；外部性

Abstract：Under the perspective of public sector economics， this article discussed the main issues of regional development that the public sector should be concerned about. It purposed a new perspective of thinking on regional planning in Beijing-Tianjin-Hebei region. According to the public sector economics， what the public sector should be concerned is the supply of public goods and to solve the problem of externalities. The coordination between different local governments is also required. The conclusion is that public sector， as well as planning experts， should focus on three fields： the supply of regional public goods， the solution on externalities， and the coordination between local governments.

Key words：public sector economics ； urban planning ； Beijing-Tianjin-Hebei ； regional collaborative ； public good ； externality

中图分类号： C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-04-25（4）

1 引言

伴随着全球化的进程，区域在经济发展中的影响力和重要性日益提升。然而较之长三角、珠三角城市群，京津冀城市群一直呈现出围绕北京为核心的发展格局，其城市间的联系更弱。“环京津贫困带”（亚洲开发银行，2005）一直受到关注，近年来又出现了严重的生态环境危机（吴良镛等，2013）。京津冀城市群发展的不协同现象，从该地区经济发展的现况中可见一斑（表1）。

《京津冀地区城乡空间发展规划研究》（吴良镛等，2002）提出，要“在‘大北京地区的范围内综合考虑首都的功能要求，建设世界城市，带动整个地区的繁荣”，是京津冀区域协同较早的思想基础。2014年京津冀协同发展座谈中，更加强调了京津冀协同的重要性。然而当前对京津冀区域协同的论述众说纷纭，若尽信之，则规划工作将无所适从。本文的研究基于公共经济学的视角，思考如何认识区域协同？并以京津冀为例提出这一视角之下对区域协同的理解，以此讨论其中公共部门的目标、城市规划工作。文章主要包括三部分内容：第一，城市规划变革与公共经济学视角介绍；第二，京津冀区域发展不协同的表现；第三，公共经济学视角下的区域协同发展对策。

2 城市规划变革与公共经济学研究概述

2.1 城市规划转型与公共经济学视角的扩展

当前，城市规划面临转型，城市规划的公共政策属性逐渐成为共识。但规划具有的公共政策属性并不代表公共政策必须通过规划来实现。Klosterman（1985）认为，公共部门最重要的四个职能是增进公共利益、考虑外部性效应、增加信息供给和考虑分配影响。由于每一项职能均有相应的规划操作与此对应，Klosterman认为，规划由此被赋予了公共政策的正当性。但回顾规划实践令人失望——死板（boiler plate）的规划、政治争议、过于僵硬和保守的日常行政管理——于是提出了下一问题：规划是否值得公共部门大力支持？公共部门的以上职能是否可以由其它专业机构更好地完成？

这个问题带来了一个思考：虽然规划具有公共政策实施的充分性，但反过来如何确立其必要性？Klosterman给出的一个思路是，通过扩展规划中关于公共利益、信息、政治行动的概念以促进学科发展。

公共政策是“政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的方式”（安德森，唐亮，公共决策，1990）。而公共经济学在其中提供了一个讨论公共政策和公共部门作用的视角（斯蒂格利茨，2012）。这一视角的引入恰好适应了城市规划转型的需求，尤其在当前强调让市场在资源配置中起到决定作用的背景下，以此扩展学科范围，思考作为公共政策的城市规划究竟应该在哪一方面发挥最有效的作用，不失为促进城市规划发展的一种有效手段。

2.2 从公共经济学视角认识区域协同框架

从经济学角度看，帕累托是多数经济学家认可的理想的资源配置形式，其意义在于，在这种配置下每个个体的利益都能够达到极大值。使市场实现帕累托效率将作为本文从公共经济学视角考察区域协同发展的理论前提。一般认为，现实中帕累托效率无法达成源于市场失灵的存在。由此，政府干预是必要的，其目的在于解决市场失灵问题。。

公共物品的存在是公共部门干预的理由之一。随着城市间经济、社会、文化联系的日益密切，以及技术进步使人的活动进一步增强，一些公共物品的“外溢”范围也扩大到区域范畴。区域公共物品的概念因之而生（Kanbur R. 1999）。根据外溢范围不同，区域公共物品可以分为全球、国际和国内三层。本文所指的是国内地区间的公共物品，如通行于区域内的政策法规，区域性公路，能源、通信等跨区域服务的基础设施等。从特点来看，其供给和管理涉及到跨区域的多个主体，而且当前所指的区域公共物品往往都是一些大型基础设施，投资大，回报周期长，外部性效应不容小觑。而外部性问题本身与公共物品的共同使用特性关系紧密（鲍德威，威迪逊，2000），同样是市场失灵的重要因素。外部性问题的存在导致具有负外部性的活动过多，具有正外部性的活动过少。具有负外部效应的活动，比如噪声污染、涸泽而渔，从而损害他人利益，但行为人并不为此承担责任。这种情况也被视为资源的配置失当。一般而言，外部性问题的解决需要将之内部化，而从手段来看，私人市场和公共部门都存在相应的解决方案（斯蒂格利茨，2012）。

此外，区域公共物品的供给和外部性问题的解决需要依靠公共部门。公共部门之间的关系在公共经济学中的讨论，一般以公共物品的受益范围或者资源的有效配置为切入点。从公共物品的受益范围来看，不同层级的政府提供的公共物品有不同的受益范围，逐层提供相应的公共物品将更有效率。而从资源配置角度，斯蒂格利茨认为，“地方政府的作用是优化资源配置和实现公平分配，而中央政府则需要协调地方政府的利益关系，解决分配不公平问题”（斯蒂格利茨，1984；刘君，2014）。

总的来讲，围绕着解决市场失灵以提升市场效率，可以确定公共部门在区域协同中应该关注的主要问题。市场失灵本身有多种原因，其中对区域发展来说较为关键的包括区域公共物品和区域尺度的外部性。另外，由于处理以上问题涉及不同的地方政府，因此需要协调公共部门之间的关系，避免其在提供公共物品、处理外部性问题时，反过来出现政府失灵的现象。

3 京津冀区域不协同现象考察

当前京津冀在区域公共物品的供给、外部性问题的解决、处理公共部门之间的关系三方面，均有一定程度的不协同表现。

3.1 区域公共物品供给不均衡

以教育和生态为例，可以看出京津冀区域公共物品的供给存在着不均的问题。在生态环境方面，京津冀雾霾、水污染与水资源缺乏等存在问题，而且三者之间联系紧密，这就构成了一个典型的区域公共物品问题。而这种公共物品的供给——以地方财政在环境保护领域的支出为表征，可以看出三地在此类公共物品的供给上存在差异（表2）。而教育类公共物品的供给，虽然在一定程度上与地方经济发展有关，但优质高等教育所占比例，依旧在三地表现出明显的不均等，而这种不均等并不是由经济发展水平的差异造成的。

3.2 外部性问题影响区域公共物品的供给

以生态环境为例，良好的生态环境的供给在区域中不足。另一方面，具有负外部性的活动，比如制造业造成的污染，由于环保监察力度不足，没有得到有效控制。APEC会议期间，河北诸多工厂的停产、北京河北市民生活的不便，可以看做是为这些活动产生的负外部性承担了成本。

从京津冀三地地方财政投入环境保护的比例中可以看出，三地财政支出的总量和比例有所差异。河北最近7年地方财政环境保护支出占地方财政一般预算收入的7.39%，而北京只占2.79%，天津为1.94%，而生态环境改善的成效并不显著。从国家环境保护部发布的2015年3月及一季度重点区域和74个城市空气质量报告中可以看出，3月份空气质量相对较差的前10位城市中有7个在京津冀区域（保定、唐山、邢台、石家庄、衡水、邯郸、廊坊）。

环境问题一方面源于当前客观的经济发展状态，另一方面与外部性问题未能得到解决有关。经济学理论认为，消除正外部性导致市场失灵的方法是通过特定的制度安排将外部效应内部化。而当前京津冀环保生态基金正在设立，目前尚缺提供区域转移支付的配套政策和市场化的解决方案，如跨省生态补偿、水权交易、碳排放权交易、排污权交易等（京津冀发展报告（2015））；外部性效应问题未能解决，区域各主体相互分割，影响了生态环境的改善。

3.3 地方政府竞争影响外部性问题解决和公共物品供给

在区域公共物品的合作供给过程中，地方政府的竞争也会影响区域公共物品的供给（刘君，2014）。Tiebout（1956）认为，通过居民“用脚投票”的方式，地方政府的公共品供给最终将与居民的需求实现均衡。但也有学者（平新乔，白洁，2006；钱海刚，2009）通过对国内的研究，指出政府竞争实际上对区域公共物品的合作供给带来了消极影响。

以港口建设为例，京津冀区域的港口是地方政府同质化竞争造成公共物品供给过剩的例子。从天津滨海新区港口规划来看，其扩建深水航道及码头，与曹妃甸港区和黄骅港形成重复建设。吞吐量的竞相提升、集装箱业务的扩大现象（李金辉，2005），在环渤海湾的几大港口中表现得十分激烈，却未能形成优势互补的格局。

4 区域协同的出发点与规划思路

4.1 协调区域公共物品供给

在京津冀区域，区域公共物品的供给不均和过量都需要化解。然而由于集体行动逻辑的存在，区域公共物品供给中很难避免搭便车之病。在这种情况下，市场的供给不足，以及单个地方政府无能力提供公共物品的充足供给，因此，问题的解决可能需要更高层次的公共部门通过利益协调和转移支付等手段来完成。

有些公共物品的供给需要公共部门协调进行，其中规划设计的目的，可以认为是为未来区域公共物品供给的组合模式提出设想。其中的典型，是区域规划和进行跨界合作的空间规划，比如《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》建议的区域生态网络建设（吴良镛等，2013）。通过联系京津冀当前的公园系统和河湖水系，改善受污染水体，在局部补充公园绿地，并用绿道连接各地，设立区域生态网络，从数量、质量和组合三方面，考虑作为区域公共物品的“生态网络”的供给。一方面，可以保护区域整体生态环境，另一方面，为区域内的市民提供供给充足而多样的良好环境，休闲娱乐，寄情山水。

4.2 处理外部性问题

经济学上，消除正外部性导致市场失灵的思路是通过特定的制度安排将外部效应内部化。立足于理论研究发现，庇古、科斯、诺斯在如何将正外部性内部化的问题上有不同的看法，而在具体实践中，对其理论往往混合使用为宜。由此看来，外部性问题的解决似乎偏向于政策操作，但是土地利用规划、控制性详细规划，同样可以视为预先控制和事后解决外部性问题的一种工具。

以此为出发点，以生态改善为例，通常的政策措施无外乎，对污染者收取“庇古税”、通过法律或者其他方式进行产权的确定、政府补贴低污染或者对环境改善有利的活动等；对应于规划的工具，可以通过如容积率奖励、开发权转让等措施达成，这些都可以视为将外部性效应内部化的规划手段。

4.3 协调区域政府关系

区域政府关系的协同是解决区域公共物品和外部性问题的重要环节。协调的区域政府关系有助于降低各政府竞争导致的资源浪费，也有助于缓解因为集体行动逻辑带来的区域公共物品的供给不足现象。对于地方政策规划难以独自落实这一问题，可通过设置跨地区的信息交流平台，在不同地方政府的规划编制部门设立协商机制，降低因为信息失灵、囚徒困境造成的同质化竞争等问题，这将有助于区域公共物品的供给研究。

参考文献：

[1]吴良镛，等. 京津冀地区城乡空间发展规划研究[M]. 北京：清华大学出版社，2002.

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