职业教育领域政府的分权化治理：半自治代理机构的兴起

臧志军

职业教育领域政府的分权化治理：半自治代理机构的兴起

臧志军

治理意味着政府对部分权力的让渡，但政府如何把权力让渡以及让渡给谁都是亟需研究的问题。在职业教育治理中，发达国家和部分发展中国家已经通过政府授权的半自治代理机构的建立实现了政府的分权化治理。我国职业教育管理的权力仍然过度集中于政府手中，有必要在我国职业教育领域开展半自治代理机构的建设。

职业教育治理；分权化治理；半自治代理机构；兴起；演变；实现途径

在讨论到社会治理时，人们通常认为治理（govenance）和统治（government）两个词同源，但统治与“政治权威”密切相关[1]，而治理则强调政府以外社会机构和个人的参与，如罗西瑙（J.N. Rosenau）就认为治理是指一系列活动领域里的管理机制，与统治不同的是，治理中的管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]

其它关于治理的定义尽管存在一定差异，但在管理主体与权力结构上的看法基本相同，都认为治理是一种主体多元化、权力分散化的社会管理结构。所谓的主体多元化是指除了政府部门，公共组织、企业甚至公民个人都会参与到社会治理中，形成多方利益共同参与的局面；所谓的权力分散化是指政府部门不再垄断权力的行使，而是通过授权或权力让渡将权力分散到相应的主体中。这种意义上的治理体系的形成应该由两个同一的进程构成：一是鼓励社会组织参与社会治理；二是政府部门重构行政权力，通过不同形式的授权使参与治理的社会组织真正承担起相应责任与义务。

问题在于，是不是所有的社会组织都有资格得到政府部门的授权并参与到治理当中？具体到职业教育治理领域，是不是所有与职业教育相关的组织都能够平等参与治理活动？本文拟从国际比较的角度对半自治代理组织的兴起与演变进行回顾，并对这类组织在我国的实现途径进行分析。

一、公共治理中的“掌舵”与“服务”理念

（一）掌舵而不是划桨

英语中的治理（governance）一词可追溯到古拉丁语中的“掌舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵[3]，美国人奥斯本和盖布勒（Osborne&Gaebler）顺着这一含义继续前进，提出了政府不应掌舵而应划桨的命题。这一命题的背景是今天的西方世界的政府并不是很多人所宣传的“大社会、小政府”的架构。在19世纪期间，当时的政府确实追求政府目标极少的“小政府模式”，据说，当时的英国海军甚至使用私人海军[4]，但随着社会的迅速现代化，政府规模越来越大，以至形成了巨型的公共行政部门，开展着事无巨细的各种行政管理。奥斯本和盖布勒所列举的巨型公共行政的弊端中有一条是关于教育的：学区委员们如此忙于商谈合同和避免解雇教职工，而忘记了学校的质量问题。因此，他们提出了“起催化作用的政府”的概念，相信政府应该发挥催化剂作用，“市长就要牵线做交易，把公营部门和私营部门拉到一块来”。[5]

对于如何做到掌舵而不是划桨，奥斯本和盖布勒的建议包括：改革巨型公共行政部门、建立小而有力的管理机构、改变照章办事的组织、按效果而不是按投入拨款等。很显然，奥斯本和盖布勒的思想基础是社会公共事务治理的企业化，也就是政府部门学习企业的管理架构与管理方式，以绩效化管理为主要手段，通过精干的核心管理机构的“掌舵”和专业部门的专业化管理来破除官僚体制的弊端。

（二）服务而不是掌舵

对于奥斯本和盖布勒提出的“掌舵而不是划桨”的理念，登哈特夫妇提出了不同看法，他们认为，政府部门应做到“服务而不是掌舵”。他们的理由是：公共政策正日益通过许多不同团体和不同组织间的互动加以制定，这些不同的团体和组织在利益和管辖权限上有重叠并且常常会相互对抗，这时，不同团体和组织都是平等主体，所以在很多时候会出现“无人主管”或“共同领导”的情况，那么政府部门的责任就在于为这些“共同领导”们提供决策的服务，而不是为他们做决策。[6]

登哈特夫妇的这种“服务观”与奥斯本和盖布勒的“掌舵观”的不同之处在于剥夺了政府机构最后一点特权，所有的利益相关者都将成为平等的主体，将管理权力彻底分散到市场中，由参与治理的社会组织形成权力竞争关系，从而促进管理效能。

二、作为职业教育治理工具的自治代理机构

尽管“掌舵观”和“服务观”为了我们在理念勾勒了社会治理的蓝图，但并不能打消人们对于社会治理的一些疑问：当政府专注“掌舵”时，“划桨者”的数量可能会大幅增加，一个“掌舵者”是否有能力对如此多的参与者开展有效管理？政府职能的收缩是否会演变成社会治理的无序？当政府与其他社会组织共同成为平等的治理主体时，会不会最终造成政府部门与其他社会组织间相互推诿、推卸责任？因此，无论政府将自己定位于“掌舵”还是“服务”，都需要建立一套机制来确保由政府部门分散出的权力得到公正、有效的再管理。在这种要求下，半自治代理机构在许多发达国家和部分追求政府职能转型的发展中国家大量涌现。

（一）半自治代理机构的定义与特征

2000年前后，经合组织（OECD）在九个成员国进行了大范围的公共治理结构的调研，提出了“代理机构、权力主体和其他政府实体”的概念，认为“这些实体都是政府的组成部分。它们都是根据具体情况来安排职能，但都被排除在传统的纵向政府组织部门之外”。[7]经合组织也承认，这些实体在不同的国家被赋予不同的名称，如在加拿大一般被称作服务署或联合治理公司，在新西兰一般被称作皇家实体或半自治实体。在此，本文使用“半自治代理机构”的名称，这是因为如下两个方面：（1）完全自治的实体参与政府的社会治理在西方发达国家是很普遍的现象，如某些地方政府把政府的大部分管理职能外包给管理公司——由企业进行城市管理。但在中国，完全自治的实体得到政府长期、稳定授权的情况还很少见，所以我们以下的讨论中将尽量避免这类完全自治的实体。（2）经合组织使用“代理机构”（agencies）一词是因为尽管由政府部门出资建立，但这些机构已经脱离了传统的政府纵向组织结构，而具有了一定的管理自主权，与政府部门之间实际上形成了代理关系。

正因为半自治代理机构既独立于政府部门，又具有各自的治理结构，所以呈现出了一些不同于政府部门的特征与优势。

1.半自治代理机构具有不同于政府部门的治理结构。与完全自治的机构不同，半自治代理机构是政府分权化治理的产物，所以大多数这类机构都由政府部门分拆而来，分拆后的机构与原政府部门形成准合同性质的关系。正因为这种准合同性质的关系，半自治代理机构获得了全部或部分的法律地位，所以它们可以按照各自功能形成自己的内部治理结构。

2.半自治代理机构更易于专业化。由于这些半自治代理机构具有不同于政府部门的治理结构（如可以避开政府刚性的行政和财务规定），它们更易于专业化，所以能够更好地满足客户需要，也有利于形成更为专业化的管理文化，从而提高工作效率和成效。

3.半自治代理机构可以进行相对独立的决。这一点在西方的选举制度下显得尤为重要，因为这些机构的半自治性质，它们可以在一定程度上抵消政党轮替造成的行政决策变更的影响，而显现出决策上的独立性，这显然有利于政策的延续性。在中国的政治经济条件下，一个半自治代理机构的出现，也将形成一种对政府不合理决策的议价力量，从而对政府的不合理决策形成一定的制衡。

正由于上述的特征和优势，经合组织认为，在一些国家已经形成了一股创建半自治代理机构的热潮，如英国有131家半自治代理机构，雇佣工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4，西班牙相关机构的开支超过国家预算的51%等。[7]

（二）职业教育治理中常见的自治代理机构

在许多国家，我们也在职业教育治理中看到了半自治代理机构的身影。

1.澳大利亚的职业教育半自治机构。在澳大利亚，教育部门对职业教育的管理权力非常有限，根据澳大利亚联邦政府的《行政安排训令》（Administrative Arrangements Order）联邦教育与培训部的职业教育管理职责如下：制订学校教育政策和计划（含中小学中职业教育与培训）、制订教育过渡政策与计划、制订技能和职业教育政策规定和计划、技能培训（包括学徒学习）评价服务等。[8]从这样的表述来看，教育部门对职业教育管理职责主要限制在决策、协调、监督等范围内，其他的权力则被分散到了不同的机构。（1）全国技能标准委员会。主要功能包括开发和维护职业教育的国家标准，向职业教育部门提供国家标准的修订信息；向第三级教育与就业事务常务委员提出职业教育管理机构的运作建议等。（2）澳大利亚技能质量局。其职能包括对培训机构进行国家级注册；认证培训机构课程；对管理局注册培训机构进行监督；提升或鼓励注册培训机构提升培训容量等。（3）行业技能委员会。行业技能委员会是得到澳大利亚联邦政府认可并资助的行业性非赢利公司，因行业不同，共有11个行业技能委员会。其职责包括对政府和企业提供关于劳动开发与技能需求的专业建议；开发、维护培训包；为注册培训机构提出建议等。（4）学徒中心。为学徒制的运作提供一站式服务，其职责包括为雇主、学徒和培训机构提供帮助；推广学徒培训；与各类职业教育机构开展合作等。

以上只是横向的半自治代理机构设置，在垂直方向，各州也设有与联邦相协调的州培训局、行业技能委员会和学徒中心等机制。

图1 德国职业学校系统管理结构图[10]

2.德国的职业教育半自治代理机构。以下为德国职业学校系统的管理结构图，其中最著名的半自治代理机构是“联邦职业教育与培训学会”(BIBB)，它由联邦政府直接出资建立，是根据公共法律建立的具有法人资格的联邦机构。根据《2005年职业培训法案》，联邦职业教育与培训学会的职能包括根据联邦部门的规定参与制订初次培训的规定，参与起草职业教育报告，参与汇编职业教育统计数据，通过科学监督与评价提升试点项目的品质等。另外，由于强大的行会传统，手工业者理事会等机构也独立于政府部门开展行业方面的职业教育管理。

此外，联邦职业教育与培训学会和各理事会也参与学徒制的管理，参与学徒制管理的还有企业培训中心以及跨企业的培训中心，它们也被赋予了一定的学徒制管理职能，只不过它们基本属于自治机构，不在本文讨论的范围之列。

通过以上的描述可以看到，这些半自治代理机构有些鲜明的特点。（1）各机构因其承担的职能不同，所具有的官方色彩有很大差异，如澳大利亚的技能标准委员会、德国的联邦职业教育与培训学会等机构类似政府的派出机构，而技能委员会、手工业者理事会等机构则只得到少量的政府授权。（2）无论官方色彩浓与淡，这些机构都专注于开展特定业务，从而可以做到专门事务的专业化运作。（3）一般认为，政府的权力可以分为三类：决策、行政和监督权，从澳大利亚、德国的实践看，政府部门把职业教育方面的大部分行政权力授予了半自治代理机构，而自己则专注于决策与监督。

三、我国职业教育领域政府分权治理的现状

（一）教育行政部门的职业教育管理细致而微

自2014年起，教育部和各省市相继发布了“权力清单”，不过，教育部和多数省份所发布的只是一份行政审批事项清单，而非完全意义上的权力清单。但山东省发布的权力清单则要超越行政审批业务的范围，从中可以看到省级部门在职业教育管理方面所具有的权力。

根据“山东省级行政部门行政权力基本信息表”，山东省教育厅以及相关厅局与职业教育相关的权力见表1。

表1 山东省级行政部门职业教育管理相关行政权力信息

其中，1－11项基本为国家法律或地方行政法规所规定的法定行政权力，如“省人力资源社会保障厅”行使的“专业技术人员继续教育检查、监督”权力，其实施依据是《山东省专业技术人员继续教育条例》。而14－17项的实施依据一般为《2014年省级专项转移支付项目表》，就是这些根据地方政策而来的权力具有较大的管理深度和管理广度，如“省教育厅”的“现代职业教育体系建设资金”权力中要求省教育厅、省财政厅对“中职学校建设、职业学校实训基地、全省职业教育技能大赛、职业教育教学指导方案开发、对口贯通方式培养方案开发等”的规划、实施、审查进行细致而微的管理。[10]

山东省的这份权力清单有力地说明我国教育行政部门的职业教育管理权力十分庞杂、强大与集中，甚至与《教育法》或《职业教育法》所规定的学校办学自主权产生了抵触。这种细致的、保姆式的管理可能并不能达到精致化管理的效果。以中等职业教育为例，2010年修订的《中等职业学校专业目录》中共列明专业321个，每个专业都有特定的实训基地建设、技能大赛、培养方案、教学指导方案、课程与教材、评价方式等。这需要十分专业的人员进行专业化管理，仅凭政府部门的行政化管理显然难以提升管理的水平。

（二）中澳两国对教学管理的不同策略

那么，像山东省权力清单中规定的那些细致而微的权力能否由上文所说的半自治代理机构来实施？由于职业教育管理的复杂性，我们仅选取了教育教学管理作为研究对象，对2014年教育部职成司发布的通知进行了梳理，将通知的主要内容表述成职成司的业务职责。同时，以澳大利亚的职业教育管理机构为比较对象，将我国职成司的业务职责与澳大利亚不同机构的职责进行了对照，得到了下表相关内容。

表2 教育部所掌握的职业教育教学管理权力及所对应的相关文件

尽管澳大利亚与中国的政治管理体制存在巨大差异，我们不可能完全照搬澳大利亚的管理策略，但上表已经表明，将行政权力分散到不同半自治代理机构是有可能实现的。其实，我国教育行政部门也在尝试授权式管理，行业职业教育教学指导委员会是“受教育部委托，由行业主管部门或行业组织牵头组建和管理……的专家组织”。教育部授权这些专家组织“对相关行业（专业）职业教育教学工作进行研究、咨询、评估、指导、服务”。[11]但是，这些专家组织并未脱离教育部的管理，仍可理解为教育部的派出机构，而不具备半自治代理机构的特征。

总的来说，我国与西方国家在职业教育治理方面的差距表现在如下三方面。

1.权力过于集中。在我国的教育管理体制中，职业教育属于地方化管理，但教育部却对专业设置、人才培养过程甚至教学资源建设都有明确的业务指导，甚至经常通过示范校之类的项目加以直接管理，这在很大程度上抑制了各地职业教育发展的灵活性。

2.管理专业化程度化不高。教育行政部门首先是一个行政机构，其权力来自中央或地方政府的统一授权，对职业教育开展专门化管理的空间受到体制机制的多方面限制。即使采取了委托行业或教育专家参与管理的方式，由于这些人员只是临时受聘，管理的专业化程度也难以提高。

3.具备参与职业教育治理能力的社会组织处于空白状态。按照澳大利亚的经验，可以成立由中央政府授权的社会组织，也可以成立由教育行政部门授权的社会组织，也可以将教育行政部门的部分权力直接让渡给市场，但这些方式在中国都会遇到了难题。

四、对我国建立职业教育自治管理机构的建议

首先，教育行政部门逐渐从对职业教育的具体业务指导中退出，为半自治代理机构的发展提供适当的空间。目前，教育部和各地教育行政部门都对职业院校的办学理念、领导班子、师资队伍、专业体系、课程体系、校企合作等提出了许多具体的要求，这在职业教育发展整体水平较低时较为合适，而在大多数院校软硬件水平已基本达标的情况下则有可能限制院校个性的发展。教育行政部门应学会将相关的业务交还给院校或委托第三方机构，对具体建设过程不再下指令，而只对最终结果进行评价。奥斯本和盖布勒对这一职能转变的描述是：政府应该日益离开一种提供服务的角色并且应该去关注政策开发……为具体操作的机构提供资金，并且对绩效进行评估。[5]

其次，对政府可让渡的职业教育管理权力进行梳理，对如何在半自治组织间进行权力分配进行整体谋划。对于可以市场化的职能可以完全交给市场，如技能比赛；对无法交给市场但教育行政部门管理效率不高的职能可以成立独立或隶属的“执行机构”，目前的行业职业教育指导委员会就是这一思路的产物；对于更宏观的跨部门、跨地区的业务可以鼓励全国性或行业性社会组织甚至私人部门的参与，并正式进行授权。无论采用何种方式，都应对这些机构进行明确、严格的绩效管理，并适当引进竞争机制和顾客选择机制，以激活社会组织的活力。

最后，将正式授权与绩效管理结合起来开展对半自治代理机构的管理。目前正在进行的政府部门的权力清单工作就是政府授权体系建设的一个组成部分，教育行政部门应建立起组织授权、雇员授权、社会授权等不同层级组成的授权体系，同时，应在权力授予时开展对应的绩效管理。开展绩效管理的难度不在于绩效体系如何确定，而在于区分谁是绩效的“主人”，奥斯本和普拉斯特里克主张“将顾客置于驾驶员的位置上”[4]，即把顾客需求放在首位，而不是考察行政管理的质量。在职业教育治理中，谁是应该坐在驾驶员位置上的“顾客”？奥斯本和普拉斯特里克认为，那些“你的工作主要用来帮助的个人或团体”是“主要顾客”，如此说来，职业院校的学生、家长、用人单位等都应该成为坐在驾驶员座位上的那些人。通过让这些“顾客”自己选择社会组织并控制这些组织的资源（如允许学生更为方便地选择教育机构并能在改变选择时带走政府的教育资金）等方法使这些社会组织的发展不致脱离应有的方向。

当然，半自治代理机构的建立有赖于国家整体行政体制改革的进展，但由于职业教育与产业界的密切互动关系，半自治代理机构首先在职业教育领域中建立起来是有可能的。职业教育界应及早对这个问题加以研究。

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001:4.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2009:9.

[3]邵鹏.全球治理：理论与实践[M].长春：吉林出版社集团有限责任公司，2010:39.

[4]奥斯本，普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2014:6－16，136-172.

[5]奥斯本，盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组，译.上海：上海译文出版社，1996:1－25，9-11.

[6]登哈特JV，登哈特R B.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2014：126－130.

[7]经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体[M].国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组，译.北京：中信出版社，2004：6,11-12.

[8]Commonwealth of Australia.Administrative Arrangements Order[EB/OL].[2015－04－22].CommonwealthofAustralia. https://www.dpmc.gov.au/sites/default/files/publications/A AO_23_December_2014_signed.pdf..

[9]臧志军.职业教育国家制度的比较研究[D].上海：华东师范大学，2013：77.

[10]山东省机构编制委员会.山东省级行政部门行政权力基本信息表[EB/OL].[2015－04－22].http://www.sdbb. gov.cn:8003/gspt/eps/qlqd.do?method=get InfoDetal&iidd =255712.

[11]教育部行指委工作办公室.行指委简介[EB/OL]. [2015－04－22].http://219.142.50.81:7001/tech/techorg/ hzwjianjie.jsp.

[责任编辑 曹 稳]

2011年度教育哲学社会科学研究项目青年基金“不依赖政府的合作：职业教育校企合作中的市场机制研究”（项目编号：11JYC880153）

臧志军，男，江苏理工学院职业教育研究院副研究员，博士，主要研究方向为职业教育基本理论。

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1674-7747（2016）25-0001-06