社会主义法治行政文化：内涵、理据及路径

2016-11-19秦勃

行政与法 2016年4期

摘要：社会主义法治行政文化是我国行政文化的重要组成部分，包含了社会主义法制的基本要义，与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求相契合。社会主义法治行政文化是依法行政的重要依据，体现了社会主义行政精神的基本要旨。马克思主义法治思想、社会主义行政文化理论和西方行政文化理论是社会主义法治行政文化存在的理论基础和依据。在社会转型期，要继续发挥社会主义法治行政文化的正向作用，需要在培育行政法治理念、完善行政法律制度、加强行政组织建设和吸收优秀行政文化等方面下功夫。

关键词：法治行政文化；依法治国；路径选择

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0013-06

收稿日期：2016-01-27

作者简介：秦勃（1979—），男，湖南桂阳人，法学博士，中共湖南省直机关党校副教授，研究方向为公共政策与公共事务。

党的十八届四中全会明确指出，要坚持和拓展中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。建设社会主义法治国家离不开法治行政，而要促进我国法治行政的实现，必须要在我国培养法治精神和法治文化，树立民众对法治的坚定信念。[1]换言之，全面、有序地推进我国依法治国的基本方略必须重视社会主义法治行政文化。

一、社会主义法治行政文化的内涵

文化是人类在改造客观世界和主观世界过程中所形成的活动模式以及赋予这些活动模式重要性的符号化结构，是人类内在世界的外在表现。行政文化是指由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式。[2]作为行政文化的一个重要组成部分，法治行政文化体现的是行政主体在行政管理实践中长期形成的道德观念、思维模式、价值理念、行为规范以及承载这些精神产物的物质载体的综合。社会主义法治行政文化承载着广大人民群众对自身利益诉求能够得到公正对待的深切期盼和对推进国家治理体系与治理能力现代化的坚定信心。这种信心来源于社会主义制度自身的优越性和社会主义法治赋予行政文化的深刻内涵。

⒈社会主义法治行政文化包含社会主义法制的基本要义。社会主义民主的法律化、制度化代表了全体人民的根本利益，是工人阶级领导下的全体人民意志的具体体现。社会主义法制是立法、执法、守法的总称，是社会主义法律与制度的静态表述和精神体现。其“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求在社会主义法治行政文化中得到了充分的体现。第一，社会主义法治行政文化为立法提供了重要基础。社会主义事业的社会秩序和社会关系需要符合社会主义国家国情的法律、法规、条例、决议等来维护，只有这样，才能使其具有制度化和法律化的性质，才能将社会主义国家全体人民的共同意志上升为国家意志。社会主义法治行政文化是对我国公共行政的基本认知、价值取向和具体操作的直接反映，体现了在制度安排中应当遵循的基本原则和行为底线。第二，社会主义法治行政文化包含着全体人民普遍守法的意蕴。即要做到“有法必依”，要实现民主的制度化和法律化，要“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，[3]要使一切行政活动都在法律框架内进行，不能有任何僭越法律，甚至践踏法律的行政行为。第三，社会主义法治行政文化是行政主体在进行具体的行政活动和具体的行政行为时所包含的特定的行为规范。它要求行政主体尤其是执法机关和执法人员在实施具体行政行为时要根据具体的情况和法律规定确定从严或从宽处理，以维护法律的权威。第四，掌握公共权力的行政执法人员必须尊重和维护广大人民群众的合法权益，保障人民群众的正当权利和诉求。社会主义法治行政文化蕴含着法律面前人人平等的基本理念，其要求行政人员要正确行使人民所赋予的执法权力，坚决打击和制裁一切违法犯罪行为。

⒉社会主义法治行政文化是依法行政的重要依据。推进依法治国、建设法治国家离不开社会主义法治理念的推广与落实。建设法治社会、法治国家、法治政府是依法治国的基本要求和应有之义。建设法治政府有利于完善社会主义市场经济体制，而依法行政是建设法治政府的基本前提和重要保障。依法行政是指行政机关在行使行政权力、管理公共事务时必须由宪法和法律授权，并且依据宪法和法律的规定正确地行使权力。[4]政府作为公共行政的最重要主体，是法律法规的应然实施者和带头遵守者，而其在遵守、实施法律法规的过程中必然会受到各种行政文化的影响，即政府以何种行政文化来指导自身的具体行政行为，将直接关系到政府的行政行为是“依法”还是“违法”。社会主义法治行政文化尊崇“规矩”意识，即政府所掌握的行政权力必须授予有据、行使有规、监督有效，必须在法律和制度的框架内行使，而绝不允许有任何逾越法律和制度的“越轨行为”，也绝不允许出现行政权力的缺失和滥用。社会主义法治行政文化坚决抵制“行政权大于法”的现象。“行政权大于法”是人治理念的延续，是“官本位”思想的遗毒。这种思想发展到极致就表现为“我就是法”“权大于法”，依法行政变成依言行政，依上级领导的意图行政。[5]而社会主义法治行政文化则要求一切行政管理活动都要在法律范围内进行，所有执法人员必须依照法律办事，不断提高自身素质，带头尊法、敬法，带头守法、执法。只有这样，才有利于发展社会主义法治理念，并推进社会主义政治文明建设。

⒊社会主义法治行政文化体现了社会主义行政精神。行政精神是行政意识发展水平及其积极成果的体现和概括，[6]是行政思想和行政道德的总和。社会主义行政精神体现了公共精神和法治理念，体现了社会主义国家的性质、政权所代表的阶级利益和全体人民的共同利益。在我国，社会主义行政精神要求必须坚持社会主义道路，坚持中国共产党的领导，坚持四项基本原则，坚持社会主义核心价值体系，而这也正是社会主义法治行政文化的题中应有之义。如前所述，社会主义法治行政文化体现了社会主义法制意识，是对我国社会主义法律制度、法治方式以及由此建立的社会秩序的反映，也是对我国社会主义法制建设、发展和完善等要求的反映。[7]社会主义法治行政文化所具有的深刻内涵同时又是我国社会主义行政精神的内在要求和基本准则，二者既相互联系又相互区别，既相互影响又相互作用，既相互包含又相互转化。社会主义法治行政文化通过社会主义行政精神对行政组织目标的性质产生影响，以此在具体的行政活动中弘扬社会主义法治精神，树立正确的行政价值和行政信念。随着我国建设法治国家战略的不断推进和政治体制改革的不断深入，社会主义法治行政文化深入人心。在行政体系内部，人民利益原则、民主集中制、议行合一、依法行政、勤政廉政已成为当前我国行政文化的主流，民主参与意识空前高涨，追求科学、效率成为基本的行政价值，[8]社会主义法治行政文化受到了高度的重视，社会主义行政精神为社会主义建设提供了不竭的动力。

二、社会主义法治行政

文化的理论基础

社会主义法治行政文化是社会主义国家行政管理过程中重要的精神指南和行为准则，是当前我国推进治理体系和治理能力现代化，实现公平正义的重要保障。社会主义法治行政文化并不是凭空产生的一种文化形式，其存在有着一定的理论基础和理论依据。

⒈马克思主义法治思想。马克思主义法治思想认为，一国最高的统治者是代表反映最广大人民利益和意志的法律，所有的人，包括执政党都应在宪法和法律之下生活。[9]与马克思主义法治思想相区别的其它法治理念，要么以唯心主义为圭臬，要么建立在遵从机械唯物主义自然法的基础之上。这些法治理念指导下的国家行政始终无法脱离阶级的政治色彩，其民众无法享受到应有的社会公平正义，也无法履行民主的社会权利，这从古希腊、古罗马城邦政治时期以及古代中国封建专制中可以找到例证。

马克思主义法治思想以辩证唯物主义和历史唯物主义为基础，是在指导无产阶级认识世界和改造世界的过程中逐渐形成的。尽管其创始人们并没有专门阐述过法治思想甚至极少运用到“法治”这个词汇，但这并不能否认马克思主义创始人在揭示法的本质、分析社会经济与法律之间的关系、指导社会主义民主中所闪烁的法治思想的光芒。早期的马克思十分注重自由在法律规范中的重要作用，或者说十分重视法律规范中对人民自由的规定。他认为，真正的法律应该与自由权利保持一致，“因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。”[10]在《德意志意识形态》中，马克思认为：作为上层建筑的法在整个有机社会系统中十分重要，但这并不代表法是没有约束的，恰恰相反，法同样要受到社会的制约。他还认为：经济关系与法权关系十分紧密，法权关系是一种反应经济关系的意志关系，“这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身所决定的。”[11]恩格斯从唯物主义的角度阐述了法律的产生过程，他认为：在社会早期，需要把每天重复着的生产、分配和交换用一个共同规则概括，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。[12]法律是调适社会行为的准则，是人们共同遵守的规则。恩格斯运用阶级斗争理论指出无产阶级要运用法学武器与资产阶级进行斗争，他认为：“正如资产阶级在反对贵族的斗争中一度按照传统抱有神学世界观一样，无产阶级起初也从敌人那里学会了法学的思维方式，并从中寻找反对资产阶级的武器。”[13]

列宁继承和发展了马克思主义法治思想，他认为：苏维埃国家“能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来。就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步”。[14]列宁十分重视民主在推行法治中的重要作用，他多次强调民主是法治的基础，指出社会主义法治不是抽象的概念，而是实行无产阶级专政的工具，他认为：“在无产阶级革命的过程中，无产阶级的专政主要是靠武装暴力，且不受法律约束；但在苏维埃政权逐渐稳固的情况下，法应当成为人民对敌斗争的常规性工具。”[15]这充分说明列宁对社会主义法治在巩固国家政权和有效治理国家中所发挥的重要作用持肯定态度。

中国共产党十分重视社会主义法治建设，尤其是建国以来党的五代领导核心（毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平）在继承马克思主义法治思想的基础上，将其与中国具体实际相结合，丰富和发展了马克思主义法治思想，形成了具有中国特色的思想体系，体现了马克思主义法治思想中国化的精髓，成为马克思主义法治思想体系的重要组成部分。①

⒉社会主义行政文化理论。行政文化被誉为行政管理之魂。任何一个行政体系的结构、过程、程序及行政主体的行为观念，都会直接或间接地受到行政文化的影响。[16]社会主义行政文化在根本属性上与资本主义国家的行政文化相区别，这是由社会主义国家的无产阶级政治意识所决定的，也充分体现了社会主义国家行政管理“讲政治”的深刻内涵。在我国，社会主义行政文化是中国共产党领导的、以维护全体人民共同利益的政党文化为宗旨的延伸，是执政党领导下的政府组织管理社会等具体行政行为的“软观念”。社会主义行政文化包含三个方面的基本内容：一是社会主义民主意识。邓小平同志曾经一针见血地指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[17]说明我国封建社会法治理念缺乏，基本无民主可言。新中国成立以后，尤其是改革开放三十多年以来，我国社会主义民主法制建设取得了举世瞩目的成就，人民当家作主的基本权利明确载入国家的根本大法——《宪法》中，即从母法的层面规定了人民是国家的主人，一切权力属于人民。二是高效行政意识。社会主义行政文化要求社会主义国家建立具有高效能的政府，从而促进经济社会又好又快地发展。高效行政是要保证一切行政活动都必须有效率和高效率，注重成本——效益分析，注重投入——产出比例，通过健全完善服务制度、精简行政审批事项、规范行政事业性和社会组织服务性收费、创新行政许可运行机制、推行政务公开等具体行政行为来打造高效政府。三是廉洁行政意识。廉洁行政的实质是行政权在行使过程中必须清明、干净，决不允许出现徇私枉法、以言代法、权大于法等行为。其要求行政行为必须适合法律或行政法规的规定，必须以保障国家和公民的利益为出发点和落脚点。广大行政实务工作者必须树立“公仆”意识，自觉遵守工作守则，自觉树立红线意识，坚决抵制以权谋私和贪污腐败。

⒊西方行政文化理论。客观地讲，西方公共行政改革的理论与实践在较长的一段时期内走在了国内其它行政改革理论的前面，尤其是20世纪80年代，以政府改革为滥觞的新公共管理运动对我国产生了较大影响。尽管西方资本主义国家在政治制度上存在着天然的落后性，但我们不能因此而回避其在先进管理经验上的领先性。社会主义法治行政文化对西方行政文化进行了合理的扬弃，吸收了其中的先进成分。在我国，学界对西方行政文化的注意缘于对其政治文化的研究。受阿尔蒙德《公民文化》一书的影响，政治文化研究成为当时学术研究的热点，随着对政治文化研究的不断深入，对于作为政治文化组成部分的政府文化或行政文化的研究也应然而生。[18]西方行政文化注重制度安排，崇尚法律权威，认为法律不仅仅是管辖人民，同时也能管辖君主，体现出法律面前人人平等的思想。此外，西方行政文化十分注重实证，对于行政管理的实效性也非常重视，除了要求程序明晰，还要求结果清楚，经常运用定量分析的方法将具体行政行为进行量化。而且一旦制定相关的制度，不管遇到什么困难，都必须按照制度的规范去推进和实行，很少出现“上有政策，下有对策”这样变相执行政策的情况。同时，西方行政文化还十分强调民主，认为民主就是民治，美国著名政治家林肯所提出的“民有、民治、民享”中的“民治”所表达的就是民主的意蕴。西方行政文化将民主视为现代公共行政的基本价值，其所创立的民主行政模式有很多典型案例已经被许多大学作为经典教材。从某种意义上说，西方行政文化中法治、实证、规范和民主的精神为社会主义法治行政文化提供了借鉴和参考。

三、建设社会主义法治行政

文化的路径选择

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了中国特色社会主义法治理论、法治道路和法治体系，体现了中国特色社会主义法治的理论自信、道路自信和制度自信。法治行政文化落实在治国理政的行为上，即是十八届四中全会所特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维来处理和解决问题的行为方式。[19]建设社会主义法治行政文化需要从培育行政法治理念、完善行政法律制度、加强行政组织建设和吸收优秀行政文化等方面下功夫。

⒈培育行政法治理念。行政法治理念是法治型行政文化思想具体化的基本方式，对政府行为的价值取向和模式有重大影响。[20]建设社会主义法治行政文化首先要树立社会主义行政法治理念，而社会主义行政法治理念的核心是保障公民权利和维护法律权威。随着我国政治体制改革的不断深入，社会主义民主政治在广度和深度上都取得了巨大的进步，公众的法律意识和参与意识空前强烈，各种利益诉求也层出不穷，这需要建立合理的利益表达渠道和利益表达机制，从而提高公众对行政文化的认同感和归属感。对广大行政管理者而言，要培育其行政法治理念，提高其运用法治思维思考问题，用法律手段维护群众利益的能力。同时，良好的行政法治理念的形成离不开健康的行政心理，作为社会精神现象的一个重要组成部分，行政心理直接关系到人们对社会行政现实的主观反映。公共行政的主体和客体都是人，人的行为由心理支配，不同的行政心理引导出不同的行政行为，从而影响行政关系，进而影响行政体制的改革。[21]因此，要充分发挥行政心理能动作用的内在性特征，使其有益于社会主义法治行政文化的建设。

⒉完善行政法律制度。改革开放以来，我国行政法制建设取得了可喜的成绩，先后颁布了《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政复议法》和《行政许可法》等单行部门法，这也构成了我国目前的行政法律体系。[22]这些法律制度的颁布是社会主义法治行政文化在制度文本中的体现，是规范具体行政行为的实施标准。为了更好地维护行政相对人的合法权益，建立和完善有利于行政文化良性发展的行政法制十分必要。第一，要转变政府职能，明晰法律边界，让政府的行为在法律的框架内运行。提高行政执法人员的法律素养，不断改进其工作作风和工作方法，通过行政改革打造透明政府、有限政府、服务政府。第二，注重契约精神，重视人民关切。将一些群众关心的、易于操作的行政行为以制度的形式固定下来，从制度安排的层面做到“有法可依”。第三，以建立行政绩效考评制度来促进行政法制的完善。行政绩效考评制度是具体行政行为的评判标准和价值导向，是规范具体行政行为的重要手段。因此，要将对行政组织及其工作人员的评价手段制度化，并且根据评价结果制定相应的激励机制，做到“能者上，庸者下”。

⒊加强行政组织建设。行政组织是日常、大量、繁重的国务活动的直接承担者，其管理思想、管理行为和管理方式，直接关系到国计民生、国富民强以及社会的稳定与发展。[23]社会主义法治行政文化建设是一项复杂的系统工程，需要行政组织不断充实和提高自己。第一，在行政组织内部重视行政文化在行政管理中的重要作用。澳大利亚财政部长塞奇威克对澳大利亚公务员总局十年改革情况进行总结时指出，必须让文化变革在机构及管理者和职员的生命中扎根，才能使行政改革取得实效，尽管这项工作是比较困难的，但是其在今后所发生的效用是巨大的。第二，要大力宣传社会主义法治思想。党的十八大报告明确指出：“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。”尤其在行政组织内部，要充分利用各种宣传工具和宣传手段大力宣传行政文化的基本内容和具体规范，使行政组织及其工作人员能够认真倾听群众呼声，准确把握社会热点，不断提高法制宣传教育工作的效果。第三，贯彻行政组织权责一致的原则。行政组织的行政权力和行政责任之间应建立起对应的关系，并且用科学、严格的规章制度加以确认和规定。一般说来，行政权力应当与行政责任成正比，职位、职权、职责应当相一致。[24]在行政组织中，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。

⒋吸收优秀行政文化。随着我国改革开放的不断深入，社会转型、经济转轨的社会变迁必然导致我国社会主义法治行政文化具有多元的特性。社会主义法治行政文化既深受我国传统文化的熏陶和影响，又受到外来文化的冲击。因此，要长期保持社会主义法治行政文化的生命力和先进性，发挥其应有的积极作用，则需要吸收优秀的行政文化成分，而这种成分既包括我国传统行政文化的精髓，也包括外来文化的先进部分。就传统行政文化而言，许多文化因素都是值得吸收借鉴的，如重惜民命的民本主义思想、道德与法相结合的思想和法、理、情相统一的思想等等。而西方行政模式在“小政府、大社会”理念的引领下产生的“民主”“法治”“弱行政权力”“廉洁行政”以及“以权力制约权力”等思想也都具有值得我们吸收和借鉴的有益成分。

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