外生型独立学院治理体系的重构

李明阳 周世中

作者简介：李明阳（1984.3-），男，汉，四川苍溪人，助理研究员，公共管理硕士，创新创业教育教研室主任，研究方向：民办高等教育。

摘要：由母体高校与地方政府、与高校无关联的企业或其他社会组织出资兴办的独立学院被定义为外生型独立学院。共同治理是外生型独立学院治理现实的和科学的选择。当前，外生型独立学院治理困境主要体现在：治理目标的现实偏移、决策机制不科学、权力体系配置冲突与失衡、监督机制不健全和治理主体不完善问题，亟待通过捋顺收入分配关系，坚持教育公益性、完善决策机制、重构权力体系、完善监督机制、实施共同治理等措施来帮助外生型独立学院重构治理体系。

关键词：外生型独立学院；共同治理；治理体系

中图分类号：D01.3文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）02-0208-02

回顾独立学院的发展历史，大致可将其分为萌发、规范、转型三个历史阶段。20世纪90年代末期，独立学院作为一种新型的高等教育办学模式得以萌发。2003年，教育部颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》对独立学院办学进行了规范。2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》要求独立学院逐步向民办高校进行转型。当前实现转型的独立学院多是由企业或社会力量为主投资举办的独立学院[1]，这些独立学院构建的法人治理结构是促成其转型的一个关键因素。

一、外生型独立学院的界定

国内学者徐军伟将由母体高校直接出资或由母体高校控股企业出资的叫内生型独立学院，否则即为外生型[2]。本文采用这种定义，即：外生型独立学院系公办高校与地方政府、与高校无关联的企业或其他社会组织联合举办的独立学院。

二、外生型独立学院共同治理的问题

（一）治理目标的现实偏移

外生型独立学院的投资方普遍存在资金回报的价值取向，湮没了高等学校追求社会公益的价值追求。企业（尤其是民营企业）作为外生型独立学院投资方时，这种追求相对地方政府作为投资方要强列很多。例如：投资方通过后勤社会化、采购、固定资产投资等多种渠道向起自身或者关联者进行利益输送，扩大了办学成本；更为直接的是投资方通过股权转让，一次性实现投资增值回报。

（二）决策机制不科学

1.董事会组成不科学。作为外生型独立学院决策机构的董事会均有投资方、母体高校双方或者多方指派董事构成。这种组成容易造成董事会的决策损害其他利益相关者利益和社会公共利益的情况；此外，董事会业已存在的组成结构几乎已经明确实际控制权的归属，也不一定能体现全体股东的利益。

2.董事会决策低效。由于董事会的上述构成，各方关注的焦点不同：母体高校关心校园稳定、学校声誉、教学质量、可持续发展及回报；企业投资方关系资产的保值与增值；地方政府投资方注重政治影响、服务地方的能力与效果以及持续回报。在各方利益诉求、目标追求不一致的情况下，董事会必须经过博弈，进行利益交换和妥协才能达成一致，客观上造成了决策的滞后和低效。

（三）权力体系配置冲突与失衡

外生型独立学院中各利益相关者个人和组织各自拥有部分权力。学院党委作为坚持社会主义办学方向的法定机构，享有学院办学的政治领导权，监督学院其他各项权力的履行符合正确的政治导向。以院长为核心的行政管理权得到“董事会领导下的院长负责制”这一基本制度的保障。外生型独立学院作为大学的一种，自然具有自身的学术权力，它主要包括：在教学和研究活动中维护学术规范和学术自由等[3]。学院的教职工、学生及家长、政府等利益相关者应享有参与治理的权力。外生型独立学院的现实权力体系配置中，普遍出现政治领导权的矮化、行政管理权空化、学术权弱化、内部自治权虚化的“四化”问题。首先，由于外生型独立学院的董事会一般不为母体高校掌控，所以学院党委没有学校的决策权，其政治领导权受到排挤；行政管理权本因由院长及其管理团队掌握，保障学校的日常教学管理与运行，但外生型独立学院的投资方会通过董事会在选聘管理团队（尤其是资产、财务、后勤部门）时安排其心腹，绕开院长插手具体事务，造成行政管理权空化；学术权的弱化主要表现在投资方利用其实际掌握的行政权力干预学术资源配置和学术成果评价；利益相关者的内部自治权虚化表现在教职工代表大会、工会、学生会、家长会等平台仅仅充当了信息自上而下的单向传递渠道，其议案、建议没有得到落实的保障。

（四）监督机制不健全

1.内部监督机制的缺位。外生型独立学院的各举办方都比较重视董事会的职权，轻视内部监督职能的发挥，多数院校是指定董事会中各方1名代表作为监事，少有院校单独设置有监事会。此外，行政管理职能中几乎将审计职能并入财务管理部门中，财务部门又多由大股东投资方实际控制，造成内部监督的缺位。

2.外部监督乏力。外生型独立学院的外部监督主要有两种：其一是上级教育行政主管部门对学校的检查监督；其二是第三方审计机构的审计（这种外部监督只有投资方是上市公司或者存在股权转让时才会发生）。与内生型独立学院相比，其独立法人资格和民营机制使其规避了上级教育行政主管部门对公办高校的国有资产审计、干部选拔任用审计等程序；由于它不一定有法定的信息公开义务，其经营管理的具体状况也只有投资方最为清楚，其他利益相关者存在着显著的信息不对称。

（五）治理主体不完善

1.各方主体共同治理的意识不到位。外生型独立学院的投资方（特别是企业投资方）在所有权认识上，拥有比较强烈的占有意识，坚持“既为我所有，必为我所用”，缺乏对独立学院法人及其他利益相关者的尊重。

2.治理主体共同治理的制度安排不完善。董事会、监事会的人员构成中缺乏利益相关者代表席位；利益相关者代表的产生程序、履职条件、制约权力关系没有明确、固化和给予保障。

三、外生型独立学院治理体系的重构

（一）捋顺收入分配关系，坚持教育公益性

1.捋顺收入分配关系的关键在于有前提条件的落实收益权。此处谈的收益权是在公平协商基础上，以外生型独立学院的可持续发展为出发点，以整体利益为落脚点的收益权。投资方应在办学协议或者章程中对收益进行明确规定，保证办学结余经费的大部分用于教育教学事业，坚持办学公益性的主导地位。

2.坚持现实目标和长远目标的统一。外生型独立学院同样是社会公益事业系法定的义务和责任，其通过人才培养、科学研究、社会服务等途径回馈社会，体现其公益性。因此，外生型独立学院的共同治理要做好办好教育与实现社会公益两重目标的统一。

（二）完善决策机制

充实和改革董事会。改革董事会的构成，引入独立董事[4]，破除决策博弈困局。完善议事规则和决策程序，为董事会的科学运行奠定基础。为董事履职提供可行途径和保障，使董事会能充分掌握外生型独立学院发展脉搏，及时发现重大问题，为科学决策奠定基础。

（三）重构权力体系

外生型独立学院应建构起政治领导权、行政管理权、学术治学权、内部自治权四权共济的权力体系，理清各自权力的边界范围，实现各自权力的相互监督和协调，保障各自权力的实施。政治领导权是法定权力，其他权力都必须符合正确的政治导向。行政管理权的实施主体是院长及其管理团队，前提是办学资产的所有权和经营权的分离，需要董事会尊重其与院长间的委托代理关系，尊重院长及其团队的经营管理。学术治学权是坚持大学精神的体现，尊重学人通过学术委员会对学术成果评定、学术资源配置等学术事务发挥其不受干扰的决定权。通过教职工代表大会等平台实现其他利益相关者对公共治理的参与，提高治理的针对性、有效性。

（四）完善监督机制

内部监督方面，有必要设置由独立监事、职工监事、股东监事、党组织监事等多方面代表构成监事会，建立其程序化的代表产生机制，保障监事行使职权。完善行政职能中的独立内部审计职能，建立独立审计机构，完善管理团队任前、任中、离任及重大项目等其他各类专项审计制度。外部监督方面，必须落实第三方审计制度，落实审计结果运用和责任追究制度，保障审计作用发挥到实效。

（五）实施共同治理

1.革新治理意识。充分理解和认识共同治理对外生型独立学院的可持续发展和社会公益具有的重要意义，打破利益博弈困局，为其他客观意见的发表提供机会和平台。

2.拓展利益相关者参与共同治理的渠道。第一，在董事会、监事会构成中应明确政府代表、家长代表、教职工代表等独立董事、独立监事占有一定席位并赋予其一定的表决权，建立三方代表董事的资质审查、产生和更替办法及操作流程；第二，创造履职条件，为其了解和掌握办学状况，发现重大问题，在交流渠道、办公场地、经费等方面给予保障。

（作者单位：广西师范大学漓江学院）

基金项目：广西教改工程2015年重点项目（2015JGZ176）、广西教育科学“十二五”规划项目（2015C540）

参考文献：

[1][2]徐军伟.独立与依附：内生型独立学院的两难选择[J].教育发展研究，2013（5）：24-27.

[3]冯向东.大学学术权力的实践逻辑[J]高等教育研究，2010（4）：30.

[4]蔡荔.独立学院利益相关者和引入独立董事的必要性[J].边疆经济与文化，2007（12）：150-152.