开放条件下中国农业发展的路径选择

摘 要：伴随全球化进程的不断加快，中国与世界的联系更加紧密。中国农业发展正面临着前所未有的环境的变化，变被动接受为主动作为，参与国际市场竞争，提高国际竞争力，已经成为开放条件下中国农业的必然选择。当前迫切需要跳出我国资源禀赋条件的思维限制，从全球视角重新审视中国农业面临的机遇与挑战，通过实施农产品进出口、农业“走出去”、优化全球农业治理结构等战略，统筹利用国际国内两个市场、两种资源。同时，推进农业供给侧结构性改革，减少政府对市场价格的干预，提高价格信号的有效性，提高农业生产者的抗风险能力，加大对消费者的支持力度，以期提升中国农业的国际竞争力。

关 键 词：农业现代化；开放条件；国际竞争力；供给侧结构性改革

中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0030-06

收稿日期：2016-02-20

作者简介：王锦坤（1988—），男，河南焦作人，国家行政学院博士研究生，研究方向为公共管理与公共财政。

基金项目：本文系国家软科学研究计划项目“科技成果转化中的国有资产管理体制研究”的阶段性成果，项目编号：2013GXS1B002；国家自然科学基金项目“信息科学基础研究后评估制度研究”的阶段性成果，项目编号：61240002；国家行政学院决策咨询项目“我国战略机遇期内涵和条件的新变化与对策”的阶段性成果，项目编号：NSAJCZX2013003。

农业是支撑国家现代化的基础，也是中国现代化过程中一块亟待补上的短板。一方面，2004年至2015年，我国粮食生产已实现“十二连增”，农业综合生产能力持续提升，农民收入不断增加，为推动中国全面现代化创造了基础条件，赢得了战略主动；另一方面，目前我国农业正面临着生产成本上升、资源环境压力大、农产品国内外价格倒挂等诸多严峻挑战，农业可持续性发展能力有待提高。2016年，中央“一号文件”再度聚焦三农，提出要“推进农业供给侧结构性改革”，这就为破解农业发展困境，推进农村改革指明了方向。随着全球化进入新阶段，世界日益联接成一个整体，这也为审视和解决中国农业存在的问题提供了新的视角。如何从全球战略高度统筹利用国际国内两个市场、两种资源，推进中国农业现代化，提升农业国际竞争力，事关中国能否从古老的农业大国走向现代农业大国、农业强国，也是中国当前和今后一段时间必须思考的重大问题。

一、开放条件下中国农业发展

面对的新形势

在全球化进程提速的今天，中国农业正面对着全新的发展环境，国际国内两个市场的交流互动更加频繁，来自国际市场特别是世界农业强国的挑战和压力前所未有。与此同时，更加开放的市场环境也为中国粮食安全破题和转变农业发展方式、加快推进农业现代化创造了历史性新机遇。变被动接受为主动作为，积极参与国际市场竞争，提高国际竞争力，已经成为开放条件下中国农业发展的战略选择。

（一）中国农业要发展不可避免地会受到国际市场的影响

自改革开放开始，中国的对外开放事业便走上了快车道。特别是进入新世纪以来，中国加入WTO、签订一系列多双边贸易协议、提出“一带一路”战略和自贸区战略，使中国与世界的联系愈加紧密，“你中有我，我中有你”的局面正在形成，国际问题国内化、国内问题国际化的趋势日渐凸显。一方面，从油价调控到粮价倒挂，国际市场波动对中国国内市场的影响正在不断加深。受国内外粮食价格倒挂的影响，2015年中国粮食市场更是出现了生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象，造成粮食库存积压严重。对此，国家粮食局用“两个前所未有”来形容当前的粮食储备状况，即“各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有”；[1]另一方面，中国作为世界上人口最多的国家，一举一动都牵动着国际社会的神经，其大国效应凸显。从1994年美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表《谁来养活中国》一文开始，中国的农业和粮食安全便已然成为一个影响广泛的全球性话题。

（二）中国农业要发展迫切需要统筹利用国际国内两个市场、两种资源

从世界各国的农业发展历程来看，一国农业现代化的发展路径常常是基于土地和劳动力等资源禀赋条件做出的选择，这与速水佑次郎和弗农·拉坦的诱致性制度变迁理论相符。[2]中国的劳动力资源相对于土地资源而言较为丰富，因此在农业现代化的起步阶段是通过生物化学技术（土地节约型技术）来提高土地生产率的。实践证明，我国通过采用化肥等一系列农业技术在过去几十年中大大提高了粮食单产水平，为保障中国的粮食安全做出了重大贡献。但由此带来的资源和环境污染问题亦不容小觑。据环保部2010年公布的第一次全国污染源普查结果显示，农业源主要污染物如化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，分别占到全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%。[3]污染排放严重破坏了农业资源和自然环境，特别是对土地密集型农作物的种植和生长造成了危害。按照中国现有的资源禀赋条件，农产品全部由国内生产来满足庞大的消费需求已无法达到可持续发展的要求。因此，深度参与国际分工、统筹利用全球农业资源，以缓解国内资源环境约束和粮食安全压力，就成为中国农业不得不做出的战略选择。

（三）中国农业要发展必须积极承担发展中大国的国际责任

国际金融危机爆发以来，全球性公共产品的传统供给国美欧等国家的经济受到冲击，新兴市场国家崛起，国际战略格局整体呈现“东升西降”的态势。作为世界经济治理的核心机制，包括国际货币基金组织、世界银行在内的国际组织迈出了机构改革的步伐，新兴经济体在全球治理中的话语权和规则制定权增加，全球公共产品的供求体系正在发生变化，全球治理机制转型为中国崛起带来了“制度性机会”和“战略空当期”。

目前，中国已经成为全球第二大经济体，在力所能及范围内理应积极承担国际责任和义务。2015年9月，习近平总书记赴美国纽约出席联合国发展峰会，该会议通过的联合国2015年后全球发展议程（以下简称“2015年后议程”）提出的第一个目标就是“到2030年，在世界所有人口中消除极端贫穷”。中国过去曾拥有世界上人数最多的贫困人口，然而经过几十年的发展，粮食产量和农业综合生产能力不断提高，已经基本解决了温饱问题，为世界范围内的减贫事业做出了重大贡献。按照“两个一百年”和“四个全面”的战略部署，中国将在2020年前后全面建成小康社会，实现农村贫困人口全面脱贫、贫困县全面摘帽。现阶段推动农业改革发展，特别是推进农业供给侧结构性改革，将农业作为助力后发国家摆脱饥饿的重要支柱，对于中国争取互动作为、承担发展中大国的的国际责任、落实“2015年后议程”将发挥重要作用。

二、提升中国农业国际竞争

力的战略设计

在开放条件下，市场通过在全球范围内实现资源要素的动态平衡，激发技术和制度创新，将重塑国际农业资源版图和发挥各国农业发展优势，这也为中国推动农业现代化创造了新的机遇。当前迫切需要突破我国资源禀赋条件的思维限制，从全球视野来重新审视中国农业面临的机遇与挑战。

（一）统筹农产品进出口，推动农业结构调整

保障国家粮食安全是农业政策和各项改革的底线。有研究表明，中国如果只依靠本国生产的农产品来满足需求，仅农作物播种面积一项就需要至少30亿亩土地，这不仅超出了资源环境的承载能力，也会威胁到粮食安全。据国家统计局公布的数据显示，2014年全国农作物总播种面积约合24.8亿亩，仍有近20%的耕地缺口。这就需要进口国外的农产品来填补“需求空当”。

进口国外的农产品就相当于进口生产农产品所耗费的土地、水、劳动力等资源。由于中国的劳动力资源相对于土地资源而言较为丰富，按照比较优势理论，对应的农产品贸易结构应该是进口土地密集型农产品，出口劳动力密集型农产品。但特别需要注意的是，如果完全按照比较优势来决定农产品贸易结构，则容易落入“比较优势”陷阱。随着国际经贸环境不断优化、贸易自由化程度日渐提高，我国未来面对大规模粮食禁运的风险已经比较小，但对于中国这样的人口大国的粮食安全而言仍需谨慎。[4]

笔者认为，当务之急是利用农产品进口的“资源替代”效应来加快调整国内农业结构。应适当降低大豆等非主粮作物以及需求弹性大且与国内外市场关联度高的玉米等农产品的自给率指标，增加亩产较低且不需要太多劳动力的土地消耗型农产品及其加工制成品进口并实现进口来源多元化，促进蔬菜等劳动力密集型农产品的出口，推进和提高优势农产品区域生产的专业化和集中度。坚持“有所为有所不为”的原则，有限的耕地资源应优先确保谷物特别是口粮的绝对安全，将粮食安全的“饭碗牢牢端在自己手上”。同时，配合实施轮作休耕战略，落实“藏粮于地、藏量于技”战略，使土地和环境得到喘息、休整的机会。在不适合发展农业的生态脆弱地区彻底放弃农业生产经营，确保生态系统的可持续性，为提升农业生产能力和增产潜力拓展更大空间。

（二）加快农业“走出去”的步伐，拓植全球资源

国外早已将推动农业“走出去”、拓植全球资源，纳入大国保障粮食安全、提升农业产业竞争力的国家战略。早在上世纪40年代，日本就开始在东南亚开辟农场，随着上世纪80年代中国改革开放，又将垦荒范围延至中国。目前，日本已经与巴西、阿根廷等国签署了农业垦植和农业合作协议，在世界范围内拥有的土地相当于国内农田面积的3倍。印度、沙特等国家也采用在世界各地花巨资购买或租赁土地的形式来调整农业布局，以弥补国内资源不足。其中，印度在埃塞俄比亚、坦桑尼亚和乌干达三国花费25亿美元购买或租赁数百万公顷廉价土地用以农业生产，成为非洲近50年来最大一笔土地交易。[5]尽管中国农业“走出去”的步伐正在加快，但国外产业资本和金融资本早已在我国国内布局，已成为我国的农业产业安全的隐患。

目前，中国正迎来农业“走出去”的重要机遇期。从农产品价格的角度看，近年来国际粮食价格正处在低位，从国际市场获得农产品的成本较低。据联合国粮农组织（FAO）公布的数据看，2016年1月份平均食品价格指数为150.4点，已是自2009年4月以来的最低水平。从农业资源禀赋的角度看，非洲、南美、俄罗斯及东欧、东南亚等地仍有大片可开发利用的农业资源特别是可耕地资源。据联合国粮农组织公布的数据显示，目前全球尚有约40亿公顷土地可供开垦，是现有耕地面积（16亿公顷）的2.5倍。[6]从资本支持的角度看，尽管近期中国的外汇储备规模有所下降，但仍有逾3万亿美元，这就可以为中国农业“走出去”准备充足的资本“弹药”。

加快中国农业“走出去”的步伐，其意义不仅在于保障重要农产品进口来源稳定，也有利于在更大范围内破解农业结构性供需矛盾、提高农业发展的可持续性，同时也是中国承担发展中大国责任的体现。一方面，锚定ABCD四大粮商，培育形成中国自己的国际性大粮商，争取参与国际竞争的主动权。通过在全球范围内实现全产业链布局，以市场化运作和商业模式创新，统筹国内外农产品市场和农业资源要素市场，提升农业价值链和对全球农产品市场的影响力，增强对农产品进口渠道的控制力，力争对大宗农产品的定价权；另一方面，将农业“走出去”融入国家整体战略，制定统一的农业“走出去”规划，开展共赢型农业国际合作，助力落实联合国“2015年后议程”。重点对接“一带一路”战略沿线国家，通过输出资本、农业技术与装备，提升后发国家的粮食自给水平和农业综合生产能力，掌握国际农产品市场供求状况，为我国推进农业供给侧结构性改革营造有利的国际环境。

（三）积极参与国际游戏规则的制定，提升制度话语权

当今世界，国家与国家之间的竞争日益演化为国际游戏规则的竞争。通过规则制定获取制度话语权，正在成为大国重塑国际政治经济秩序和世界战略格局的利器。参与并在相关国际组织中发挥积极作用是中国参与国际游戏规则制定、提升制度话语权的重要抓手。

充分发挥中国作为大国的外交和政治影响力，积极参与到联合国粮农组织、国际农发基金会、世界粮食计划署等国际性农业机构制订涉农国际法规和准则当中，提出适用于全球而且有利于中国和后发国家深化国际农业合作的制度规则，并在世界贸易组织、联合国工业发展组织以及G20、亚太经合组织等国际治理平台上发出中国声音、提出中国方案。推动建设人类命运共同体，通过议程设置引导国际社会积极面对和处理粮食危机、气候变化、抗击贫困、生物多样性、营养不良等事关人类发展的重大问题。特别是要变革制度规则，增加后发国家的制度话语权，加大对后发国家反贫困、反饥饿的支持力度，推动农产品国际贸易秩序更加公平合理。通过从全球公共产品的“搭便车”者转变为提供者，从国际游戏规则的被动接受者到国际事务的主动引领者，提升中国的制度话语权，创造并获取国际制度红利。

三、开放条件下推进农业供给侧

结构性改革的路径

当前中国农业存在的诸多难题中，既包括生产成本提升、资源环境压力大等老问题，也有国内外粮食价格倒挂，粮食生产量、进口量和库存量“三量齐增”等新问题。对此，中央“一号文件”提出推进农业供给侧结构性改革，围绕市场需求进行生产，增加有效供给，破解农产品结构性供需矛盾。从全球的角度看，中国农业要在国际竞争中赢得先机，就必须拥有高效、灵活、有弹性的农产品供给体系，不仅能生产出质优价廉的农产品，还要具备较强的市场适应能力和市场响应能力。推进农业供给侧结构性改革的一个思路就是要在保障粮食安全的前提下，弱化中间，强化两端，即减少政府对市场价格的干预、提高价格信号的有效性，提升农业生产者的抗风险能力，加大对消费者的支持力度。

（一）推进农产品价格形成机制改革，提高价格信号的有效性

价格是市场经济发挥作用的基础性信号，它不仅是供需两侧信息的传递者，也是国际和国内两个市场的连接点。推进农产品价格形成机制改革，就抓住了农业供给侧结构性改革的关键。

不可否认，近年来实行的粮食最低收购价制度和临时收储政策在提高农民收入、激发农民生产积极性方面发挥了积极作用，但付出的代价也是巨大的。最低收购价制度和收储政策将补贴和价格合为一体，部分农产品政府定价取代了市场价格并与真实的市场价格相背离，影响了资源配置效率。不仅增加了粮食收储成本，给国家财政带来了压力，农民也没有获得补贴的全部实惠，而且还抬高了下游粮食加工企业的原料成本，导致国外农产品进口量激增。更重要的是，价格信号失灵使得农民片面追求高收益作物种植，无益于农业结构调整。

在稳定口粮生产的基础上，以农产品目标价格改革为契机，逐步建立以市场发挥决定性作用的农产品定价机制，通过价补分离，强化价格的透明度和有效性，引导农产品生产向优势产区集中，以市场力量实现调结构、提品质、降成本、去库存等改革目标。这不仅符合减少政府干预市场的国际农业支持政策调整趋势，也有利于缩小国内外农产品价差，在国内外市场互动的基础上逐步实现与国际市场接轨，提升农业的国际竞争力。

（二）健全农业保险体系，控制金融安全

如何有效应对和管理风险，提升农业特别是农民的抗风险能力是中国在现代化之路上必须跨过的一道坎。当前，中国农业不仅要承受环境灾害带来的自然风险，还要面对定价机制市场化后因价格波动带来的市场风险，更要防范在供给侧改革中未能顺利实现转型的风险。

保险作为一种通过市场机制实现风险管理的基础性工具，已经广为先发国家所接受。日本早在20世纪20年代就开始探索农业保险制度，并于1947年颁布了《农业灾害补偿法》为实施强制保险提供了法律保障。法国在1986年以政府控股为主体成立了农业互助保险集团公司为农业发展提供保障。2014年的美国农业法案取消了每年耗资近50亿美元且已经实施了近18年的农业直接补贴，与此同时提高和扩大了农业保险的补贴额度和保障范围，进一步突出了保险在农业支持政策中的地位。

增强中国农业的抗风险能力，一是要健全农业保险体系，推广农作物保险覆盖品种和地域，以补偿农民因灾害造成的损失。二是要以保险机制，联动财政补贴、金融信贷、农产品期货期权，以现代大金融格局支持现代农业。重点发展农产品目标价格保险，避免因农产品价格波动带来的收入损失，提高农业经营收入的稳定性和确定性，并以此破解因抵押物不足导致的农民融资难题。三是要发挥社会政策的托底作用，完善社会保障制度。随着供给侧改革的深入推进，对生产者把握市场的能力提出了更高的要求，难以适应市场竞争、无法满足市场需求的市场主体将逐步退出农业生产，这就需要完善农村劳动力转移就业支持政策。而对于无法顺利实现转移就业的农民，则需社会保障兜底。四是加强农业基础设施建设，提升抗风险能力。重点是加强农产品主产区的农田水利和高标准农田建设，疏通农产品市场价格信息渠道，为提高农户的市场响应能力创造条件。

（三）加强对农产品需求侧的支持和引导，推动供给侧结构性改革

在市场经济条件下，供给和需求是不可分割的，而推进农业供给侧结构性改革的目的正是为了更好地满足市场需求。随着农产品定价机制朝着市场化方向迈进，作为一种正常经济现象的农产品价格波动将越来越普遍。农产品目标价格改革在保障生产者利益的同时需要就农产品市场价格高涨时对需求侧消费者特别是低收入者作出补偿进行制度设计。只有从需求侧对农产品提出更高的要求，才能引导农业结构调整，激励供给侧生产出更多安全、优质、有营养的农产品，从而在国际竞争中突出重围。

具体而言，可以逐步建立广覆盖、有重点的消费者食物与营养提升计划并嵌入社会保障体系。将居民膳食营养安全纳入国家脱贫战略，针对贫困人口、孕产妇和婴幼儿、儿童青少年、老年人等重点人群加大膳食营养支持力度，抗击因营养失衡引起的“隐性饥饿”，降低因病致贫、因病返贫和贫困代际传递的概率。一方面，通过加强膳食营养宣传，引导消费者培养健康的生活方式；另一方面，可参照美国的补充营养援助项目，设计营养食物优惠券，并结合互联网、手机应用APP等新技术，通过财政补贴激励消费者增加对营养丰富食物的摄取。

【参考文献】

[1]国家粮食局办公室.关于切实做好2015年秋粮收购和秋季安全储粮工作并开展专项检查的通知[EB/OL].中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen，2015-10-08.

[2]（日）速水佑次郎，（美）弗农·拉坦.农业发展：国际前景[M].吴伟东等译.商务印书馆，2014.85.

[3]环境保护部.关于发布《第一次全国污染源普查公报》的公告[EB/OL].环境保护部网站，http：//www.zhb.gov.cn，2010-02-06.

[4]卢锋.粮食禁运风险与粮食贸易政策调整[J].中国社会科学，1998，（02）：32-47.

[5]苑基荣等.非洲涌动涉外土地交易热潮 缺粮缺水的恶性循环？[N].人民日报，2011-09-13.

[6]程国强.全球农业战略：基于全球视野的中国粮食安全框架[M].中国发展出版社，2013.45.

（责任编辑：牟春野）