迈向“后均衡时代”的首都义务教育发展探析

杨志成

“十二五”最后一年，北京市16区县通过了教育部义务教育基本均衡发展验收评估。这年4月，北京市委、市政府出台《北京市义务教育优质均衡发展的意见》，标志着首都义务教育进入到优质均衡发展时代，也意味着北京市义务教育均衡发展即将实现终极目标。根据“国家基础教育体制改革项目：推进北京市城区义务教育学校均衡发展”项目研究成果，当北京市义务教育实现持续的优质均衡发展状态时，北京市义务教育发展就进入到后均衡发展时代。从这个意义上说，未来5至10年是北京市迈向义务教育后均衡发展时代的历史时期。在北京市通过义务教育学校基本均衡发展评估验收一周年之际，我们提出“后均衡时代”的命题，期望为未来的工作做些前瞻性的探析。

义务教育“后均衡时代”的提出

义务教育发展“后均衡时代“是相对于均衡时代和前均衡时代提出的。义务教育均衡发展是当代中国最重要的教育政策之一，也是具有时代特征的教育政策。义务教育均衡发展政策的提出有其必然的历史逻辑。

1.义务教育均衡发展的提出

上世纪末，我国义务教育发展完成了1985年确定的全面普及九年义务教育的目标。但义务教育发展还存在着地区差异、城乡差异和校际差异的问题，为了解决这些问题，国家逐步形成了“均衡发展”的政策概念。2005年5月，教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式做出“义务教育均衡发展”的规定。此后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也将推进义务教育均衡发展作为目标写进文件。2011年，教育部与各省级人民政府签署了到2020年前实现县域义务教育达到基本均衡发展目标的备忘录。2012年，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，标志着我国推进义务教育均衡发展进入新的历史时期。从我国义务教育发展的历史阶段可以看出，义务教育的发展一直是国家教育政策的重要内容，也一直在规模普及与质量提高的二维目标中抉择与努力。义务教育均衡发展是这种决择和努力的历史结果，因此也就承担着进一步保障义务教育普及规模和进一步提高义务教育质量的历史任务。

2.义务教育均衡发展的阶段

由于我国义务教育均衡发展是建立在不平衡基础上的，因此义务教育均衡发展必然要通过阶段性发展策略逐步实现。目前，根据国家对义务教育的评价政策和各省级教育行政部门推进义务教育均衡发展的策略，义务教育均衡发展大体可以分为四个阶段：第一个阶段是实现义务教育初步均衡发展阶段；第二阶段是实现义务教育基本均衡发展阶段；第三阶段是实现义务教育优质均衡发展阶段；第四阶段是保持义务教育持续均衡发展阶段。

3.义务教育“后均衡时代”的特征

当我国义务教育学校通过实现基本均衡，再逐步达到优质均衡后，通过进一步的政策保证，最终实现义务教育持续优质均衡发展状态。当各级政府和学校形成了义务教育均衡发展的自觉理念和治理文化后，义务教育均衡发展将成为一种国家教育文化，成为国家教育现代化的标志。那时，义务教育均衡发展，将不再成为国家义务教育政策重点关注的问题，国家义务教育发展将进入“后均衡时代”。

在“后均衡时代”，义务教育均衡发展建立了常态制度保障。国家建立义务教育均衡发展的常规督导评价制度，确保各级政府对义务教育均衡发展政策的落实；建立义务教育学校效益评价制度，从制度上保证义务教育学校投入产出的效益，提高投入的效能，形成对学校教育效益和绩效水平均衡评价机制。这些机制不仅能保证义务教育均衡发展的政府政策，也能建立学校办学基于效益评价的均衡发展的办学自觉意识和学校管理文化。在“后均衡时代”，义务教育均衡成为常态教育文化。每所学校都能得到办学者、教师和学生家长的认可，义务教育学校能够高质量满足为人才发展奠基的要求。

迈向义务教育“后均衡时代”的主要任务

北京义务教育发展基础良好，尤其经过义务教育基本均衡验收后，区域义务教育均衡发展程度有了很大提高，但距人民群众的需求还有很大差距：从教育供给看，区域内学校实际办学质量、办学条件和教育品质还有一定差距，区域间教育投入、办学水平、尤其是教育品牌学校也有一定差距；从学习内容看，课程和教学的效能相对较低，学习内容和人类知识积累速度不成比例，与社会生产劳动发展需求脱节，学生的被动式学习，教师的机械式教学，定向的考试选拔，制约了教育创新，限制了人的思维发展，教育效能相对较低；从教育评价上看，结果性评价为主要方式，评价的功利性作用太大，因此教育评价偏离教育本质较大，不利于引导进一步提高教育效能的变革；此外，教育管理者和教师的素养能力还需进一步提升。解决这些问题正是迈向“后均衡时代”北京义务教育发展的主要目标和任务。

1.探索办学供给侧改革，实现办学品质和品牌均衡发展

义务教育发展达到基本均衡水平后，最大的矛盾是品质和品牌差异问题。这是义务教育学校发展不均衡的另一个重要表现，是学校的办学质量和办学品牌影响的差异，也是当前择校问题的主要根源。在发达城市地区这种差异尤为明显。要解决这个问题，必须找到产生这一问题的根本原因。根据新中国基础教育政策的历史性演变分析，造成这种差异的根本原因是历史上出台的一系列重点中小学建设政策。

我国从上世纪60年代到80年代初，为了在普及初等教育的基础上提高中小学办学水平，建设一批起引领性作用的中小学校，曾经出台了若干个办好重点中小学的政策。这些由政策确定的重点中小学（虽然后来逐步取消其重点名字），实际上享受了近半个世纪政府或社会的优惠办学政策和支持，从而成为各地办学的名校和品牌学校。

从当时的历史情况看，重点中小学建设对提升我国基础教育办学水平起到了引领作用，是积极的教育政策，但从当前促进义务教育均衡发展的要求来看，要解决历史形成的学校品牌和办学水平的差异就成为重要的政策难题。为此，各地探索了很多学校品牌补偿性机制，促进义务教育学校办学水平和品牌均衡，如名校办分校、学校手拉手、品牌学校联盟或集团等创新机制，以扩大品牌学校对其他学校的反哺作用，从而扩大优质品牌学校的比例和供给。此外，有的地区还通过学校特色建设或新优质学校建设等办法，促进新的品牌学校的发展，以实现高质量义务教育办学品牌的相对均衡，实现义务教育优质均衡发展。义务教育迈向“后均衡时代”，要从制度上解决教育品质和品牌的均衡问题，就必须探索中国特色的学校治理和学校供给侧改革策略，实现学校品质和品牌的均衡发展。

2.探索课程供给侧改革，实现多元开放性课程与教学服务，尊重个性发展

课程改革是教育改革的核心支点。课程权是国家教育主权的核心载体。因此，课程供给侧改革是实现教育品质发展的关键，也是实现教育均衡发展的关键。迈向“后均衡时代”的课程供给改革，重点是如何超越现代学校课程走向未来学校课程问题。夸美纽斯提出班级授课制以来的400年间，聚集于学校、班级的现代教育组织形式已经成为现代教育的最大标志和优势，而依据教材的授课模式，也是现代教育的最高效的方式。然而，拘泥于教室、束缚于教材、忠实于学科也同样是现代教育的问题和羁绊。如何在保持传统教育和课程优势的基础上规避劣势和问题，一直是现代教育研究者和实践者努力探索的问题。迈向“后均衡时代”的义务教育，需要在学校课程供给上实现历史性突破，在尊重现代课程优势的基础上，一定程度地超越课程在空间、内容、方式上的封闭性，实现学校课程的多元性与开放性的广义供给，使学校狭义课程与社会宏观广义课程得到有效融合，使显性课程与隐性课程得到有效配合，实现学校课程的现代超越，走向学校课程的未来时代。

3.探索教师供给侧改革，实现编制内教师与广义教师供给有机结合的师资组合

教育质量的水平取决于教师的水平。因此，培养一支高水平教师队伍是迈向“后均衡时代”首都义务教育发展的重要任务。要确保学校教师水平均衡，就要建立超越学校的教师聘任体系，建立区域内、市域内教师流动机制，建立市级聘任、区级聘任、校级聘任三级聘任联动的教师供给模式，同时建立编制内教师与编制外广义教师有机结合的师资供给组合。

4.探索教育评价供给侧改革，实现多元性评价、过程性评价为主导的评价模式

教育评价对教育发展起到引导性作用。因此，建立科学系统的义务教育质量评价体系，是迈向“后均衡时代”教育发展的重要任务之一。要加强教育过程性评价，弱化结果评价，提升义务教育全过程的效能，用评价杠杆撬动学生生命的每一天，让在校生活的每一天都在高效学习中度过。要建立多元、立体的评价体系，避免单一性评价对教育发展的定向性引导导致教育内容和学生类型发展的不均衡。既要评价学习结果，也要评价学习过程；既要评价学习产出，也要评价投入效能；既要评价学业水平，也要评价身心健康；既要评价当下学习效果，也要评价学生的持续学习能力。教育评价供给侧改革要逐步降低单一评价与升学的相关性，降低评价的功利性，使教育评价回归教育本真。

进入“十三五”，我国提出了“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的五大发展理念，这些理念既是全面建成小康社会的理念体系，也是指导义务教育均衡发展的理念系统。无论是办学、课程、教师供给侧改革，还是评价供给侧改革，五大发展理念都具有顶层的指导性意义。迈向义务教育发展的“后均衡时代”，需要创新办学体制机制，创新教师供给机制，创新课程与教学供给模式，创新教育评价机制；需要通过协调发展理念，使义务教育校际均衡、区域均衡、城乡均衡、学段均衡、学科均衡成为教育发展常态模式；需要通过绿色发展理念，建立教育集约发展、生态发展、持续发展的思维模式，尤其是使全体教育工作者充分认识到义务教育的最大成本是机会成本，充分尊重人的一生中最重要的义务教育发展阶段，使每名义务教育学生的机会成本效能最大化，实现真正的义务教育绿色发展；要充分运用开放发展的理念，逐步构建超越现代教育的开放教育模式，让校园超越围墙，让教学超越课堂，让学习超越课程，让教师超越教材，构建中国特色的开放教育体系，奠基中国特色的未来教育模式；要让共享发展成为教育理念，建立优秀品牌共享的教育托管式治理模式，建立“区聘校用”“市聘校用”的教师资源共享模式，建立校内校外联动的课程资源共享模式，实现全社会教育资源的共享体系。

首都义务教育迈向“后均衡时代”的主要挑战

未来5至10年，北京市迈向“后均衡时代”的目标虽然清晰，任务虽然明确，但发展道路却很艰难，充满挑战。

1.教育人口的挑战

进入“十二五”以来，北京市教育人口迅猛增长，小学入学人数年均增长2万人。到“十二五”末期，小学年入学人数接近20万人。通过对全市人口出生情况的调查，“十三五”期间小学年入学人数将持续保持“十二五”末期的水平。这意味着到“十三五”末期，小学在校学生数将达到“十一五”末期的两倍。教育人口的增长将是北京义务教育迈向“后均衡时代”最大的困难。

2.教育经费的挑战

新世纪以来，北京市教育经费投入保持了较高增长水平，确保了义务教育基本均衡的达标。但进入“十三五”后，伴随着经济新常态的中低速增长水平，教育经费的投入也将进入中低速增长水平。这对保证义务教育优质均衡发展形成了挑战。

据统计，“十五”期间北京市公共财政预算内教育经费年增长25.55%，小学生均事业费年增长22.37%，小学生均公用经费年增长29.5%，初中生均教育事业费年增23.55%，初中生均教育公用经费年增长26.45%；“十一五”期间北京市公共财政预算内教育经费年增长30.70%，小学生均事业费年增长42.03%，小学生均公用经费年增长65.11%，初中生均教育事业费年增长45.86%，初中生均教育公用经费年增长58.79%；“十二五”期间北京市公共财政预算内教育经费年增长8.49%，小学生均事业费年增长8.91%，小学生均公用经费年增长4.7%，初中生均教育事业费年增长13.78%，初中生均教育公用经费年增长8.56%。

从过去15年北京市教育经费投入情况看，前10年一直处于高速增长状态。“十二五”期间，北京市义务教育经费投入已经进入中低速增长阶段。根据国家经济新常态增长速度预计，“十三五”期间，北京市教育经费投入将继续保持中低速增长，按照年平均6%的增长速度测算，预计到2020年北京市公共财政预算内教育经费将达到1100亿元。但由于“十三五”期间北京市义务教育生源将继续持续增加，预计到“十三五”末期，小学在校学生数将接近或达到100万，相当于“十一五”末期的两倍。虽然从数字上看2020年预算内教育经费投入接近2010年的两倍，但伴随着未来五年教师工资的增长，教育基础设施投入的增加，用于生均公用的教育经费将非常紧张。这意味着小学、初中生均公用经费很难保持“十二五”期间的水平。

3.教育布局的挑战

迈向“后均衡时代”的首都义务教育依然面临新的教育布局的挑战。一方面，伴随着生源增加，学校供给不足，要通过优化城市建设规划布局，增加新的教育用地，建设一批新学校，解决教育供给不足的问题。另一方面，伴随着京津冀协同发展规划，市政府办公地东迁，必将带来新的人口流动。京津冀协同发展的城市拓展区和市政府东迁等带来的义务教育人口流动，也将是未来北京市教育空间布局面临的挑战。

4.教师队伍的挑战

教育规模增加带来办学供给的挑战，同时也是对教师队伍的挑战。这既包括教师数量的挑战，也包括教师质量的挑战。从教师数量上看，由于生源增加，意味着到“十三五”末期，小学教师人数比“十一五”末期要有较大提高，接近增长一倍。从教师来源上看，北京市教师供给短缺成为常态，自中等师范学校取消以来，北京市小学教师一直紧缺，应届师范毕业生数不能满足教师需求数量。此外，由于10年内不增加教师编制，教师聘任的制度性难题也困扰着办学者。没有充足的来源保证，就无法保证质量，因此未来一段时间，在校教师培训也将是教师队伍建设面临的巨大挑战。

5.课程与教学的挑战

伴随着世界科技发展带来的竞争，人才培养、教育发展的竞争也成为当前世界发展的重要方向。人才培养和教育发展的本质是如何培养人的问题，也就是学校课程与教学的竞争。新世纪以来，我国进行的第八轮基础教育课程改革，开始逐步走在了世界基础教育课程发展的前沿。“十三五”期间，国家进一步推进高中新课程方案和义务教育课程标准修订工作，建立基于核心素养的学校课程体系。这意味着课程与教学的改革在理念层面和实践层面进一步向纵深推进，教师课程能力的提升还任重道远。

6.考试评价的挑战

考试评价具有导向作用。“十三五”期间，北京市将先后启动中考改革、高考改革，进一步优化学生综合评价方案。如何把握好考试评价改革的方向，做好宣传动员，使考试评价改革更好地引导教学方式和学习方式变革，将是未来北京市义务教育发展的新挑战。

7.教育治理的挑战

伴随教育改革的深化，教育治理能力也面临新的挑战：一方面，新的办学组织形式已经成为实践常态，到“十二五”末期，义务教育阶段采取“集团化”“学区制”“集群”等新型教育组织形式的学校几乎覆盖了北京市所有区域和学校，如何做好新型教育组织的治理将是未来教育治理的重要挑战；另一方面，进一步探索教育管、办、评分离的治理体系，也将是迈向“后均衡时代”的义务教育的治理挑战。

8.泛在学习的挑战

未来10年，注定是互联网技术进一步扩大影响的时代。当前，教育已经进入“互联网+”时代，基于移动互联的泛在学习正成为一种全民学习方式。处于教育制度核心地位的全日制教育如何适应泛在学习的挑战，将是迈向“后均衡时代”义务教育发展的重要课题。

迈向“后均衡时代”的首都义务教育发展建议

1.在教育经济方面，处理好投入与效能的关系

未来，在教育投入保持高水平、低增长的状态下，应做好教育投入效能的评价和引导工作，提高教育经费投入使用效率。通过提高效能，降低投入标准下降的影响。

2.在布局与生源方面，处理好当前与未来的关系

做到超前规划，盘活当前资源。在教育布局和生源增加的矛盾中，一方面要充分发挥当前教育供给潜力，打通学段供给总量，调配学段存量资源，充分发挥全学段教育资源效能；另一方面，要超前规划，确保教育空间规划提前落实、提前使用，用时间换空间，保证教育供给。

3.在教师队伍方面，处理好编制与资质的关系

面对“十三五”期间更加紧张的教师编制问题，应进一步开拓思路：一方面最大效度用好教育系统内编制资源，充分使有限编制用于教师聘任；另一方面，应积极拓展，在确保教师资质的基础上，可以通过购买服务的方式，挖掘社会力量，弥补教师供给的暂时性短缺。

4.在课程与教学方面，处理好现代与未来的关系

当前，北京市的课程改革已经进入3.0阶段。尤其是2015年7月北京市出台了新的义务教育课程计划，实施了10%的学科实践课程与90%的学科课程的互补融合模式，体现了走向开放的课程理念。这意味着北京市义务教育课程正在超越教室束缚，超越教材羁绊，超越学科界限，超越现代课程的特征，走向未来课程。在这个过程中，要引领学校和教师在深刻理解现代课程理论与实践变革的基础上，找到学校课程实践的着力点，实现北京课程的新发展。

5.在考试评价方面，处理好评价与升学的关系

充分发挥评价的导向性作用，强化过程性评价和多元性评价，降低终结性评价的功利性效果。尤其是优化与升学相关的评价体系，彻底解决一考定终身的弊端。

6.在质量需求方面，处理好全日制教育供给和广义教育供给的关系

人民群众对教育质量的需求是多元的。因此，在迈向“后均衡时代”的过程中，要拓展教育供给方式和渠道。既要加强全日制教育供给，也应更好地培育优质的广义教育供给，为多元个性化的教育质量需求提供多种供给模式。

7.在教育变革方面，处理好变革与定力的关系

义务教育“后均衡时代”，是一个变革的时代，是教育思想再启蒙的时代，也是教育哲学再回归的时代，是教育实践不断创新的时代。在这个变革的时代，我们既要有变革的意识，也要有坚守的定力，始终坚守教育的本真和教育的原点。

8.在教育治理方面，处理好政府与社会的关系

教育的多元治理将是迈向“后均衡时代”的必然模式。因此，在加强政府的传统科层式管理的同时，还应鼓励社会资源参与教育治理，通过市场的机制提升教育治理水平。如在集团化学校治理中，逐步建立品牌托管式学校治理模式，实现品牌资源的效能最大化。

9.在互联网时代，处理好泛在学习与学校课程的关系

面对“互联网+”教育的时代命题，义务教育也应积极适应，充分发挥泛在学习的信息资源优势，优化学校课程模式，使教师成为课程的主要生成者，让学生参与课程的建构与开发，让世界成为学校课程的供给源。

10.在教育方式上，处理好普及与个性的关系

“后均衡时代”的义务教育应更加尊重学生的个性发展。因此，在教育供给方式上，普及教育和个性教育的有机结合将成为“后均衡时代”的教育常态。这意味着“后均衡时代”所追求的均衡不是同一标准，而是多元供给、个性发展。

“十三五”已经到来，教育发展进入到新的时期。在谋划五年规划的同时，用义务教育“后均衡时代”作为更加长远的教育命题引领首都教育的发展和规划，也许会让我们站得更高，看得更远。

编辑 王雪莉