新常态下移民与社会和谐的制度保障研究

黄晓慧

摘 要：随着我国新型城镇化建设的提速，人口迁移频繁，尤其是流动人口中75%是由农村流向城市，在我国城乡二元户籍制度改革尚未完成的背景下，使这部分移民顺利地融入城市，成为真正意义上的产业工人和城市市民，对维护社会稳定，实现社会经济的平稳转型意义重大。从文化和社会管理制度建设的角度，探讨遏制新移民亚文化圈形成的制度保障，以期促进不同人群文化融合，达成和谐相处、广聚英才、共建幸福平安广东的目标。

关键词：亚文化群；流动人口；动态融合

Abstract：Guangdong has experienced many mass disturbances between the household register population with the peasant Migrants whom are not in the local“hukou” household registration system during recent years， severely hurting the stability of the Pearl River Delta region. The reason is that the peasant migrants still suffered from discrimination， and great disparities in income， education， and health care. The local government dont assist floating population living in Guangdong to adapt to local life. The peasant migrants are on the way， to be exact， at the floating. So they are called the “floating population”. They are， in Guangdong， contributing to a new subculture that's as alarming as it is profoundly disturbing. Now， it warns， managing peaceful political and economic transition remains a big problem， and urged the dynamics fusing reinforces also greatly. In the course of transition toward a modern political system we need a typical for its peaceful approach.

Key words：subculture ； peasant migrants ； the dynamics fusing

中图分类号： C912 文献标识码： A

文章编号：1674-4144（2016）-04-36（8）

移民是重要的人口地理现象和社会现象，大规模移民对迁出地和迁入地的社会、经济、政治、文化、资源、环境条件等都会产生重要影响，导致对生态环境资源和公共设施服务等需求发生变化，社会政策和社会管理亦需做相应调整。随着我国新型城镇化建设的提速，人口迁移频繁，尤其是流动人口中75%是由农村流向城市，在我国城乡二元户籍制度改革尚未完成的背景下，如何使这部份移民顺利地融入城市，成为真正意义上的产业工人和城市市民，是一个极具宏观性、系统性、政策性的问题。本文仅从广东“珠三角”文化和社会管理制度建设的角度，探讨遏制新移民亚文化圈形成的制度保障，以期促进不同人群文化融合，达成和谐相处、广聚英才、共建幸福平安广东的目标。

1 移民亚文化产生的经济文化因素分析

1.1 移民与流动人口、岭南文化与亚文化、文化冲突与融合的研究范围界定

据统计，2014年全国人户分离的人口为2.98亿人，其中流动人口为2.53亿人。[1]流动人口中75%由农村流向城市，举家迁移和在流入地长期居留趋势明显。[2] 然而，关于“流动人口”目前尚无明确、准确和统一的定义。通常是指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，是在中国户籍制度条件下形成的一个特有概念。国际上，类似的群体被称为“国内移民”（internal migration）。2004年，北京市相关部门将“外来人口”改称为“流动人口”，旨在避免文化中心主义的色彩，促进政府部门从“管理整治”向“平等、尊重、服务”的方向转变。[3]广东省作为改革开放的前沿阵地，上世纪八十年代末引发“民工潮”，进入二十世纪后又出现“民工荒”，这些都是针对农村人口向城市迁移流动出现的词汇。本文所称“移民”的研究范围仅限于珠江三角洲地区的来自广东省外且未能取得所移居城市户籍的流动人口。

改革开放三十多年来，相当多的流动人口已长居岭南，但由于户籍制度的因素，无法取得广东省户籍的流动人口的流动性更多地是体现在未来的不确定性上，如子女教育、住房养老等问题，都可能导致回归原籍的流动。因此，所谓“流动人口”实际上就是没有取得留居城市户籍的移民。据有关动态监测显示，在劳动年龄人口中，1980年以后出生的新生代流动人口占到42.8%，逐步成为主体。[4]这部份群体中相当一部分人出生于父母打工的城市，只是没有城市户籍，而做为流动人口列入统计。“孔雀东南飞”式的精英人口流动不在本文研究范围，因为这部份人口基本上以高学历而获得购房等优惠政策取得广东省、尤其是珠江三角洲地区大中城市的户籍。因此，本文所称“移民”主要是指居住在广东但无“珠三角”城市群户籍的外省人口，文中将“移民”和“流动人口”作为同一概念使用。但使用“流动人口”时，主要是为了突出这一移民群体因户籍问题而导致的未来居住地的不确定性。

岭南文化大体分为广东文化、桂系文化和海南文化三大块。广东文化以广府文化、潮州文化和客家文化为主。显然，岭南文化并不完全等同于粤文化，但广东粤文化构成了岭南文化的主体。本文所称岭南文化仅限于珠江三角洲地区的广府文化。

亚文化又称副文化、小群体文化，是因社会或自然因素而形成的，在某些方面有别于整体文化的地区文化或群体文化；是在主文化或整体文化的背景下，属于某一区域或某个集体所特有的观念和生活方式。一种亚文化不仅包含着与主文化相通的价值与观念，也有属于自己的独特的价值与观念，而这些价值观是散布在种种主导文化之间的。[5]就目前广东省的情况看，流动人口的亚文化已经形成，并有固化趋势。

文化冲突一般是指在不同地域的文化传播与文化传递过程中，由两种或两种以上不同规范文化的接触、碰撞而产生的文化对抗现象。[6]改革开放后广东多元文化冲突主要表现在三个方面：一是发达地区的工业文化和欠发达地区的农业文化之间的冲突；二是广东本土文化和千百万外省人员带来的地域文化之间的冲突；三是本土文化和西方文化的冲突。[7]本文所研究的“文化冲突与融合”更多限于上述第一、二种文化冲突与融合。

1.2 乡土文化秩序在与岭南重商文化的碰撞中失落，新移民亚文化形成

岭南文化是自秦末以来，在数次人口流动中，本土文化持续吸收融合外来文化，并加以创新而形成的开放式文化。岭南文化历经北方文化与海外舶来文化的不断冲突融合，逐渐形成了兼容并蓄、勇于开拓、注重实用的重商主义特色。改革开放以来，广东持续地吸引着来自五湖四海的人们，成为全国流动人口大省。2010年第六次全国人口普查数据显示，全省常住人口中，户口登记地在其他县（市、区）且离开户口登记地半年以上的人口为31281654人，占常住人口的30.00%，其中属于省外的为21498798人，省内的为9782856人。[8]流动人口的主体是省外来粤的务工人员，人口流动的主流是跨省区的远距离流动，流动人口与流动人口之间、流动人口与户籍人口之间的文化差异，较其他任何地区更为巨大而复杂。广东省尤其是珠江三角洲地区汇集了全国各省区不同文化的族群。这里集中了中国八大语系的方言（北方话、吴语、湘语、赣语、客家话、闽北语、闽南语和粤语），56个少数民族中的53个民族，以及湘文化、赣文化、蜀文化、闽文化、吴文化、荆楚文化、百越文化、中原文化、岭南文化和少数民族文化等中国多种文化。

跨省区的远距离人口流动，多元地域文化差异，容易引发文化的摩擦与冲突。来自内地、以农民工为主体的流动人口带来的以农为本的乡土文化与岭南重商文化有较为明显的差异。从比较文化学的视角看，农耕经济与商业经济之间的不同，首先表现在重儒性和轻儒性方面。儒家自古采取重农抑商政策，汉武帝“罢黜百家独尊儒术”，儒学数千年来统治着中原地带，形成深受其熏陶的北方（相对于岭南而言）乡土文化。而岭南地区自古由于五岭的阻隔，中央政权的统治较为薄弱，儒家文化意识较为淡薄。近代以来，更受西方舶来文化的影响，儒家传统愈加式微。两地人对儒家伦理道德的“守”与“弃”体现在生活的方方面面，如流动人口大都是乡党结伴而来，较重朋友情义，广东人则更注重个体隐私和商业利益。同时，粤语与北方语系区别较大，不易掌握，影响外地人与本地人的交流，易产生疏离感，难以产生归宿感。流动人口在“离乡背井”的流动和聚居中，面对着巨大的方言语种、生活习俗、地域文化等差异，容易形成文化的摩擦与冲突。从法律文化的角度来说，流动人口普遍文化水平不高、法律意识淡薄，遇到冲突，首先想到的是纠集老乡帮忙，或通过跳河、拦路等极端方式维权。乡土文化秩序既然已经失落，作为自足救济的流动人口亚文化应运而生。

1.3 非户籍移民与户籍人口之间的经济差距巨大，推动形成不同地域特色的流动人口亚文化圈

广东省尤其是珠江三角洲地区流动人口主要来自我国西南和中部地区欠发达或次发达省区。这些流动人口大多数来自农村，省外流动人口中，来自农村与来自城镇的人口之比为6.84：1。流入人口居前10位的省市依次为湖南、四川、广西、江西、湖北、河南、贵州、安徽、重庆和福建。改革开放三十多年来，广东省经济社会的高速发展，使广东省尤其是珠江三角洲地区与这些省区的区域经济差异、人均贫富差异均高于国内其他有流动人口的省区。据统计，2014年广东地区生产总值达广东省生产总值（GDP）达到67792.24亿，位列全国第一，全省人均GDP为63688.05元，人均GDP首次突破1万美元，高于全国平均水平。从各地级市来看，珠三角城市GDP继续保持领先，远高于周边省市平均值。GDP位列前三的广州为16706.87亿，深圳16001.98亿，佛山为7603.28亿；深圳（24508.63美元）、广州（21039.61美元）和珠海人均GDP位列前三，人均GDP超过1万美元的地市共计7个，人均GDP超过全国平均水平地市共计8个。梅州市人均GDP最低，为3348.18美元。[9]上述统计数据表明，珠三角地区经济发展水平与广东北部、东西两翼差距较大，与周边省份差距更大。那些来自全国人均国内生产毛额低位省区的农村流动人口，在粤大多从事劳动密集型的低薪工作，文化消费能力较低。具有本地户籍的岭南人凭借改革开放的先机和地利先富起来，有较高的文化消费能力；而广大流动人口依靠打工养家糊口，文体娱乐等文化消费更多的是一种奢侈。这种文化消费能力的差异，使得本地户籍人口与流动人口无法共享文化生活，更难有交流和融合。有关问卷调查显示，21%的深圳本地人不屑与外地人交往，73%的流动人口表示“平时多和老乡一起”。[10]

流动人口的聚居方式与他们的经济能力和乡土文化背景高度相关。流动人口在城市中绝大部分按地缘、族缘、亲缘、血缘关系聚居，在城市边缘区和城市过渡区形成流动人口亚文化圈。珠江三角洲地区流动人口基本上属于自流性质，与政府、单位的计划管理极其疏远。来自同一地区的有共同宗族、共同亲缘、共同血缘的家庭或个人集中在城市的某个街区或社区选择住所，出现许多聚族而居、聚村而居、聚乡而居的流动人口聚居区。如广州三元里的“新疆村”、白云区江夏的“湖南村”等。聚居的共同区位指向是选择城市边缘区（城市边沿或城乡结合部）和城市过渡区（包括靠近城市中心而未能充分城市化的“城中村”、城市居民向城市郊区搬移后“空心化”的内城宅所）居住，形成以城市边缘区和城市过渡区为中心环带，向城市中心呈环状放射分布的亚文化圈，这种聚居方式也使得他们基本处于岭南主流文化之外。

2 流动人口亚文化产生的体制制度因素分析

2011年6月11日，增城市新塘镇曾发生大规模本地户籍人群与非广东省户籍人群间的群体性冲突事件，其背后所反映的是外来流动人群长期以来饱受歧视不公而积累的各种怨恨和焦虑，是长期区别对待政策所致矛盾的终极爆发，其中的政治、经济和文化制度原因值得深刻反思和重视。“6·11”事件平息后，有关方面的负责人在总结教训的时候都提到，要让外来人口有归属感和认同感。“外来务工人员虽然在广州生活了十年、二十年，甚至三十年，但是他仍然得不到这个城市的认同，他自己也不认同这个城市。”[11]究其原因，在于制度歧视。多年来，差别对待导致的矛盾在社会管理的制度上、体制上没有得到有效的缓解和化解，相反，改革滞后的体制和制度在相当程度上激化了社会矛盾。文化融合制度性瓶颈难以突破，加剧了流动人口亚文化的形成和固化。

2.1 二次分配不公，政府制度供给不足，缺少为流动人口提供的公共产品和公共服务，进一步固化了流动人口亚文化

户籍制度是横亘在广东人与新移民之间一道不可逾越的鸿沟。“这条鸿沟把外来人口跟本地户籍人口之间造起了一种心理上的隔阂，一定程度上造成了感情上的隔阂。”[12]我国的城乡二元户籍制度造成了相互分割、相互独立的就业市场，户籍将绝大部分向城市转移的农村劳动力屏蔽在“城市”之外；大多数城市政府没有将城市流动人口就业问题纳入城市社会经济文化发展规划之内，增大了新移民就业的不稳定性与风险性；因而形成农民进城方式以及劳动力转移方式的“不完全转移”的特殊现象，使得绝大多数进城流动就业的农村剩余劳动力往往是在城乡之间双向流动。二元户籍制度，决定了新移民与城市居民的社会身份差别，他们不仅在劳动力市场上受到就业限制和就业歧视，在日常生活中也受到身份限制和文化歧视。受城乡二元户籍制度的制约，迄今为止的各种分配体制、教育体制和社会保障体制改革思路，现行体制的各种“制度安排”，基本上是以户籍为基础的，流动人口基本上被排除在再次分配的体系之外，特别突出的是在教育培训和社会保障体系方面。

珠江三角洲地区的流动人口管理虽然在不断进步，有些方面甚至可以说是走在全国前面，但总的来说仍未摆脱计划体制下的防范式管理为主的管理模式，反映出体制转型期政府制度供给不足。政府制度供给不足，不能合理配置公共资源（包括公共政策的制定、各项制度的安排和公共产品的提供），新移民的社会保障机制、就业服务体系和教育体系严重滞后于城市化的发展进程，新移民所需要的精神公共产品极为稀缺，这不仅会降低政府和政策在新移民心目中的权威性与合法性，难以把新移民动员到城市的管理秩序中来，还会扩大政治亚文化的负面影响，产生影响社会安定的消极因素。

广东省尤其是珠江三角洲地区的新移民主要是来自广东周边省区受教育程度较低的农村剩余劳动力，这部分人只能在珠江三角洲地区的低层次的产业中形成过度性竞争。珠江三角洲地区面临转型升级和“民工不荒技工荒”的现实，使低素质的劳动力转移领域越来越窄。进城的农民受着社会、文化、制度、政策的歧视以及自身资源的限制，不能在城市中获得足够而且合法的经济资源、社会资源和文化资源，处于社会边缘化状态，只能求助于亚文化，成为最不稳定、最容易失业的弱势劳动力群体。这一过程所产生的沮丧感、挫折感、被歧视感和经济上的不平等，容易诱发不同程度的认同危机、心理危机和各种反社会情绪，成为潜在犯罪动因。

2.2 新生代流动人口成为主流，政策制度的人为割裂导致“身份危机”，流动人口亚文化圈呈扩充趋势

珠江三角地区流动人口的突出特点，是流动人口以年轻人为主。广东省流动人口动态监测数据显示：2012年，全省15—39岁的流动人口占流动人口总量的87.85%（其中20—34岁占68.26%），八成集中在珠江三角洲地区。广东省流动人口动态监测数据显示，2012年广州的流动人口中，21—40岁的青壮年约占94%。东莞近5年每年流动人口的总量均保持在450万人左右，16—40岁年龄段人员占95%以上。[13]说明上世纪70、80年代出生的“新生代”流动人口已经取代了“有工就打”的第一代流动人口而登上经济舞台，成为珠三角流动人口的主体人口群。

对于这一代人而言，户籍制度给他们最大的伤害是受义务教育权被变相剥夺。由于流动人口难以取得本地户籍，而我国的义务教育和大学入学都以户籍地为门槛，子女或远离父母回原籍就学，或在质量很差的民工子弟学校就读，或被迫辍学。从社会分层理论的角度看，这种起点不公、堵塞向上层流动渠道的社会政策，埋藏着巨大的社会动乱隐患。事实上，对农民工第二代的教育漠视、甚至歧视的政策恶果已经显现。尽管珠三角流动人口文化素质总体上有较大提高，但总量上，初中、小学文化程度的流动人口仍占绝大多数，初中文化程度占61.43%，小学文化程度占16.65%，大专以上文化程度比常住人口低0.36个百分点。低素质青年流动人口无法适应广东经济转型升级的要求，失业率居高不下。

尽管如此，但新生代流动人口的人口素质、受教育程度、文化水准还是普遍高于第一代流动人口，自我保护、自我价值承认的意识强于第一代流动人口。由于这一代人中有相当一部份或是在“都市里的村庄”亚文化圈中长大，或是在老家乡村与年迈的祖父母留守长大，被歧视和被剥夺感远强于他们的父辈，成年后常陷入自己究竟是乡下人还是城市人的“身份心理危机”之中，对于其所生长的城市及其主流文化有强烈的疏离感。2010年1月23日至2010年11月5日，富士康连续发生14起青年员工跳楼事件，在某种程度上正是这种身份危机的大爆发。而且，特殊的生长环境，使得他们的传统道德伦理和价值观念又比第一代流动人口更为松动，更容易越过各种规范的界限，导致流动人口犯罪率居高。根据广州市公安机关的刑事案件统计数据，2000和2001年流动人口犯罪分别达到84%和85%。2009年，广州市公安机关抓获非本市户籍犯罪嫌疑人占所抓获全部违法犯罪嫌疑人的80%以上。同年的统计数据显示，在每一类刑事案件中的被捕获的涉案人员中，85%的属“两抢”案件涉案人员，90%的从事“三陪”的妇女，60%制贩黄色影视书刊人员，90%的贩毒分子系非广东省户籍人口。[14]

2.3 行政、司法救济不足，民事纠纷的解决回归乡土机制，流动人口亚文化效用凸显

市场经济的发展强化了人们对公平、公正的普遍需求。尤其是新一代年轻的流动人口，他们的这种要求更加强烈。但是，现行的社会管理体制、机制没有适应这样一种需要，政府制度、法律供给严重不足。到目前为止，整个社会还没有专门维护流动人口权益的法律，进城农民的合法权益权利得不到明确的法律保障。劳资关系紧张、与本地人贫富差距过大、权利排斥引发的歧视感、亚文化圈的居住环境恶劣，基层公安机关、劳动行政管理机构没有承担起相应的政府责任，所有这些，都是社会不稳定的隐患。合法权利的贫困导致机会的贫困，机会的贫困导致经济的贫困，使流动人口不能融入城市主流社会、主流文化。一个数量可观的社会群体长期处于这种状态，就会诱发严重的认同危机，产生新的抗拒方式，导致行为失范而引发社会动荡。

“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具加以依赖。”[15]增城市新塘镇“6·11”事件展示出的纠纷解决路径就是对这一名言的最好注解。6月10日晚，20岁的四川开江籍孕妇王联梅，照例在新塘镇大敦村的农家福超市门口摆地摊卖牛仔裤。晚上九时，因是否交纳占道经营摆摊费的问题与大敦村治安队工作人员发生争执和肢体冲突而倒地，最先聚集到事发地点的周边小摊贩指责治安队员不应该殴打孕妇，据说，治安队员当时说了一句“打的就是你们外地人！”此言随即引发了更激烈的肢体冲突。随后，治安队殴打孕妇的消息迅速传开，逐渐演变成“孕妇流产”、“孕妇死亡”、“孕妇及胎儿均已死亡”、“一家三口死亡”等诸多版本。大敦村的常住人口只有7000余人，但外来人口超过6万。同村的老乡闻讯蜂拥而至，甚至有相当一部分四川籍人是从广东其它地区坐大巴涌入的。于是，聚集了数千人的泄愤骚乱持续了三天。

目前，珠江三角洲地区数以千万计的流动人口主要来自农村，作为工业化和城市化进程的必然结果，建立在乡土基础上的传统政治文化已随之发生变化，流动人口在提升现代公民意识和政治参与意识的同时，也出现反体制、反规则、反主流意识形态的政治亚文化。“别看我们平时没什么来往，老乡出了事，就等于自己出了事”，增城市新塘镇“6·11”事件的一位围观者的话反映了解决纠纷的乡土路径。正如农民的进城没有彻底破除城乡二元户籍制一样，解决纠纷的乡土路径并未失落于城市，反因制度性救济的不足而强化。

3 遏制流动人口亚文化形成的制度政策保障

实践经验表明，对流动人口的社会综合治理，必须坚持以人为本，维护社会公平，均衡公共服务，建设宜居城乡，保护生态环境，改善社会治安，畅通诉求渠道，满足文化需求。要通过转型升级增强广东可持续发展能力，不断创造社会财富，让人们群众共享发展成果。这里，“满足文化需求”，当然是满足包括流动人口在内的广东省一亿多人口的共同需求。要使这一庞大的人口有效化作稳定的生产力，需要通过切实有效的政策法规和制度安排提高流动人口的归属感和幸福感，使他们愿意，且有能力、有机会参与到文化生活和建设中来。国外发达国家对于移民（包括非法移民及其第二代）的归化主要是通过免费义务教育、免费职业培训、宗教团体服务等方式，具有前瞻性和长远性，值得我们借鉴，并根据国情、省情、通过体制创新，建立和完善相关制度。

3.1 正确把握发展趋势，切实转变更新观念，重构社会政治文化建设的“顶层设计”

目前，尽管人口流入重心已有从珠三角北移到长三角地区的趋势，但广东仍是人口流入最多的省，[16]珠江三角洲地区的“民工荒”不会改变流动人口的增长趋势，不会根本减少珠江三角洲地区的社会治安压力。“民工荒”现象表面看起来是“劳动力短缺”，实际却是因劳动关系矛盾、民工工资被压低和农民收入显著增加等多种因素造成的暂时问题，而不是劳动力供求关系发生了根本性逆转。2012年5月3日，国家人口和计划生育委员会在“人口挑战与社会融合国际研讨会”上发布报告称，未来20年我国城镇化仍将以较快的速度推进，“十二五”期间流动人口规模年均增长1000万左右。未来20年中国还将有3亿农村转移人口进入城镇。[17]广东省户籍制度改革的主要目标是：到2020年，努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东省城镇落户。2014年，广东有流动人口3495万人，其中，来自省外的共有2433万人，居住5年以上的为552万人。广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山6市的流动人口占了全省流动人口的92%。[18]因此，广东，尤其是珠江三角洲地区面向流动人口这一群体的就业、生活、社会保障和公共服务状况亟待完善，社会融合面临挑战。

新常态下，农村人口城市化的趋势不可阻挡。面对流动人口利益诉求不断增长与流入地公共资源有限配置之间的矛盾，政府应从机构设置、法律完善、信息共享等方面加强顶层设计，做好将流动人口接纳为城市居民的各种准备，在将流动人口纳入城市的日常管理体系和城市发展的总体规划中，促进农村剩余劳动力的合理有序流动，推动进城农民向城市居民的身份转变，而不应“管、卡、压、堵”，把进城农民推回农村，延缓农村剩余劳动力向城市转移的步伐。

社会管理制度设计应以流动人口的需求为基础，政治经济、文化建设和制度配套应尽可能地向流动人口倾斜，变“重管理、轻服务”为管理与服务并重，为流动人口提供迫切必需的服务和保障，为他们创造一个公平、安定和良好的生活与工作环境，提升他们的认同感和归属感，最终走出流动人口亚文化圈，融入岭南主流文化，成为真正意义上的“新客家人”。

3.2 逐步提高流动人口的政治地位，拓宽向上流动的通道，彰显岭南文化的开放性

促进流动人口融入岭南文化，提高流动人口的政治地位当属首要。流动人口来自全国五湖四海，已经成为所在城市的一个阶层，他们的言行或多或少地影响着这个城市。逐步提高流动人口的政治地位是彰显岭南文化开放性的重要举措。应在各级人大、政协、企业职代会和工会委员会中增加流动人口的代表数额，保证他们参政议政的权利，保证民主决策过程中，能听到流动人口的声音。应尝试选拔其中的优秀份子纳入国家公务员系统，使其成为流动人口与政府之间的纽带，发挥更大的作用，更好的服务于其他流动人口。

在这方面，广东已经迈出了尝试的步伐。2010年12月新修订的《广东省村民委员会选举办法》第14条第3款明确规定：“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”，可以纳入选民登记的范围，即有条件的赋予了流动人口选举权。虽然，在2011年举行的第五届村民委员会换届选举中，非户籍人口参与选举的人数寥寥无几，但办法的修订毕竟释放出了一个积极的信号——流动人口完全有可能在广东参与政治生活。2011年，广东省人大常委会按流动人口的比例将全省外来工人大代表的名额增加到447名。为提供层级流动的机会，广东从2010年开始，选拔外来工担任基层机关公务员和事业单位职员，通过这种途径，外来工公务员队伍将壮大到170人。[19] 我们可以追随这一步伐，逐步拓宽非户籍人口参与政治生活的渠道，并使之制度化、常态化。

3.3 继续推进户籍制度改革，制定和完善相关配套法规制度，从源头消融固化的流动人口亚文化圈

完善居住证制度，突破户籍制度的瓶颈，是制度改革的关键。实际上，户籍歧视是导致一系列社会问题的制度根源，是到了痛下决心改革的时刻了。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），2015年6月1日正式实施的《深圳经济特区居住证条例》规定，非深户籍人员申领特区居住证，应当同时符合以下条件：即在深圳市居住登记连续满12个月和参加社保连续满12个月（或两年内满18个月）。但要获得深圳市户籍，门槛并未降低。从长远目标上看，通过税制改革，取消户籍制度是大势所趋。从短期目标上看，应按轻重缓急顺序，逐项取消户籍上所付加的福利。通过“健全异地务工人员子女教育、住房保障、城乡社会保险制度衔接等方面的配套政策，研究制定异地务工人员享受基本公共服务的办法，推动基本公共服务逐步覆盖全部常住人口，促进异地务工人员融入城镇。”目前，重点推行三个方面的工作：

一是以公办教育取代农民工子弟学校，切实维护农民工子女的义务教育权利。教育公平是公平竞争的标杆，是向上流动通道的基础。子女教育问题解决得好坏，关系到流动人口能否安居乐业，关系到经济转型升级能否顺利实现。从目前严峻的社会治安局势看，解决这个问题已是当务之急，不能再以城市教育资源无法容纳等借口拖延这个问题的解决了。

二是将低收入流动人口纳入培训范围，全面提高流动人口自身素质，提升职业竞争力。免费职业技能培训应摒弃以户籍为准的政策，建设流动人口培训基地，提供以市场需求为导向的多样化职业技能培训，鼓励和支持企业开展针对性上岗技术培训，并加强文化教育。同时，鼓励流动人口在广东创业，给予税收政策扶持，提供交易机会，消除管理歧视。

三是强化流动人口居住证“一证通”制度建设，尽快实现居住证全省通用。目前，广东的积分入户政策仍是以固化户籍福利为设计基础，不利于公共服务均等化的实现。为此，政府需要加快[20]开发建设居住证信息平台建设，早日实现居住证全省“一证通”。

3.4 规范劳动就业市场，调整劳资关系，建立与完善工会组织，遏制流动人口亚文化圈组织化趋势

促进流动人口融入岭南文化，必须改善他们的工作和生存环境，提高他们的经济收入，使他们有时间、有能力感受岭南主流文化。转型升级过程中，靠吃“人口红利”，忽视流动人口合法权益的经济发展是不可持续的。目前，劳资纠纷已从过去的个人行为向集体化和规模化转化，劳资关系矛盾加剧，对珠江三角洲地区的社会经济、政治文化整合构成了冲击和挑战。尽管我国的劳动法已有“集体协商”条款。但是，由于相关制度平台尚未建立，该协商条款没有发挥实际效用。应当通过建立和完善工会，使之真正成为农民工维权的代言人，以取代“同乡会”等灰色亚文化维权组织，

只有理顺政治经济关系，才谈得上文化融合。各级政府应把调整解决劳资关系的问题，看成当前社会经济生活和政治生活的主题，充分发挥政府的作用，着力从劳力供求、劳动合同、劳动工资、劳动时间、劳动强度、劳动条件、劳动安全、就业指导、社会保障等方面，调解劳资矛盾，变劳资之间对抗、冲突、罢工为以合作为主、劳资双方自治的新合作主义体系，为经济结构调整和产业转型升级创造安全稳定的环境，形成劳资关系和谐、经济高速发展的局面。

3.5 积极探索流动人口聚居区的社区化管理，增强社区认同意识，以新型社区文化消减流动人口亚文化

作为外来人群的流动人口，很多人已经长期定居岭南。社区在一定程度上是流动人口的生活聚集地，政府应当积极探索流动人口聚居区的社区化管理，以社区为平台，逐步让外来流动人口参与社区文化服务和文化管理，增强他们的社区意识。

坚持预防为主、调解为主、基层为主的方针， 健全矛盾冲突的预测、预警、预报机制， 变被动处理为主动预防， 努力把矛盾化解在基层， 消除在萌芽状态。大力提高基层化组织的服务意识和能力，使其重视流动人口诉求。建立和完善新型协调机制， 形成自主协商、政府依法调整为主要形式的调整机制， 重点预防、及时处理群体性突发事件。加强对调解员的培训， 不断提高调解员的素质， 逐步建立一支熟悉法律法规政策、群众威信高的争议调解员队伍。

在社区文化建设中突出流动人口这一文化群体，把流动人口文化建设作为社区文化工作的主要任务，把自律、自强、要做文明人作为社区文化的核心，使之成为能够供社区居民共享的先进文化，并通过各种制度文化和文化形式促使流动人口积极进取、自强自律。让流动人口更多地参与到社区的建设，保障他们有参与讨论、选举、批评监督的权利，树立更多的责任意识，提高他们的市民意识和精神。

3.6 完善城乡公共文化体系，加快城乡文化一体化建设，消融城乡过渡地带亚文化圈

加强城乡公共文化设施建设，把城乡过渡地带的社区文化中心建设纳入城乡规划和设计，统筹规划和建设基层公共文化服务设施，把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化服务。同时，拓展投资渠道，坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享。

鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。加强基层组织文化站点的建设，加大对基层组织文化服务网络建设支持和帮扶力度。吸收流动人口参与文化志愿者队伍，提供学习培训。建立以城带乡联动机制，合理配置城乡文化资源，鼓励各文化单位、教育机构在城乡结合部的边缘社区内开展公益性文化活动。加强城乡过渡地带社区周边文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设，并免费开放服务。深入开展全民阅读、全民健身活动，推动文化科技活动的经常化。

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责任编辑：蒋亚林