我国农村土地信托流转模式浅议

刘宏海

[提要] 近年来，我国农村土地流转发展势头明显加快，土地流转规模和范围不断扩大，传统的以农户自发流转为主的形式已难以适应新形势的要求，所以创新土地流转形式成为研究的重要课题。在众多的创新尝试中，土地流转信托尤其值得探讨。

关键词：土地流转;土地信托;农村金融

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2015年12月15日

一、农村土地信托流转模式比较优势

目前，我国农村土地流转总体规模偏小。根据研究组织调查，仅有1/3的农户和1/10的耕地参与了流转，并且主要是农户自发进行的低层次流转，限制了土地流转的区域范围，制约了农业规模经济的发展。

农村土地信托流转是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，按照自愿、依法、有偿的原则，由受托人接受土地承包者的委托，通过必要的程序，将土地承包者拥有的土地使用权在一定期限内委托给受托人，由受托人经营管理或使用且收益归委托人所有的一种土地流转方式。与现有的几种农村土地流转形式相比，土地信托流转模式具有明显的特征和比较优势：（1）实现了土地所有权、承包权和使用权彻底分离;（2）土地信托流转是由委托人、受托人以效率为原则依法进行的一种市场选择行为，突破了原有土地使用权流转仅限于村级内部的界限，可实现跨行政区域的土地流转，有利于发展区域经济和农业结构调整，有利于合作经济组织的诞生和发展，有利于招商引资、新产品开发和实现农业规模化、产业化经营;（3）由专业化的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织管理形式，采用较为科学的土地经营管理方法，使得土地流转更具效率和安全性，能促进农村土地的大规模流转;（4）可以通过相关法律约束下的信托契约的设立，明确信托当事人的权利和义务，以保护农户的土地经营权及其相应的经济利益，从而使农村土地的社会保障功能始终存在。

二、农村土地信托流转模式相关政策法律依据

信托制度已成为现代资本市场发展中的一项重要法律制度。它的基本价值在于：以信托财产为核心，通过受托人对信托财产的管理或者处分，实现受益人的受益权。

构建我国农村土地信托流转制度，这是在遵守现行法律、法规及我国农村土地政策的前提下对农村土地流转制度的一种创新。其一，这符合我国土地管理法、农村土地承包法和农村承包经营权流转管理办法等法律、法规。关于农村土地流转的有关规定，符合物权法关于土地承包经营权物权性质的规定，同时也符合现行信托法关于信托设置的有关规定。根据现行法律法规，农村土地承包制度下的土地使用权可以成为信托财产，设立以土地使用权为信托财产的土地信托流转是合法的，而且土地信托流转中的委托人、受托人和受益人的设置都可以从信托法中找到依据;其二，符合推进社会主义新农村建设的大政方针和我国农村现行土地政策。农村土地使用权流转是我国农村经济发展的客观要求。由于农村土地信托当事人信托的只是农村土地的使用权而没有涉及土地的所有权和承包权，这使农村土地信托制度可在坚持农村土地集体所有和土地承包制度不变的前提下实现农村土地的流转，有利于家庭承包责任制的稳定和发展，是对我国农村基本土地政策的创造性发展和完善。

三、我国农村土地信托现状及存在的问题

（一）农村土地信托产生的正面效应明显

1、农村土地信托增加了多方收益。实行农村土地信托的最终目的是为了实现农民增收和农业现代化。在农村土地信托操作过程中，承包户将土地经营使用权作为信托财产，委托给土地信托机构，由其直接负责经营管理，在信托合同存续期间内，农民依法享有合同规定的信托利益，根据意愿能够将信托利益受益权依法进行转让和终止，信托合同存续期满后，承包户收回对土地的经营使用权，农民的基本权益通过土地信托模式得到了全方位保障了。通过农村土地信托进行承包地流转，土地承包户将全部或者部分脱离土地的束缚，转而进城务工，或者从事其他生产性和服务性活动，获得工资收入，同时还获得来至土地流转的租金、股息或红利等。家庭承包户进行土地流转后从事其他生产性或服务性活动的机会成本无疑小于从事农业生产活动的机会成本，农村土地信托无疑是增加农民收入的一种有效方式。

2、农村土地信托推进了农业结构调整。通过实施土地信托，从法律和制度上保障了土地流入者对土地的经营使用权，土地流转后的违约风险大大降低，提升了土地经营者的投资信心，使其在不改变土地耕地背景的前提下，扭转之前经营分散、种植作物单一、田间管理水平落后等弊端，实现对农业产业结构的优化升级，发展现代农业，打造完整的农业产业链。通过实践证明，农村土地信托有利于实现农业规模化经营和农业产业结构的优化升级，有效地推动农业集中规模经营，提高农业劳动生产率。

（二）实施范围的局限性与使用的有限性并存。我国农村土地信托是在保持家庭联产承包责任制不变的前提下施行的。农村土地信托作为我国土地流转的新形式，特别是信托作为财产运用的新模式在我国推广的基础不牢固，在农村地区没有形成广泛的群众基础，所以农村土地信托在我国尚处于摸索和试行阶段。

在现阶段情况下，对我国农村土地信托的现状分析具体可以从取得的成效和存在的实际问题两方面进行分析研究。从土地流转的方式来看，包括代耕、转包、转让、租赁、土地股份制和土地信托等。在全国土地流转中，转包、出租、转让、互换、土地股份制和其他方式的占比分别为53.65%、21.87%、8.84%、4.84%、4.61%和6.19%。转包和租赁方式在当前的土地流转中占据着支配地位，土地流转方式还停留在初级阶段，像土地股份制和土地信托等市场化的土地流转方式占比较低，主要是由于农村金融发展相对滞后，对市场化和资本化的运作方式认识不清。

（三）我国推行农村土地信托存在的主要问题

1、外部融资瓶颈凸显。农民缺乏资金及可靠的融资渠道是制约当前农村经济发展的一个重要因素。在土地信托过程中，受托人为了扩大经营规模，集约更多的土地，势必要向银信部门申请贷款以筹集更多的经营资金，这就需要向银行提供贷款抵押。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，应当具有相应的融资功能。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设定抵押权，也就是说农村集体土地的承包经营权不可以作为贷款抵押。鉴于国家农业政策对农民土地的严格保护，是否可以在稳定土地承包经营权30年不变的基础上，在符合法律规定和不改变农地性质的前提下，将土地使用权从土地承包经营权中分离出来，以严格规定不超过一定期限的土地使用权为抵押来贷款融资，使农民或经营大户较为方便地获得急需的启动资金。解决这一难题，有待新的法规政策的出台。

2、承包户对土地信托认识度过低。信托在我国属于较为新生的事物，在我国资产管理中的运用还处于起步阶段，实际操作经验和相应的政策法规都缺乏完善性，运用范围局限于金融性理财或融资。由于我国农村土地制度的特殊性，特别是集体土地所有权和使用权的分离，对农村土地经营使用权进行信托还没有先例，从目前实施的区域和情况来看，多数土地信托只是将一些基本的信托规制和发放进行简单的复制后机械的运用于土地经营使用权信托上，现实操作缺乏规范性。关于如何操作和运转，进行土地流转或愿意进行土地流转的承包户知之甚少，加之农村地区对外部信息接受在现阶段总体较为闭塞，农村地区整体接受教育的年限较少，特别是留守老人和儿童，农村广大地区对土地信托的了解程度可想而知，这样也是在农村地区推行和使用土地信托遇到的较大瓶颈。

四、促进农村土地信托的政策建议

（一）成立专门的信托监管机构。土地信托中，可以通过成立专门的信托监管机构来负责，该信托监管机构可以广泛吸纳社会各界人士，保障监管机构的独立性和权威性。信托监管机构不仅需要对信托机构的土地经营行为进行定期或不定期的监督检查，还需要在市场准入、财务状况等方面对其进行全方位的监管。作为受托人的信托机构必须定期向监管部门汇报土地经营情况，接受信托监管部门的检查。在对信托机构进行监督的同时可以引入资信评估制度，加强对信托机构的社会监督。

（二）完善农村土地信托的金融支持。农村土地信托中的受托人作为经营与管理土地的主体，其主要目的是获得由土地规模经营带来的相对较高的收益。在土地信托中往往会涉及到一些贫瘠地，土地信托机构在运营信托土地时往往需要通过大量的先期投入，涉及到相应的人力物力。随着土地边际生产力的逐步降低，相应的对土地整理、开放和复垦的难度也逐步加大，信托机构所需要投入的资金量也越大。

（三）加强农村土地信托的法律地位。农村土地信托制度要想顺利实施，需要农村土地信托法律的完善。农村土地信托作为我国农村土地流转方式之一，目前还没有相关的法律法规及政策对其进行明确，对农村土地信托的合法性必须加以明确，并在法律法规的指导下规范完善。只有在法律地位上对农村土地信托加以明确，才能为农村土地信托的实施和推广保驾护航，充分显示其作为新型土地流转方式的绝对优势。在进行农村土地信托推广上必须遵循合法自愿的原则，充分运用信托模式优势。农村土地信托的合法性就是在土地承包期限内，不违反基本的法律法规，经法定程序施行土地信托;农村土地信托的自愿性就是是否通过信托方式进行土地流转完全基于农户的自愿性，不受任何第三方的强制性影响。

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