从欧债危机看欧盟财政一体化

王献锐 牟昱洁

【摘 要】欧元区治理结构的缺陷——单一货币政策与分散财政政策是欧债危机爆发的根源。欧债危机爆发后，欧盟成员国认识到只有实现财政一体化，建立强大的财政联盟才能从根本上摆脱欧债危机。但是各成员国追求自身利益、民众的误解和宗教、语言、文化的多样性都已经成为财政一体化道路上巨大的障碍。采取适当的激励机制、选择“多速”欧洲的模式已经成为欧盟财政一体化不可避免的道路。

【关键词】欧债危机；“双重困境”；财政一体化；激励机制；“多速欧洲”

欧洲主权债务危机，主要是指南欧诸国出现主权债务违约风险而导致的欧元区经济治理危机。欧债危机的爆发和持续恶化，不仅希腊、葡萄牙、爱尔兰等国深陷债务泥淖，甚至法、德等其他救助国也受到不同程度的影响，使得整个欧盟陷入了所谓的欧债危机 “双重困境”。

欧盟财政一体化的滞后，使得欧盟无法对成员国财政实行强有力的监管，以致成员国债务迅速积累，最终引发大规模债务违约现象，债务国经济迅速陷入萧条。危机爆发之后，由于财政联盟缺失，欧元区无法像其他主权国家一样实行强有力的转移支付来救助受灾国。另外，欧盟层面也明令禁止其他成员国对债务国进行援助，使得以德国为代表的欧元区国家，为救助希腊诸国，付出了巨大的代价。欧债危机后不同程度的紧缩政策使得欧盟经济结构性失衡更加严重，成员国经济异质性加大。希腊、爱尔兰等国经济陷入衰退，欧盟第四、五大经济体意大利和西班牙恢复缓慢。相反，在多数欧洲国家遭受金融危机重创的同时，德国不仅成功稳住了经济，而且还保持了强势发展的劲头，德国一家独大的局面逐渐形成。实际上，自从欧盟成立以来，大国之间协调与平衡实际上构成了欧洲一体化发展的重要基础，也决定了一体化的方向与进度。而随着欧债危机的深入，这种协调与平衡开始打破，欧盟一体化进程遭遇瓶颈。

一、财政一体化的现实性

欧债危机爆发后，尽管成员国领导人也已经意识到欧债危机的根源，出台了多项措施，这些措施对于危机的蔓延起到了一定的遏制作用，但是这些规则本质上是对成员国违规之后进行的补救式管理，是“事后”、“消极”以及“最低程度”的财政规则，并非全面、系统和全程的财政监管，欧盟机构权利的发挥仅涉及成员国对于底线的违反，并没有取缔成员国政府财政的权利。由于无法解决危机的根源，欧债危机仍有再次爆发的可能。实现财政一体化，短期而言，是为了从根本上解决欧债危机，保障欧元区的稳定，从长期来看却关系到整个货币联盟乃至整个欧洲联盟的前途。

财政一体化标志着欧盟成员国建立共同的财政制度与财政预算，并实施统一的财政政策。就当前而言，财政一体化对于从根本上解决欧债危机有着重要作用：

第一，财政一体化的实现有助于欧盟结合成员国的实际发展情况实施有差别的福利政策和社会保障体系。二战后许多欧洲国家都建立了具有本国特色的福利政策。但是，许多国家福利制度远超本国财政负担能力，特别是希腊、葡萄牙等欧元区边缘国家加入欧元区后，其工资和福利政策像德、法等国看齐，必然导致财政入不敷出，赤字猛增，债务水平上升。实现财政一体化后，欧盟层面可以结合各成员国实际经济发展情况，制定符合本国经济发展水平的福利和社会保障政策，缩减财政负担，提高经济活力。

第二，在强有力的财政转移支付制度下，欧盟通过建立补偿机制以及对成员间收入进行再分配来救助竞争力薄弱的国家。欧元区成立之后，希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等竞争力薄弱的南欧国家无法通过货币的贬值来提高自身的竞争力，导致经常项目赤字增加，进而导致财政收入下降，而财政收入下降必将导致还债水平的下降。现阶段德国、法国等从统一汇率水平获益的经济体不愿救助那些竞争力薄弱的国家。实现财政一体化后，现有的共同财政规模将大幅度提高，欧盟通过强有力的财政转移支付制度实行财富的再分配，缓解经济高涨区与经济衰退区、经济发达区与经济落后区，以及富国与穷国之间发展不平衡的矛盾，从而减轻成员国为谋求经济发展水平带来的借债压力。

第三，在共同预算制度下，成员国的财政支出都必须经过整个欧盟层面审批，从而建立严格的财政纪律，实现对成员国财政强有力的约束和监管。货币一体化的实现本身就使得成员国有扩大赤字的倾向，而“二元化”治理结构，使得欧元区无法形成严格的财政纪律，已有条约的惩罚机制形同虚设。在这种背景下，高额的福利支出与宽松的货币环境很容易导致债务累积。实现财政一体化后，审批机构将站在整个欧盟层面判断成员国年度预算是否合理，从而杜绝了成员国过度借债行为的发生，避免欧债危机的再次发生。

二、财政一体化现实障碍

欧元区和欧盟各国经济发展水平参差不齐，经济治理模式、政治运行体制、历史发展轨迹、社会文化背景各异，所以让渡财政主权，实现财政一体化也必将经历一个相互博弈、相互妥协的过程。能否清晰的洞察这些症结并对症下药，关系着欧盟财政一体化能否进一步推进，并成为最终实现欧盟经济一体化的关键。

第一，各国对于自身经济利益的追求阻碍了财政一体化的推进。其一，成员国需要财政政策调控经济。当前背景下，国家的利益与联盟利益不仅仅是相辅相存的关系，在某些情况下两者也是相悖的。站在欧元区的角度，为保证整个集团的稳定与发展，成员国应当进一步削减债务，实现财政的可持续性，保证整个欧元区的稳健。但是，欧债危机之后，特别是南欧国家出现了衰退。这些国家迫切需要政府调控刺激经济，实现国家复苏。基于自身的考虑，特别是对于欧元区成员国而言，他们不会轻易放弃仅剩的宏观经济调控工具——财政政策。其二，经济稳健国担心其他成员国出现“搭便车”现象。一体化后，成员国债券发行将不在以本国的名义而是以整个欧盟的名义发行。尽管对于债务国而言，这将大幅度降低融资成本，但是，该措施的本质是信用评级较高的国家为信用评级差的国家作担保。在这种情况下很容易出现“搭便车”现象，从而提高其融资成本，严重损害稳健国家的信誉，甚至最终还要为债务国埋单。

第二，成员国民众误解成为欧盟财政一体化道路上的障碍。一方面，欧债危机之后，为避免主权债务违约、获得经济援助，债务国经历了深刻的结构性改革，削减福利，改革僵化的劳动力市场，降低工资等等，导致这些国家的民众福利水平大幅度下降。民众不能正确看待本国经济水平与原有福利制度的不匹配，自然引起民众强烈的反对，更不愿为接受援助而受制于其他国家；另一方面，欧债危机爆发，经济情况较好的国家也不愿将收入用于救助不同民族和文化的重灾国，从而对本国政府施压。成员国领导人为了自己政治仕途不得不考虑民众的意见，在财政一体化道路上止步不前。从根本上讲，成员国民众更关注自己国家和个人的利益是否受损，不能站在整个欧盟层面来衡量得失，民众的误解已经成为一体化道路上的巨大障碍。

第三，宗教、民族认同感，语言与文化传统多样性等因素，也是阻碍欧盟财政一体化的重要原因。首先，传统的欧洲人内心认为，任何主权共享、主权让渡被视为对民族国家的损害。这种主权理论一定程度上阻碍财政一体化的推进。其次，成员国对自身存在高度的民族认同感，重视本民族的文化特质与文化传统。随着一体化的不断深入，民众的文化交流日益频繁，无形的民族文化边界日益模糊，许多国家担心本民族语言、文化、甚至传统的生活方式遭受外来文化的挑战，从而抵制一体化的深入。另外，成员国对于欧盟财政联盟的目标差异也影响着欧盟一体化的推进。德国希望凭借欧债危机逼迫成员国逐渐让渡主权，实现欧盟一体化进而实现控制整个欧盟的目标。法国推动财政一体化，其构想是未来超国家机构采取邦联制，进而制约德国。而英国则认为欧盟一体化加深将损害自己的利益，所以一直对欧盟一体化若即若离。如何游说英国发挥应有作用仍然存在很大难度。

三、推进财政一体化的远景展望

短期内迅速建立稳固的财政联盟是不现实的，要想实现真正意义上的财政一体化就要步步为营，集中解决财政一体化道路上的障碍，为建立财政联盟扫清道路。

第一，强化沟通，统一思想。要加强与普通民众的沟通，积极寻求民众理解。具体而言，对于债务国结构式改革，需要采用“渐进式”的改革方案，而不是采取“休克”疗法。一方面要继续削减福利制度和改革僵化的劳动力市场；另一方面要采取更大程度的刺激就业政策，减少失业率，保障民众基本生活水平，从而缓解民众由于生活水平的下降而造成的不满情绪。要让欧盟民众切实享受到一体化推进所带来的福利，使民众能够理解政治精英为欧盟一体化所做出的努力，化解民众的误解。

第二，设立恰当适宜的“激励机制”促进成员国主权让渡。首先，德、法两国本身就是财政联盟的最大获益者，为尽快推进财政一体化，可以承诺其他小国更大程度上的资金援助和技术援助，来换取成员国对财政一体化的支持以及作为其让渡主权的补偿，这种“激励机制”对小国来讲尤为重要。另外，随着财政一体化的实现，一些稳健国家忌惮 “搭便车”式的道德风险，这些国家一直对财政主权让渡心存疑惑。为此，欧盟必须设立强有力的财政预算机制，在信用程度较低的国家设立监察机构，监督债务危机国家内部以减税为主的税制改革、私有化和市场化改革，激励私人部门资本支出，以培育新的经济增长点，从而为稳健国家让渡主权扫除疑惑。最后，成员国之间要建立灵活的决策机制，相关国家可以在保证主权和民族利益之间做出妥协。在不影响整个大局观的前提下，一定程度上对个别国家的合理诉求提供豁免权，通过灵活决策机制推动财政一体化不断深入。

第三，财政联盟的建立需要基于“多速欧洲”实际情况。欧盟成员国是不同的民族国家，他们对于欧洲一体化有着不同的利益诉求与思路。而且，各国现实情况、政策需求也存在差异。在这一情况下要求成员国在所有问题上齐头并进存在许多障碍。在一体化不能停滞不前的情况下，“多速欧洲”选择模式已经是不可避免的趋势。德法两国应当继续充当欧洲一体化的“双发动机”，在欧元区中组织愿意在财政一体化过程中走的更远的国家率先建立稳定财政联盟。而且，加入财政联盟也要设立一定的限制条件，在这种情况下，一个区域集团的一体化程度越高，相应的集团内经济的依赖程度越大，对外依赖程度会逐渐减少。此时如果其他国家不签订深化整合协议，他们就会落单，面对市场压力，倒逼其他国家加入财政联盟，从而在未来可预见时间内实现财政一体化。