PPP模式存在的问题及对策——基于“一带一路”沿线国家的分析

郭菲菲，　黄承锋

(1.重庆交通大学，重庆 400074；2.贵州财经大学，贵阳 550025)



PPP模式存在的问题及对策
——基于“一带一路”沿线国家的分析

郭菲菲1,2，黄承锋1

(1.重庆交通大学，重庆 400074；2.贵州财经大学，贵阳 550025)

“一带一路”是新的亚欧区域合作框架，在该战略推进实施中，沿线大多数国家基础设施建设与升级改造项目投资需求巨大，面临巨大的资金缺口，投融资创新点是多元筹资与运用PPP模式。由于沿线大多数国家的政治、经济、文化、法律不同，PPP模式在“一带一路”战略下的应用存在投资回报率低、投资环境复杂、风险大等问题。本文分析PPP模式在“一带一路”沿线应用中存在的问题，从我国企业与政府部门的角度出发， 提出构筑“一带一路”下PPP创新模式的对策建议。

一带一路；PPP；创新模式；对策

一、引言

“一带一路”即“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，是习近平总书记在2013年出访中亚和东南亚国家期间先后提出的重大战略构想。随着“一带一路”国家战略逐步落地，对“一带一路”建设来说，最先要做的就是基建投资。“一带一路”横贯亚、欧、非三大洲，沿线涉及66个国家，既有发达国家，也有正在快速发展的新兴国家和经济基础较薄弱的地区，各国基础设施建设极不平衡。对于发达国家而言，基础设施存在着不断更新升级的改扩建投资需求；对于新兴国家和经济基础较薄弱的地区而言，基础设施严重滞后，需要引进国外资本加快建设，各国在基础设施建设过程中会面临巨大的资金缺口。投融资创新点是多元筹资与运用PPP模式，充分挖掘PPP模式中的社会资本力量，通过各种模式与丝路基金、亚投行等共同参与“一带一路”建设。但“一带一路”沿线国家在政治、经济、文化、宗教、法律等方面存在差异，使得建设中的PPP项目会面临更大的不确定性与风险。本文拟分析PPP模式在“一带一路”沿线应用中存在的一系列问题，从国内企业与政府部门的角度出发， 提出构筑“一带一路”下PPP创新模式的对策建议，以期降低风险和不确定性，为PPP模式促进“一带一路”基础设施建设顺利推进提供理论支持和决策参考。

二、“一带一路”沿线开展基础设施PPP项目的基础

(一)PPP模式的理论发展

PPP(Public Private Partnership)即公私合作伙伴关系，我国官方定义为“政府和社会资本合作”，主要指政府与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。PPP模式起源于20世纪80年代的英国，随后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域，使得越来越多的学者开始关注并重视对PPP模式的研究。Bettignies和Ross指出，相对于其他公共服务提供的方式，在PPP模式下，公共部门和私营部门可以通过契约的形式，以相对较低的成本来提供基础设施及公共产品服务[1]；Hodge认为，由于PPP模式中投资的长期性及收益的滞后性，从而可以分散风险[2]。但由于PPP模式的基础设施项目投入资金大、周期长、期间变数大，项目风险越来越成为公私合作双方关注的重点，也是项目能否取得成功的关键。Levitt等的研究表明，在工程项目中合理地对风险进行分摊，可以节约大量的时间和费用[3]。 Grimsey等认为，必须要对公私双方的风险和收益进行平衡，而私人部门能够较好地处理风险时，公共部门可将风险转移给私营部门[4]； Shen Liyin指出，公共部门承担法律风险、政策风险、土地获得风险比私营部门更有效，而建筑、运营、设计等风险应由私营部门承担，不可抗力、财务风险、市场风险等应由公私双方共同承担[5]；柯永健等对英法海峡隧道项目失败的原因进行了分析，认为采取PPP的基础设施项目风险应由对风险最优控制的一方来承担[6]。杨秋波等采用马柯维茨模型证明了在PPP项目风险最小的条件下公共部门和私营部门最佳风险分担比例的存在[7]；范小军等和杨卫华则分别采取拉格朗日函数法和博弈论来对公私双方的风险分担比例进行确定[8-9]。

综上所述，当前PPP模式的理论发展日趋成熟，有效地改善了公共项目建设实施的效果和效率，在全世界已取得广泛应用，同时，对于PPP模式存在的风险以及风险如何分担的问题研究不断深入，许多学者分别运用了定性与定量的方法进行界定，但对于跨境PPP投资项目存在的问题及风险研究相对较少。

(二)PPP模式的应用与创新发展

当前PPP模式在世界各地取得了显著进展，应用领域也从基础设施领域延伸到国防、养老、医疗、娱乐文化、教育领域等多方面。从区域而言，欧洲的PPP市场最为发达，从国别角度来看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP项目的规模和管理水平处于领先地位。根据全球PPP研究机构PWF(Public Works Financing)的统计数据，1985—2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。其中欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%和5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。

我国从1978年引入PPP模式，其发展大致经历了四个阶段。2002年之前为探索试点阶段，中国有收益的基础设施采取PPP模式，以特许经营类的BOT模式为主，社会资本方以外资为主；2003—2008年为快速发展阶段，准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主，外资和民营资本较大规模地参与到市政公共基础设施的投资；2009—2014年为调整阶段，受金融危机影响，中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划，各地政府充分利用所属融资平台进行投融资，项目运作方式以政府委托代建、BT模式为主，期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降；2015年以来为创新发展、逐步成熟阶段，该阶段中央各部委协调配合，出台了一系列的PPP模式指导意见、指南指引文件，并着力完善PPP立法工作，使得PPP顶层设计不断完善，PPP政策框架逐步成型，同时成立了财政部PPP中心和各级地方PPP中心，为PPP的推进提供了必要的技术支持和组织保障，使其健康快速发展。根据财政部PPP中心数据，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年6月，全部入库PPP项目9285个，总投资10.6万亿元，涵盖19个行业，其中执行阶段项目619个，总投资已达1万亿元，PPP改革事业在我国得到蓬勃发展。

(三)我国对“一带一路”沿线国家投资发展的情况

“一带一路”跨越亚欧大陆，连接东亚经济圈和欧洲经济圈，沿线国家多为发展中国家和新兴发展国家，市场潜力很大，由于历史原因，我国对“一带一路”沿线国家的投资远远落后于其他地区。根据《中国对外直接投资公报》2005—2015年的数据，近10年来我国对“一带一路”沿线国家投资存量占对外投资总额存量比如图1所示。以2004年为例，在我国对外投资总额447.77亿美元中，流向“一带一路”沿线国家的仅19.31亿美元，占比4.31%。近年来，随着我国“一带一路”战略构想的提出与实施，我国与“一带一路”沿线国家的互联互通建设不断增加，直接投资快速增长，投资流量2004年为6.04亿美元，2014年达到了209.5亿美元，投资存量占比也从2004年的4.31%上升至10.48%，投资规模不断增加。

在“一带一路”背景下，沿线国家的基础设施建设需求资金需求巨大。据亚洲开发银行预测，从现在到未来十年，亚洲基础设施一年投资资金量约8000亿美元，而亚洲这些国家大体上只能解决4000亿美元，资金缺口巨大。充分调动社会资本开展“一带一路”建设，可以在一定程度上弥补政府资金缺口，完善“一带一路”沿线国家公共基础设施建设。

图1　我国对“一带一路”沿线国家投资存量占对外投资总额存量比

三、“一带一路”沿线国家PPP投资存在的问题

(一)政治环境复杂

“一带一路”穿越亚洲文明、伊斯兰文明、欧洲文明，沿线国家经济发展水平不一，甚至相互敌对，不同文明之间存在着冲突碰撞，“一带一路”沿线的PPP项目可能会成为他们攻击勒索的目标。一些国家政党轮换频繁或政局动荡，政府对社会控制能力较弱，而“一带一路”主要是“高层政治”之间的合作，看重的是与政府间的合作，选举政治本身存在着很大的不确定性，一旦政府发生权力交替，就会存在中止“一带一路”PPP项目的风险。“一带一路”沿线一些国家国内复杂的利益集团问题也是影响PPP项目能否成功的关键因素，比如中东地区教派林立，民族、种族矛盾尖锐，甚至演化为政治矛盾，形成不同的政治利益集团，可能为争夺利益而对PPP项目进行破坏，从而增加PPP项目实施的阻力。最后，大国之间对外战略的博弈也会对“一带一路”沿线PPP项目的投资产生较大的风险。

(二)法律制度问题

当前，我国PPP融资模式的相关法律体制并不健全，对跨境PPP投资的相关内容更未作出明确规定。同时，“一带一路”沿线各国法律制度各异，我国企业要通过PPP模式开展跨境投资项目，从项目立项、招投标、合同实施到运营管理等各阶段，涉及非常多的合同及相应法律问题，除了合同关系涉及到的适用法律问题和司法管辖的问题，还包括环境保护、税收、劳工等方面的法律问题，而不同国家对上述领域的管理不同。比如，伊朗在国际工程招标方面规定一般不接受外方承包劳务，所有工程的土建部分必须由当地劳务承担；土耳其法律规定每雇佣1个外籍劳工，须同时雇佣5个当地劳工。各国税制不同，会存在双重征税和税收争议问题，同时，PPP项目实施周期较长，所在国税收法律调整的情况下也会产生一定的风险。而在PPP项目的管理方面，部分国家参照比较成熟的英国PPP模式，部分国家则以特许经营法为主。

(三)宗教文化问题

“一带一路”沿线国家大部分具有悠久的宗教文化信仰，比如中亚各国以伊斯兰教为主，东南亚、非洲各国则以佛教和伊斯兰教为主，部分国家在西方文化影响下，在一定程度上保持基督教信仰。这些国家政教关系复杂，部分国家政教合一或以某项宗教为国教，如不丹、柬埔寨、泰国等以佛教为主；巴基斯坦、伊朗、文莱、沙特阿拉伯等国是伊斯兰教；印度信仰以印度教为主，菲律宾信仰天主教。这些国家都有其独特的宗教信仰、宗教国情、风俗习惯以及文化禁忌，国内企业想要在“一带一路”沿线国家开展PPP项目投资，不了解其宗教文化状况，会造成重大的投资损失，比如伊斯兰金融禁止收取利息及投机行为等。同时，政教冲突和不同宗教冲突的存在也会对沿线国家的发展造成一定的影响，如不深入了解，贸然投入开展PPP项目会有较大的风险。

(四)金融风险大

金融风险主要是利率、外汇以及通货膨胀风险。PPP项目的融资主要是贷款资金，利率的变化对项目本身有很大的影响。当国际市场利率不断波动时，可能会导致投资者项目融资成本增加。外汇风险主要是指投资企业在当地获取的收益不能按预期汇率兑换成外汇、汇出受到一定限制和汇率发生变化可能导致的损失等。“一带一路”沿线不同国家的外汇管制规定不同，政府部门对外汇汇兑以及汇出限制会给项目带来一定的风险。比如：伊朗在外汇方面禁止外国居民及投资者在当地银行开设外汇账户，必须兑换成当地货币储蓄，外国公民储蓄还需获得当地合法居民身份，同时，现阶段伊朗外汇无法自由出入，需通过中转行代理；土耳其无外汇管制，土耳其居民或非居民可自由持有和存取外币，外国投资企业可在当地开立外汇账户。项目所在国发生通货膨胀，给项目带来的最直接影响是原材料、能源、劳动力价格上涨，建设成本增加，运营维护成本相应增加，导致项目现金流降低，增加了投融资风险。

(五)投资回报率低

当前，国内企业参与“一带一路”沿线PPP模式投资面临的最大挑战在于项目能否创造稳定的投资回报率。从现实情况来看，“一带一路”沿线大多数国家经济发展较落后，政局动荡，基础设施建设相对薄弱，一些国家的相关法律法规也不健全，而大多数的PPP投资项目都是以基础设施建设为主，比如港口、道路、电站等，投资规模大、期限长，同时风险也高，短期投资回报率低并且回本较慢，投资回报率存在较大的不确定性。当前跨境基础设施项目PPP的投融资主要是以政府部门以及国际组织为主，以逐利性为主的私人资本投资很少，这与私人资本充裕的资金规模极不匹配。

(六)缺乏专门机构对开展跨境PPP项目进行指导管理

当前，无论是“一带一路”投资方所在国还是PPP项目所在国，都缺乏专门机构对开展跨境PPP项目进行指导管理。一方面，“一带一路”沿线PPP项目在推进过程中，缺乏专业机构为项目提供模式创新、政策指引、技术援助、质量控制等工作，也不能为PPP的推广应用从国家层面提供组织保障；另一方面，“一带一路”下PPP项目的开展不仅是工程项目建设问题，还需要与沿线相关国家进行沟通和协调，考虑国际政治、国家与国民安全、大国责任、民族信心等，需要一套完善的专门机构对项目进行科学指导管理，否则可能会使项目顾此失彼，达不到预期目的。

四、“一带一路”战略下开展PPP模式的对策

要在“一带一路”沿线国家成功实施PPP项目，我们需要从政府部门和企业的角度出发，采取防范和应对措施。

(一)加强政治合作，完善政治风险保险，合理分担风险

我国政府部门一方面要为跨境PPP投资企业创造一个融洽的外交环境，要与PPP项目所在国的各派政治力量保持较好的外交关系，同时对于地缘政治以及大国的博弈因素采取审慎的态度，加强与域内外各大国的沟通交流及合作，谋求共同发展；另一方面，针对战争、动乱、政变等可能发生的不可抗力风险，应完善国内的海外投资保险制度，成立由政府部门主导的保险机构，降低海外投资的政治风险，同时，与“一带一路”沿线国家签订双边投资协定，提高双边协定的质量和水平。总之，政府部门可以通过内外联动来防范政治风险，保障社会资本投资者的利益，为跨境PPP投资企业的海外投资铺路搭桥。

PPP项目投资企业对于投资中面临的各种政治风险，一方面可以通过特许经营权协议，让项目所在国最大化地承担这些风险；另一方面，可以通过政治风险保险来降低风险，但由于保险公司有部分免赔范围，作为投资企业应明确免赔风险，争取从国内与国际引入保险机制来对项目保险，最大程度地降低政治风险。

(二)进行东道国法律查明，在特许经营权合同中明确相关法律的适用及变化问题

针对跨境PPP投资项目的法律问题，我国政府部门一方面应完善本国PPP投资相关立法问题；另一方面应积极参与国际规则的制定。比如，“一带一路”沿线各国税制不同，我国税务部门可以与沿线国家共同协作，建立税收沟通机制，互相提供税收信息，提高各国税收法律制度的透明度；同时，可以将发展中国家和“一带一路”沿线国家的理念融入到新的国际税收规则中，为发展中国家和“一带一路”沿线国家在跨国公司利润分配中争取更大份额。

企业要对“一带一路” 沿线国家进行PPP项目投资，首先，必须开展对东道国的法律查明，包括东道国法律、税收、外汇管制及金融体系相关因素中涉及到的相关法律查明和国际贸易领域涉及到的实地公司、实地或离岸结合公司、离岸公司的法律问题；其次，在跨境PPP项目中，涉及到较多的合同关系，对于不同的合同关系适用法律以及司法管辖权问题应在相关合同中明确；最后，对于相关法律的调整，应在特许经营协议中约定原有适用条件及调整后的补救措施，使双方共担法律变化可能带来的项目成本费用的增加。

(三)梳理“一带一路”沿线国家民族宗教概况，加强宗教的对外合作交流

“一带一路”实际上是“宗教的路带”，宗教对于“一带一路”沿线国家不仅关乎信仰问题，更是这些国家政治经济以及各项社会生活的核心。我们在开展“一带一路”PPP项目投资过程中，必须认识到宗教的重要作用，充分发挥其可能带来的积极效果。从政府角度，一方面应培养宗教学、民族学等相关人才，对“一带一路”沿线国家的民族构成、宗教信仰以及相关习俗礼仪等展开研究，梳理汇总，编制“一带一路”沿线国家宗教工作手册，使得国内企业更好地掌握项目所在国的宗教情况，为项目投资提供决策参考；另一方面，加强宗教对外合作交流活动，鼓励宗教界借“世界佛教论坛”“世界宗教和平会议”“亚洲宗教和平会议”等平台参与宗教对外交流，并在我国召开相关宗教对外交流活动，促进“一带一路”建设的民心相通。

PPP项目投资企业应了解东道国的民族构成、宗教信仰及相关风俗习惯禁忌等，尊重东道国民众的社会文化风俗习惯，了解文化特点及与我国的差异，从而找到最佳的与当地利益相关者沟通交流的渠道和方式，提升当地居民对项目和企业的认可度与满意度，增进我国企业与当地民众的情感纽带及文化认同。

(四)通过合同协议来规避或分担金融风险

跨境PPP项目投资金额巨大，利率、汇率及通货膨胀的风险会对企业成本及收益造成较大的影响，甚至会使企业损失巨大。同时，企业的融资结构和期限会对项目成本有较大的影响。跨境PPP项目投资企业可以通过合同或以协议来有效规避金融风险，实现风险的合理分担。比如，若东道国有外汇管制，应由东道国政府主管金融部门作出承诺，保证企业投资收益汇出；对于利率、汇率或通货膨胀的变化，可以在合同中约定变化调整的条款，由PPP项目的利益相关者共同分担变化所带来的额外支出。

(五)成立PPP项目库，创新PPP项目投融资模式，降低投资回报率低的风险

为“一带一路”沿线的跨境PPP项目提供更好的营商环境，降低投资回报率低的风险，我国政府应与“一带一路”沿线国家在发展、外交、贸易等方面密切协同，相互磋商，由沿线国家根据本国实际需要，制定基础设施领域投资重点计划项目清单，设计一批盈利性的产品或项目，构成“一带一路”沿线PPP项目库，吸引私营资本参与跨境PPP基础设施建设。我国可以与“一带一路”沿线各国协商成立“一带一路”沿线跨境基础设施项目证券交易所，为国内以及沿线各国私人资本参与基础设施建设提供平台。

跨境PPP项目投资企业面对投资金额大、回收期长、投资回报率低的项目，可以采取创新的PPP融资模式来降低风险，提高收益。一方面，可采用复合PPP模式来进行项目投资，即一部分采用投融资建设(BT)模式，投资建设完成由政府部门回购来降低投资成本，一部分采用公私合作制(PPP)模式，投资建设完成后通过对项目的运营维护获取收益，实现盈利；另一方面，企业可通过采用ABS模式，即资产证券化融资来开展跨境基础设施建设，即以基础设施建成后的收益为对象发行债券融资，既可使私人小额资本参与“一带一路”沿线的基础设施建设，也为投资者在项目建成后选择退出提供了一种渠道。

(六)成立PPP专门机构，实现政府职能回归，培育PPP标杆项目

为发展更多的社会资本参与“一带一路”建设，积极推进PPP模式的应用，增强“一带一路”沿线基础设施项目对社会资本的吸引力，我国政府部门必须设立专门机构对开展境外PPP项目进行指导管理，包括质量控制、政策引导、技术援助、标准化等，为境外PPP项目的推进提供组织保障。积极培育国内相关机构、中介咨询组织、高校研究中心等，形成跨境PPP投资人才库，组织跨境PPP相关研究机构及中心学者对沿线国家进行考察，同时与不同国家的PPP研究机构沟通交流，了解海外PPP操作模式及制度，对开展“一带一路”基础设施建设PPP的应用实施创新机制研究，编制“一带一路”沿线国家的政治、经济、宗教文化、法律等方面的文件手册，供投资者参考[10]。另外，培育跨境PPP创新标杆项目，在项目运作、实施模式和项目内容等方面树立学习和借鉴的标杆项目，从多个方面助力跨境PPP模式的推广。

[1]BETIGNIES J,ROSS T.The economics of public-private partnerships[J].Canadian public policy/analyses de politiques,2004,30(2):135-154.

[2]HODGE G.The risky business of public-private partnerships[J].Australian journal of public administration,2004,63(4):37-49.

[3]LEVITT R E,ASHLEY D.B,LOGCHER R D.Allocating risk and incentive in construction[J].Journal of the construction division,ASCE,1980(3).

[4]GRIMSEY D,LEWIS M K.Evaluating the risks of public private for infrastructure projects[J].International journal of project management,2002,20(2):107-118.

[5]SHEN L Y.Andrew platten,X.P. Deng role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong[J].International journal of project management,2006(24):587-594.

[6]柯永建,王守清,陈炳泉.英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示[J].土木工程学报,2008,41(12):97-102.

[7]杨秋波,侯晓文.PPP模式风险分担框架的改进研究[J].项目管理技术,2008,6(8):13-17.

[8]范小军,赵一,钟根元.基础项目融资风险的分担比例研究[J].管理工程学报,2007,21(1):98-101.

[9]杨卫华.基于风险分担的高速公路BOT项目特许定价研究[D].大连:大连理工大学,2007.

[10]张茉楠.“一带一路”PPP模式新构想[N].中国经营报,2015-07-20(E06).

(责任编辑：张璠)

Research on Problems and Countermeasures of PPP Based on the Analysis of Countries Along “One Belt One Road”

GUO Feifei1, 2, HUANG Chengfeng1

(1.Chongqing Jiao Tong University, Chongqing 400074, China; 2.Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550025, China)

“One belt one road” is the new Asia-Europe regional cooperation framework. In the strategy implementation, the infrastructure construction and upgrading project of most countries along it needs huge investment, facing a huge funding gap. So multiple financing and the use of the PPP model is needed. But because of the differences of the political, economic, cultural and legal aspects of most countries, the application of the PPP model in the “one belt one road” strategy has low rate of return on investment, complex investment environment, great risk and other issues. A series of problems existing in the PPP mode application on “one belt one road” are analyzed. From the point of view of China’s enterprises and government departments, some countermeasures and suggestions to construct PPP innovation model on “one belt one road” are given.

one belt one road; PPP; innovation mode; countermeasures

2016-09-06

郭菲菲(1986—)，女，河南漯河人，贵州财经大学管理科学学院讲师，重庆交通大学管理科学与工程专业博士研究生，研究方向：交通基础设施运营与管理；黄承锋(1965—)，男，四川开江人，重庆交通大学教授，博士生导师，研究方向：交通运输经济及相关领域。

F503

A

1674-0297(2016)05-0012-06