湖北省孝感市小城镇发展的若干问题

周文兮，林承园，熊主武

(孝感市委党校，湖北 孝感 432000)



湖北省孝感市小城镇发展的若干问题

周文兮，林承园，熊主武

(孝感市委党校，湖北 孝感 432000)

近年来湖北孝感围绕“以人为核心”推进城镇化进程，小城镇发展取得了巨大成就，镇域经济持续发展，基础设施与公共服务明显改善，城镇功能稳步提升，人居环境持续优化。同时发展过程中还面临着人口集中度不够，基础设施不足，城镇管理跟不上，产业支撑不够强等问题，需要在提高中心镇人口集中度，发展特色经济，增强小城镇承载力，加强城乡一体化建设，逐步增强城镇管理能力等方面持续努力，使小城镇发展过程成为孝感全面建成小康社会的过程。

城镇化；人口；管理

我国正处于世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程中。同全国一样，湖北省孝感市(以下简称孝感)城镇化发展带动了全市经济社会发展，成为孝感现代化建设的重要引擎。近期，我们围绕“以人为核心的城镇化”的主题，对孝感市小城镇发展状况进行调研，认为近年来孝感小城镇发展已经取得巨大成就，镇域经济持续发展，基础设施与公共服务明显改善，城镇功能稳步提升，人居环境持续优化，同时发展过程中还面临着人口集中度不够，基础设施不足，城镇管理跟不上，产业支撑不够强等问题，需要在提高中心镇人口集中度，发展特色经济，增强小城镇承载力，加强城乡一体化建设，逐步加强城镇管理能力等方面持续努力，使小城镇建设成为孝感全面建成小康社会的重要推动力量。

一、孝感市小城镇建设取得的成绩

近年来，孝感市遵循“以人为核心的城镇化”的理念，积极推进小城镇建设。2015年更是抢抓国家新型城镇化综合试点机遇，开创“全域孝感”的规划和发展路径，城乡基础设施、公共服务建设、特色产业发展和人口承载能力都得到显著改善，城镇化步伐稳步迈进。孝感市统计局数据显示，截至2015年底，孝感市常住人口487.80万人，其中城镇常住人口为261.46万人，城镇化率达到53.60%，比上年增加1.35个百分点，实现五年连续增长，城镇建成区面积达到252平方公里。[1]

表1 2011年以来孝感常住人口城镇化率

1．全域规划基本形成。孝感市于2015年首次将全市8910平方公里作为一个整体，编制实施了“全域孝感”总体规划。总体规划纵向打通市县乡村四级规划，把云梦县、孝南区1687平方公里合为1个城市带纳入城市总体规划范围，全面完成5县市总体规划修编和30个重点镇、100个示范村规划编制，形成了全市统筹推进城乡一体化发展的“1531”空间格局，同时明确了全市2.4万多个村湾发展方向[2]；横向将新型城镇化与城乡一体化、新农村建设工作、扶贫攻坚、农村一二三产业融合发展、“十三五”发展规划等统筹安排部署，打通专项规划，同步城市建设编制22项专项规划，使规划覆盖层级更广，工作合力更强，提升了总体规划执行的科学化水平。小城镇迅速发展成为城镇网络体系中的纽带，涌现出马口镇、汤池镇等一批全国全省小城镇建设重点镇和示范镇。

2．人口规模不断扩大。统计数据显示，近5年孝感全市户籍总人口稳中略微上下浮动，但常住人口逐年增加，城镇人口规模逐渐扩大，城镇化率逐年上升。按照《孝感市城市总体规划(2013-2030)》中对市域城镇规模等级结构的划分，孝感市域城镇已经超规划实现发展。不仅市域城镇化水平达53.60%，除县域中心城区城镇(街道)、经济开发区外，已有4个10-20万人口规模的小城镇(肖港镇、马口镇、华严农场、汈汊湖养殖场)，21个5-10万人口规模的小城镇，64个2-5万人口规模的小城镇以及若干人口规模小于2万人的一般城镇的小城镇体系。[3]全域规划“1531”空间格局中的30个重点镇成为市域城镇体系的重要支撑，吸纳城镇人口能力不断增强。

3．基础设施日趋完善。近5年来，孝感市用于城乡基础设施建设的投资近194.55亿元。一是基础设施“六张网”建设不断完善。全市污水处理厂、垃圾处理场兴建及运营范围逐步由县域中心城区向乡镇扩展；截至2015年10月，天然气已覆盖全部县级城区，并延伸到部分乡镇；智能电网建设和农网改造升级实现城乡全覆盖；县县通高速公路、镇镇通二级公路、村村通水泥路，路网密度居全省前列，道路硬化率达到100%，客车通村率达98.1%；同时广播电视也实现村村通，行政村电话通达率100%，宽带覆盖率100%，通光纤比例为2/3。二是积极贯彻省政府“绿满荆楚”的要求，全面实施“绿满澴川”行动，建成观音湖线、应汤线、王杨线等近200公里绿色长廊，并计划两年内实现全市村庄绿化地、通道绿化地、宜林地等全面绿化。三是着力推进现代文明村镇建设。逐步完善农户家庭收集、村镇集中转运、县市统一处理的乡村垃圾治理机制，持续建设清洁乡村工程，通过改路、改水、改厨、改厕、改圈，清垃圾、清污泥、清路障、清宅基“五改四清”，实现乡村净化、绿化和美化，各地城镇面貌焕然一新。[4]

4．公共服务明显改善。公共服务质量和水平逐步提升，并向农村延伸和覆盖。一是城乡居民保障服务不断提高。建立了覆盖城乡的公共就业服务体系，提高了各项保障和救助标准。2015年全市城镇新增就业8.4万人，增长33.3%，截止12月末，城镇登记失业率为3.7%。城乡居民养老保险、医疗保险基本实现全覆盖，城镇低保实现应保尽保，农村最低生活保障制度全面建立。二是城乡教育事业不断改善。通过调整农村教育布局，改善农村办学条件，逐年引进乡村教师人才队伍，并实施“城乡校际联盟行动计划”，让农村学校共享城市优质教育资源，城乡教育事业稳步推进，7个县市区已全部通过义务教育均衡发展评估，义务教育免费政策全面落实。三是城乡文化体育卫生事业发展迅速。通过积极推进城乡文化广场、公共文体设施和服务体系建设，提升了文化软实力，实现文化信息资源共享工程全覆盖。县、乡、村三级公共卫生服务网络逐步完善，连续3年定向委培了200名乡村医生，鼓励市县医疗机构整合乡村医疗卫生机构，城乡卫生一体化建设稳步推进。四是城乡社会治理不断创新。把综治信访维稳扭在一起抓，建立市、县、乡、村四级网格平台，推行“一村一警”工作模式和实施“平安村湾”视频监控工程，开展了留守儿童监护、帮扶工作，促进农村社会和谐稳定。

5．镇域产业稳步发展。各城镇充分发挥政策优势、区位优势、资源优势，把产业发展、产业支撑放在城镇化的重要位置，积极争取土地、资金和政策支持发展镇域经济，以产业化带动城镇化。一是城镇工业不断发展壮大。2015年，全市城镇规模以上工业企业达到1257家，实现增加值719.61亿元，比上年增长9.3%；实现高新技术产业增加值167.45亿元，占规模以上工业增加值的23.3%。[1]城镇与产业融合互促共进效应不断凸显。二是重点建制镇发挥带头引领作用。重点建制镇充分挖掘和发挥自身相对优势，引导本地企业向小城镇集中，通过打造产业集聚、规模经济或集约效应明显的工业园区和特色小区形成拉动经济的小引擎，发展势头强劲。三是特色城镇异军突起。一批新型小城镇因地制宜，找准自身发展定位，发展特色产业，成为农业强镇、工业强镇或服务业(包括旅游业)强镇。如肖港镇围绕万亩农业示范区建设，形成近3万亩以小香葱为主的精细种植板块，形成都市农业富镇。汤池镇打造“华中第一汤”温泉品牌，形成旅游业活镇。 王义贞镇在古银杏群落上做文章，发展形成银杏加工、苗木、技术服务、旅游、商贸“五位”一体的产业格局。宣化店镇启动红色旅游纪念馆建设，打造红色旅游名镇等。

二、孝感市小城镇建设存在的主要问题

1.城镇规模总体较小，人口集中程度不够。进入新世纪以来，我市城镇化进程快速推进，各地小城镇人口与建成区规模差不多都扩大了一倍。但因起点低，布局分散，一个乡镇范围内除了政府所在地集镇外，通常还有2个左右的集镇，也就是原来管理区所在地，少数比政府所在地集镇规模还要大，使得我市小城镇普遍存在人口规模较小的问题。我们调研的全市23个乡镇政府所在地的小城镇人口数据可以直观反映这一点。

表2 孝感市23个小城镇的集镇人口数量统计表

如上表所示，人口最少的小城镇只有2000多人，5000人以下的小城镇占比达45.8%，这种人口规模难以充分发挥城镇功能，聚集效应也较低；集镇人口数量大于一万人的只有4个乡镇，占总抽样的16.7%。总体上，我市小城镇人口集中规模还有待进一步提高。

2．基础设施相对落后，社会管理水平有待提高。孝感市的小城镇普遍存在基础设施建设水平低的问题，公共供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、家庭宽带接入率等指标都偏低。同时部分基础设施建设还面临选址难题，由于居民环保意识的增强，部分城镇居民对周边设立垃圾场持排斥心理，导致有些地方垃圾场难以建立；大多数小城镇产业基础薄弱，企业水气排放不达标，在污水处理问题上缺乏资金投入，违规排放现象长期存在；不少小城镇空中电线、网线、电话线等杂乱缠绕交错，既不安全也影响市容市貌。在规模大的小城镇，大多存在着位置偏僻、街道狭窄、人气不旺、卫生条件和排水设施差的老街区，与绿化、美化、亮化、净化等建设标准较高的新街区形成鲜明对比。

急速城镇化进程对基层社会管理提出新要求。目前，各地乡镇政府所在地大多都建起了便民公共服务大厅，中小学校与育儿园、医院、福利院等较为健全，极大方便了群众日常生产生活，提高了社会管理与服务效率。同时，存在的问题也不容忽视，在规模较大的小城镇特别是地域内中心集镇，吸引了较多的周边乡镇甚至邻近县市的农民，在以原户籍为基本管理单元的现行体制下，居住地与户籍地不一致、务工地与居住地分离、家庭内部务工务农兼顾、留守人口与流动人口数量大、交通改善与信息化日益深化、个人自由度与选择机会多样化等新变化，对乡村与城镇社会管理一体化、区域间联动管理等提出了新的要求，政府管理体制机制有待持续深入创新。

3．产业支撑能力不强，产业关联程度较低。城镇化的发展离不开产业支撑。今年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，打造高质量的新型城镇化，推进产城融合，将城镇化作为拓展农民就业的重要空间。[5]城镇化核心是人的城镇化，就业则是实现人的城镇化的基础。良好产业的支撑能给集镇居民提供大量的就业机会，从而促进以人为核心新型城镇化的有效实现。调研过程中发现，很多小城镇的建设缺乏有力的产业支撑，在集镇安家的很多家庭主要劳动力都外出务工，日常集镇内街道两边大门紧锁、街上人口稀少的现象大量存在。

产业关联度不高，持续发展能力弱。许多小城镇不仅产业支撑能力不强，还存在产业关联度低，难以形成规模效应。有的依托地域资源发展起来的第二产业，管理与技术水平低，产业链条短，资源利用率不高，对环境影响较大；一些小城镇通过招商引资建立的企业，缺乏配套产业，持续发展能力弱。大量存在的是以生活服务为主的第三产业，且以外来大资本为主体的企业在持续侵蚀本地的发展机会。具有持续发展潜力的乡村旅游产业在各地开始产生，但在管理、经营模式、服务能力、基础设施建设等方面都还处于探索期。

4．公共管理体制不顺，政府管理力不从心。以乡镇政府所在地为基础的小城镇是亿万农民实现城镇化的首选。急速扩大的小城镇规模，对乡镇政府的城镇管理职能提出新要求，但因管理体制的制约，乡镇政府的此项功能受到极大限制。从一定程度上讲，乡镇政府在行使城镇管理职能时，普遍存在着因法律与制度缺失导致的无法定依据的行为，不进行管理，则群众正常生产生活秩序难以维持，进行管理则面临很多困难甚至存在违法嫌疑。

三、坚持以人为核心理念加强小城镇建设

1．以中心城镇为重点提高人口集中度。从城镇化发展实际出发，在发挥大中城市作用的同时，应更加注重小城镇的发展，以利于更好地降低城镇化成本，解决就业问题，推动城乡公共服务均等化，实现城乡统筹发展，这也是我国新型城镇化发展的重要途径。[6]目前，我市已经形成初现大城市格局的中心城市，具备中等城市规模的县级市与县城、中心镇与中小集镇等不同层级的城镇体系，为城镇化进程提供了坚实的载体。为持续推进以人为核心的城镇化进程，除了继续坚持发展中心城市与县市中等城市之外，必须在现有基础上以中心城镇为重点逐步提高城镇化进程中的人口集中度。在发展经济的基础上，逐步建立稳定的中心城镇建设资金来源，多方争取上级资金，适当争取公益资金，稳妥争取信贷资金，为城镇建设开辟多种资金来源。在科学规划的基础上处理好公平发展与突出重点的关系，在安排社会公益项目、城镇建设项目方面，应注重适度向中心镇倾斜，提高中心镇对周边农民的吸引力。

始终把维护群众利益、满足群众诉求作为出发点和落脚点，实现对本地人口关注与对外来人口的关注并重，将人的就业、住房、交通等物质层面需求与文化、教育等精神层面需求共抓，不断增强小城镇吸引力。完善城乡统一的户籍登记制度，鼓励农村人口就近有序向城镇转移，对到中心镇安家落户的非本镇农民，应给予他们各方面的同等便利待遇；协调落实好跨省、跨市、跨县、跨乡镇流入农民应享受的各项社会政策与正当待遇。

2．以特色经济为抓手实现发展可持续。从现实看，大多数小集镇属于消费性城镇，缺乏产业支撑。为实现小城镇科学持续发展，必须努力发展镇域经济，增强城镇产业支撑能力。按照“统一规划、分类指导、项目带动、产业支撑、突出重点”的原则，加强中心镇和特色镇建设。优先支持县域中心镇，集中打造特色资源镇，做大做强地方特色产业，引进适合本地发展的新型产业，形成特色产业链与产业集群，使其成为接纳农村人口转移的重要节点。“十三五”期间，突出抓好9个国家级重点镇和一批省级重点镇建设，继续争取国家和省试点镇政策支持；建成30个综合实力突出、布局合理、规模适度、功能健全、特色明显的市级重点镇或特色镇；集中打造7个生态文化旅游特色镇，增强吸引力和服务功能，使其具有鲜明的人文和生态景观特色。

对各地重点镇和中心镇发展，要结合历史传统和现实优势，在“魂”字上下功夫，注重延续地方历史文脉，展现城镇文化魅力，充分挖掘当地多姿多彩的民俗民间文化，并将其融汇到城镇建设布局、风貌设计、景观打造乃至单个建筑作品当中，让人感受到不同小城镇的独特风采和内涵。

3．以改善环境为核心增强城镇承载力。为切实提升小城镇的人口承载能力，应加强对基础设施的规划、建设和管理。应将各类基础设施专项规划纳入总体规划中，制定具备可操作性的规划，坚持建管结合原则，进一步完善小城镇基础设施建管体制，确保重要基础设施实现持续运营。同时，对道路、照明、管道与垃圾站等基础设施应严格依据规划建设，按照“管网联通、弱电入地、雨水入沟、污水进厂”的原则，打通连接处，坚决杜绝面子工程与形象工程。

适度发展镇级小城市。适应小城镇快速发展的新趋势，把区位条件优越、基础设施较好、镇区常住人口规模较大、经济实力较强以及综合发展潜力较大的少数重点中心城镇作为镇级小城市进行试点建设，形成新的县域增长极。创新这类小城镇建设管理体制机制，增加其经济社会自主管理权限。在“十三五”时期，努力把汉川市沉湖与马口、孝南区祝站与肖港、应城市汤池与东马坊、安陆市洑水、云梦县隔蒲潭、孝昌县周巷和大悟县宣化店等10个市重点中心镇，作为孝感镇级市建设试点，根据发展需要给予部分县级经济社会管理权限，将其打造成为沿路、沿线的人口和经济集聚区，成为县域经济发展的重要支撑点。

打造绿色生态小城镇。根据各地实际情况，合理规划重点镇中心镇发展边界，对永久性基本农田实行严格保护，贯彻执行好生态红线的规定，合理设定小城镇发展过程中不同类型用地开发利用的各种规范，建设绿色宜居紧凑型小城镇，高效利用小城镇建设用地。依据各地自然条件，加大可再生能源的综合利用力度，逐步提高新能源和可再生能源比重。立足自然风貌，树立亲水理念，加强水系建设，在规划、设计、建设中因势融入水要素，积极创造宜居的亲水环境。高度重视城镇绿化建设，提升绿化设计水平，通过拆地还绿、拆墙透绿、见缝插绿，多搞一些街头的小绿地、小广场，实现水更清、山更秀、景更美，促进人与自然的和谐发展。

4．以完善服务为目标推进城乡一体化建设。实现基本公共服务全覆盖。在实施统一城乡户籍登记制度的基础上，加快实现基本公共服务城乡人口全覆盖以及本地人口和外来人口全覆盖。“十三五”期间，努力实现城乡居民的养老保险和医疗保险全覆盖，逐步提高保障水平。依据小城镇常住人口而非行政等级规划配置基础设施与公共服务，逐步加大财政资金对小城镇基础设施与公共服务建设的支持力度；加大小城镇公共交通的财政资金投入，统一城乡公共交通补贴政策，不断提升小城镇公共交通服务水平；[7]合理调整学校布局，依法核定教师编制，足额拨付义务教育经费，保障小城镇外来人口随迁子女能够在公办学校接受义务教育；实施学生双向选择、投入倾斜以及师资流动等制度，持续提高小城镇基础教育水平，实现城乡教育均等化；对农民工进行职业技能培训，鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证书。

全面推动城乡一体化发展。以公共服务一体化、产业一体化和基础设施一体化为重点，全方位持续开展城乡一体化建设。以产业一体化为基础，以产业园区为龙头，加强县域内协作配套，形成以县城、中心镇、小集镇各层级为依托的县域空间发展格局。在遵循规划前提下，实行统一布局统一建设，通过加强交通、环保等基础设施建设改善小城镇居民生产生活环境。

5．以创新机制为动力提高城镇管理能力。近年来小城镇发展势头迅猛，前些年乡镇改革后的管理体制机制已不适应城镇化发展需要。在工作机制上，县市一级可根据现实发展需要成立新型城镇化建设领导小组及其办公室或协调小组，同时各乡镇至少中心城镇也应配备相应机构及人员，切实加强对小城镇规划、建设与管理的统一领导。

当前，乡镇政府缺乏行政执法职能，但现实中乡镇一级又需要对城镇建设发展进行日常管理。在坚持依法行政的前提下，县级与城镇建设、管理等有关的执法部门要适度安排执法力量下到各乡镇，或建立派出机构，开展行政执法，促进小城镇规范良性发展。

提高小城镇资源利用水平。落实中央关于农村土地产权改革政策精神，建立市域内土地流转利用统筹机制与制度。探索出集体土地所有权、使用权、承包经营权分离的有效办法，探索出小城镇规划区域内集体建设用地进入统一土地市场的合规办法。[8]。创新投融资机制，积极利用小城镇的经济、资源和政策优势，解放思想，把小城镇的资源、资产转化为经营手段，实现资源变资产，资产变资本，提高城镇自我积累、自我发展能力。

加强城镇小区物业管理。提高新建小区物业管理覆盖率，老旧小区加快水电路改造，尽快实现物业管理全覆盖，新建小区加快完善配套服务功能；加强和谐小区建设，充分发挥居民委员会、业主委员会和物业公司的作用，寓管理于服务之中，努力打造和谐、文明的现代小城镇新社区。建立健全小城镇市容市貌、环境卫生、清扫保洁等管理措施，逐步提高小城镇居民的文明素养。

[1] 孝感市统计局.2015年孝感市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2016-03-21)[2016-05-30].http://www.xgstjj.cn/index.php/home/show/typeid/51/id/1460.

[2] 孝感市人民政府.孝感市城市总体规划(2013-2030)[EB/OL].(2013-10-01)[2016-05-30].http://www.xiaogan.gov.cn/art/2013/10/1/art_238_2292.html.

[3] 孝感市地方志编纂委员会．孝感年鉴[M].武汉：湖北人民出版社，2015．

[4] 孝感市人民政府.2016年孝感市政府工作报告[N].孝感日报.2016-03-18(1).

[5] 新华网.中央城市工作会议精神[EB/OL].(2015-12-22)[2016-05-30].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm.

[6] 福建省委、人民日报社联合调研组.积极探索中小城市新型城镇化之路[EB/OL].(2014-12-22)[2016-05-30].http://finance.people.com.cn/n/2014/1222/c1004-26248447.html.

[7] 李学锋.中小城市综合承载力如何提升[J].人民论坛,2015(35):137-139.

[8] 刘良谋,张学峰，等.新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议[J].政策,2011(10):16-21.

(责任编辑：胡先砚)

2016-07-25

周文兮(1986- )，女，湖北孝感人，孝感市委党校教师。

林承园(1987- )，女，湖北汉川人，孝感市委党校教师。

F328

A

2095-4824(2016)05-0122-05

熊主武(1965- )，男，湖北大悟人，孝感市委党校教授。