浅析实现我国基础教育均等化的路径选择

作者简介：祝嘉悦（1986.11-），女，汉，辽宁沈阳人，辽宁广播电视广告有限公司，文学学士，研究方向：公共管理。

摘要：党的十八大报告从全面建成小康社会的全局出发，突出强调了到2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。开展基于基本公共服务均等化视角的基础教育路径选择研究，有利于为政府决策提供有力的理论支撑，对于推进全面深化改革和促进社会公平正义，特别是对于我国全面建成小康社会具有重大现实意义。

关键词：基础教育；基本公共服务；均等化；路径选择

中图分类号：G46文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）02-0291-03

党的十八大报告从全面建成小康社会的全局出发，对促进社会公平正义，着力改善民生作了重要部署，并突出强调了到2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。这一战略目标的确立，标志着基本公共服务均等化已经成为政府推动民族发展的重要内容之一。随着人民生活水平的显著提高，对社会公共资源的需求也在不断升级，这就对基本公共服务均等化提出了更深层次的要求。然而，面对新形势新要求，与经济高速发展相比较，我国社会服务保障体系存在明显滞后[1]。不同地区间、城乡间对基本公共服务数量和质量方面存在的严重差异性，导致不同居民在消费同类公共服务产品时，所享受到的基本权利存在很大差异性，这就出现了基本公共服务非均等化的问题。众所周之，基础教育对于促进国家繁荣发展和社会全面进步的重大价值，探索研究实现基础教育均等化的有效路径，有利于为政府提供有力的理论依据，更加深入地推进全面深化改革和促进社会公平正义，特别是对于我国全面建成小康社会具有重大的现实意义。

一、基本公共服务及其均等化的内涵与特征

“公共服务”最先出现在经济学领域，是由公共产品理论扩展出来的。在萨缪尔森的《公共支出的纯理论》中，他这样定义：“每个人所消费的物品或者劳务不会因为其他人对这种物品或者劳务的消费而减少或是降低，这样的物品或者劳务就是纯粹的公共产品。”与私人产品相比较，公共产品在不同消费者之间没有任何区分，具有明显的非竞争性、非收益性和非排他性[2]。公共产品一般由政府部门提供，不能完全由市场调节控制，具有无偿服务特点，并且这种产品不会因为他人的消费而减少。

在基本公共服务均等化的定义上，国内外学者有着不同的见解，但是核心内容基本一致。公共服务均等化是在保证实现民众最大化福利和最大化资源利用的基础上，政府通过相关制度保障，促使全国范围内的公众都享有最基本的、大致均等的公共服务和产品。其实质在于，政府作为上层建筑必须对全体社会民众的生存权、发展权高度负责，持续提供基本的公共服务和公共产品，同时采用强有力的措施保证每名公民都享有平等的公共服务消费权利。

第一，基本公共服务均等化是社会公平公正的基本诠释。在不同的阶段或者时期，政府对基本公共服务实现均等化的供给数量、质量和总量都是不同的，但这种均等化并非是实际公共消费的均等，也就是说，社会民众参与公共消费的基本起点是公平，每个人享有的消费机会（或者消费权利）是均等的[3]。因此，基本公共服务均等化体现的是社会公平公正，而绝非每个公民实际消费公共产品和服务总量的平均值。

第二，均等化不等同于平均化，允许存在一定的地区差异。一定意义上讲，不同地区的基本公共服务供给水平不尽相同。在这个条件下，如果一味追求绝对的均等，不仅没有办法实现高效的资源供给和服务消费，而且将导致整个社会资源的大幅浪费。

第三，基本公共服务均等化具有动态性渐进性。随着时代的发展、社会的进步、国家经济实力的增强，民众对基本公共服务的认识不断深化，需求也不断提升。比如说，基础教育。在封建社会、资本主义早期或者新中国成立初期，社会流动性很低，民众普遍认为接受基础教育是个人的私属品，对政府提供的公共基础教育或者私人的办学服务，收取一定的费用是理所当然的，完全可以接受。但随着经济总量的不断提升以及人口流动性的大幅增加，基础教育的重要地位日益凸显，不仅关系到个人素质的提升，而且对促进社会进步和国家发展发挥着举足轻重的作用，社会民众逐步把基础教育视为政府必须提供的基本服务之一，并要求实现普及、均等、免费[4]。由此可见，基本公共服务均等化在社会发展的不同时期、经济发展的不同阶段都有着不同的含义。

二、基础教育及其均等化的理论界定与分配原则

我国基础教育始终贯彻落实党的基本战略目标、基本路线方针，继承和发扬马克思主义哲学内涵和教育理念，始终坚持以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展和习主席系列重要指示为根本指导，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，构建成符合中国特色的教育体系。

1.基础教育及其均等化的概念

基础教育是一个动态概念，属于人才培养和素质提升的奠基工程，主要指民众在生产生活和成长进步中需要掌握或者获取基本知识的教育。如同教育大厦的地基或者语言中的字母。新世纪以来，世界各国均把基础教育改革作为深化教育改革的重中之重。从我国基础教育讲，涵盖了初中及以前的各类教育形式。有学者认为，广义上的基础教育还包括家庭教育（Tutor）和社会生活基础知识教育。由于我国目前还没有普及高中教育，因此并没有将其纳入基础教育范畴。随着国家经济实力的持续增强，预计到2020年基础教育中将实现高中阶段教育的全覆盖。

在《中国教育改革与发展纲要》中把基础教育的重要价值描述为提高全民族整体素质的奠基工程。由此，可以将基础教育的价值概括为两个方面：一方面，把受众群体概括为全体民众，而不是部分或者单独个体，重点是提高全体民众的整体文化素质；另一方面，强调教育功能的基本性，关键在于育人而不是选拔，也就是说，要向高一级学校提供或者输送生源，而不是培养专业素质或者专门人才。

2.基础教育均等化的界定标准

从国内外基础教育发展难题看，只有定准、定实界定标准才能高效推进基础教育均等化。研究者普遍认为，基础教育均等化的界定标准可以用平均法和基准法来测度[5]。一般而言，区分为投入、产出和结果。

近年来，发达国家对公共服务水平的测度已经由最初的投入指标，转向产出和结果指标，并开发了教育、医疗等相关类别的核心指标。对我国而言，目前财政在教育的总投入明显不足，加之受区域、城乡巨大差异的影响，短时期内依然以投入为重要指标，把重点放在完善制度措施上，并确保公共资源的合理化运用[6]。随着经济实力的增强和公共服务的逐步完善，测度的重点就会由投入向产出和结果转移。比如说，通过动态分析，确立义务教育基本需求的基准点，而后建立起均等化标准体系，规定生均经费、师生比等最低标准，规定义务教育经费占全国财政总支出的比率等等。

3.基础教育均等化的分配原则

在政府主导下，将所提供的教育机会均等地分配给民众，使全体民众享有平等的受教育权利和机会，这就是基础教育均等化的分配方式，也是在获取教育机会必须遵守的原则之一。就国内而言，区域、城乡发展不均衡导致了民众受教育机会的不均等，为实现基础教育均等化首先要考虑公平问题，避免和减少差异性带来的社会影响。当前，社会普遍认同的分配原则主要有四项：

（1）强制性原则。我国颁布的《中华人民共和国教育法》规定：国家、社会、学校和家庭必须依照法律要求，充分保障好适龄儿童和少年接受九年义务教育的权利。从政府这个角度讲，必须依法保障民众接受基础教育的权利，不论所处地区是否发达，居住在城市或者农村，均不能成为影响受教育机会的因素。一般而言，相对偏远地区的民众，容易受自身经济条件制约，难以保证适龄儿童和少年接受基础教育，这就要求严格依照法律规定强制性保障实施。

（2）能力原则。在教育机会难以满足每个民众接受同等教育的前提下，需要考虑民众的培养价值。换言之，在国家教育资源紧缺的情况下，应当优先考虑将教育机会分配给能力素质强的民众，使他们尽快成人成才，满足国家和社会建设需要。这种原则不考虑经济因素和背景因素，但需要设定统一的衡量标准，以促进民众自觉强化能力素质，也有利于公平竞争。

（3）成本分担原则。如果完全由政府承担教育投入，不仅会导致教育水平提高相对缓慢（财政投入存在一定的滞后性），而且会造成绝对公平，也就是均等化过度失衡。相对而言，民众接受教育后会获得一定的经济或者非经济收益，这种收益在一定程度上讲要与投入挂钩[7]。也就是说，政府在保证民众免费享受义务教育的前提下，对于稀缺教育资源的分配上，要考虑成本分担。这就意味着，在稀缺教育机会或者优质教育机会的选择上，由于教育机会不同，接受教育的质量不同，所以民众是要支付一定教育费用的。

（4）补偿性原则。基础教育均等化目的是实现全体民众平等享有受教育权利，但实际情况中，往往因为自然、社会、经济和人文等方面影响，难于实现完全的均等化。比如，偏远民众、少数民族等。由此，必须通过政府重点补偿，为其提供优越的受教育环境，使其享有与其他民众同等的受教育机会。20世纪伟大的哲学家罗尔斯（John Rawls）曾指出，在社会现实的不公平对待中，为了追求全社会公平的价值取向，要为处于不利地位的人提供一定机会或者一定补偿，也就是说，要不均等地对待不同境遇的人[8]。

三、实现我国基础教育均等化的路径选择

从基本公共服务均等化角度分析，实现我国基础教育均等化包含着收入、职能和体制三种路径：

1.收入路径选择。一般而言，地区财政能力是造成基本公共服务差异化的最主要的原因之一。由此，政府必须把基本公共服务均等化作为首要任务，通过补助供给或者转移支付等手段，平衡不同地区的财政收入能力差异。换句话讲，就是逐步提高一般性财政转移支付比例，特别要增加对经济不发达地区的转移支付，把更多的财力向偏远地区、基层政府投放。选择补助供给或者转移支付的原因有两点：第一个原因，地区和财力差别需要政府财政权衡。作为公民，理应平等享受社会经济发展带来的优越性。从地区财政现状看，受地缘、制度、资源等诸多方面影响，各地财政收入存在着明显差异。然而，不同地区社会民众对基础教育的基本要求也不尽相同。由此，必须由上级政府出面，对不同地区的财政收支情况进行综合考量，通过纵向或者横向的财力转移支付，向财政能力较弱、公共服务较差的地区释放定量的供给和补助，从而确保全国各地不出现较大差异的基本公共服务水平。第二个原因，有利于对基本公共服务外溢性问题提供补助。从受益范围的角度看，一个地区或者城市的公共服务很可能惠及其它地区或者城市，这就造成公共服务资源的外溢。受此影响，容易导致本地区的公共资源封锁，甚至降低公共服务质量。这就要求，上级政府要建立好补偿机制，对此类问题给予一定转移支付，同时主导鼓励社会资金向义务教育领域投放，持续高质量开设民办学校，满足学生对基础教育的选择性需求，减轻政府财政压力，缓解公办择校火热的局面。

2.职能路径选择。除了地方财政收入路径自身平衡之外，也可以通过上级政府或者中央政府直接供给的方式，保证实现基本公共服务均等化的财政补给。尤其要强调，转变政府职能，引导形成政府、社会、市场共同参与的多元化管理路径。主要有三点考虑：第一，以建立服务型政府为目标，把包括基础教育在内的基本公共服务摆上位、抓到位。上级或者中央政府要引导地方政府确立基本公共服务的主体地位，把政府职能向公共服务方向转变，提高政府部门的服务意识和责任意识。也就是说，把硬性管理指标向软化服务指标转变。第二，有效引入并充分发挥市场在公共服务上的调节作用。在明确责任、归属等问题的前提下，政府把个别本应自己承担的职能向市场转移或者下放，比如公共物资采购、特许公共经营等等，最大程度地调动市场参与和调节积极性，缓解政府职能压力，实现公共服务质量最大化。第三，政府给予社会一定的参与权利。政府与有利于促进基本公共服务均等化的社会组织建立伙伴关系。此外，要通过舆论引导和上级精神学习，使政府职能人员认识到基础教育对于促进公平正义和实现“办好人民满意的教育”的重要意义，把基础教育的全面普及、大体均等作为教育事业的重中之重。

3.体制路径选择。政府合并体制对于实现基础教育在更大区域的供给均等化有一定的促进作用。换言之，过度分散的政府因为拥有较少的居住人口和财政收入，会增加的公共服务成本，或者说导致公共服务资源的无端浪费。特别是要针对二元体制的城乡公共服务，进一步深化改革和调整制度，建立城乡统一的服务体制。主要体现在两个方面：一个是深化公共服务事业单位的转制改革，建立起适合城乡基础教育均等化的人事制度，以“德才兼备、以德为先”的原则，保留优秀人力资源，实现城乡优质资源的互动互惠。此外，要严格教师资格审查，真正把学习型、业务型、创新型教师投入到基础教育非均等化区域。再一个是实现服务机制的城乡统一。比如，义务教育机制，保证城乡均衡发展，使公众享有均等的受教育机会。换言之，可以通过行政问责、立法问责和舆论问责结合的方式，构建起立体式、全方位的问责机制，

确保基础教育的决策、执行等各个环节均纳入问责范围，推进城乡基础教育均等化目标的实现。

（作者单位：辽宁广播电视广告有限公司）

参考文献：

[1]管永昊，洪亮.基本公共服务均等化：国内研究现状、评价与展望[J].江淮论坛，2008（4）.

[2]刘尚希.基本公共服务均等化：现实要求和政策路径[J].浙江经济，2007（13）.

[3]叶澜.中国基础教育改革发展研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[4]杜文.基于公共服务均等化视角下的基础教育财政支出分析[D].天津：天津商业大学，2011.

[5]强海燕.中美加英四国基础教育研究[M].北京：人民教育出版社，2005.

[6]蒋云根.我国现阶段教育公共服务存在的问题及对策研究[J].天津行政学院学报，2008（01）.

[7]石绍宾.城乡基础教育均等化供给研究[D].山东：山东大学，2007.

[8]李晓嘉，刘鹏.财政支出视角下的基础教育服务均等化研究[J].财经科学，2009（11）.