PPP模式下的我国城市公共物品供给研究

张羽熙

[摘 要]在我国公共服务市场化的过程中，由于受到政府主导因素影响，城市公共产品和服务供给在价格定价机制、投融资参与体制和内外部监管规范方面都呈现出阶段性困境，随着公共服务市场化的进一步推进和深化，PPP模式为我国城市公共产品和服务创新供给经营模式提供了新的契机。

[关键词]PPP；城市公共物品；公共物品供给

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.059

在我国，城市公共服务的对象主要是城市或城市居民，这缘于城市公共服务的特征和城乡经济社会发展差距等现实原因，所以人们在政策文件中习惯将城市以公共服务和公共产品形态出现的市政公用事业称为“城市公共基础设施”。我国住房和城乡建设部2002年颁布的《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》中将城市公共事业界定为“供水、供电、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理、城市绿化、环境卫生等一系列与城市建设息息相关的工程项目和服务项目”。[1]

1 我国城市公共物品供给现状分析

随着改革开放和经济的转型发展，以观念更新、技术改革、制度创新为契机，我国城市化进程加速推进，城市公共服务市场化的趋势日益明显，逐渐摆脱了计划经济的桎梏，开启了市场化创新供给模式的新气象。主要经历了三个阶段的发展脉络：一是起步阶段，主要以应对缺口为中心，鼓励发展公共产品多轨并存的市场体制。二是发展阶段，出现了公共产品供给实行合资合作经营模式、股份制企业模式等，一些外资和民间资本开始投入到公共产品供给领域。三是成形阶段，市场一体化制逐步形成了“政府引导、社会参与和市场化运行”的新模式，多元化投资格局逐步呈现，以特许经营制度为主导的投资与经营方式初步形成规模。

2 城市公共物品供给机制困境分析

2.1 市场竞争机制未能形成

城市公共产品供给改革的目标是最大限度实现社会效益与公共利益。市场化则是发挥市场机制将资源进行优化配置和有效供给的时代选择。然而，许多地方政府囿于财政压力和政绩赶超的双重困境，忽略了市场规则和竞争机制，主要表现在价格形成机制不健全。受到我国原先的计划经济体制影响，具有公益性质的城市公共产品一直由政府统一组织生产与供给经营，采取低价格和高财政补贴的机制，政府定价形式导致产品和服务价格基本不受供求关系的影响，同时，由于缺乏完善的信息披露机制和市场竞争机制，公共产品价格由政府管制下形成单一固定的价格，难以适应经济社会发展，更导致一些特定生产型企业形成价格垄断，过高或过低的定价不仅导致产品质量难以保证，还会影响到市场秩序和资源的有效配置，城市居民基础设施需求难以得到满足。

2.2 投融资体制存在弊端

公共产品投资主体为政府，缺乏多元化的融资渠道，致使公共产品供给与需求非平衡状态，造成城市基础实施建设滞后与经济发展缓慢。由于企业准入门槛高、政企未分开、垄断经营等现象普遍存在，政策环境和投资环境都缺乏规范的标准，投资软环境不佳，社会资本难以融入。因此，在缺乏竞争的市场环境之下，公共产品的质量效能缺乏激励机制，导致城市公共产品单一，服务质量收效甚微。我国城市居民的人均享有设施的水平远远低于发达国家，特别是与生产生活相关的污水处理和垃圾处理的公共服务设施短缺，服务管网建设不配套，仅依靠政府资金供给难以满足公众日益增长的现实需要，出现公共设施盲区盲点扩大化和居民抱怨程度升温的城市问题。

2.3 政府监管措施滞后

我国尚未建立专门的城市公共产品管理机构，政府管理职能条块分割、交叉重复，具体监管的职责不明晰难以落实到位，在协调中往往出现阻滞。这种多重监管使企业受到多头管理负担加重，同时，监管多重委托、权责分离的现象也屡见不鲜。政企合一的监管模式致使某些地方政府依然凭借行政权力干涉企业生产经营，企业活力无法在市场中得以释放。

3 我国城市公共物品市场化路径分析

3.1 培育合理化市场机制

基于市场化模式推进，要逐步打破传统定价形式，政府需要通过适度的调控政策，促进城市公共产品和服务的价格改革。采取价格听证方式，是推进价格合理化建设和信息公开化的重要举措，可以结合消费者、经营者和有关部门的多方意见，形成协商对话机制，在接受公众监督的形式下定期开展，从而形成兼顾消费者与生产经营者利益的均衡价格。经过相关方共同参与，建立供给与需求信息交换平台，即城市公共服务信息化平台，收集居民的切身需要，破除信息孤岛和闭门造车的生产模式，从而提升产品供给的针对性和实用性。同时，设立由相关方及专家、中介机构组成的评议小组，定期对生产出的公共产品和服务进行科学考评，消除价格垄断，以最合理的成本产出最优的产品。价格制定既要尽可能减少政府的财政支出，又要保证社会资本的收益，经过政府和社会资本双方的博弈最终确定恰当的价格。[2]PPP的引入对于提升公共基础设施和公共服务项目建设融资和运管能力有着关键性作用；同时也赋予社会资本更多的空间，有利于缓解政府财政压力。[3]在城市公共产品供给领域通过 PPP 模式引进民间资本融资，不仅可以减轻政府财政压力，还可以将民间资本纳入到市场化融资体制当中，发挥各市场主体的作用，推动政府和企业的双赢。

3.2 创新参与式投融资体制

政策上，政府需要放松市场准入标准，引导多元市场主体融入城市公共产品建设中来，如相关准入政策、招标投标政策、社会资本投融资政策，保证政策的及时性；制度上，要完善融资管理办法，推进市场准入，通过拓宽企业投融资渠道，创造因地制宜的投资软环境。根据政府、私人部门角色重新定位各自功能，通过引入新的公共服务供给主体、公共产品生产方式，构建一主多元的多维参与模式，通过建立多中心秩序的服务供给机制来打破固有的思维，允许存在多个服务的生产者形成竞争机制。融资方式的改进是打破原有单一投资的有效方法，近年来PPP模式为多元融资提供了很好的契机，PPP 项目的直接融资来源于公共部门的资金与私营部门的直接投资，间接融资来源于贷款、融资租赁或经营租赁，以及其他形式筹集的资金，两者构成项目总投资。因此它是推动政府与民间资本合作的最佳耦合，它将政府部门与私人部门优势进行有机结合，使民间资本进入公共产品建设领域，既能减轻政府融资压力，又可以调动私人部门发挥其资源优势，进而提高公共产品的供给效率。

3.3 构建规范化监管体系

市场化背景下的城市公共产品供给需要政府由原有的行政手段向经济手段和法律手段转变，在经济和法律两个维度对企业进行监督管理。经济监管主要是通过引入直接竞争和间接竞争，促进相关生产企业提高生产效率；法律监管主要是通过完善相关生产企业经营条例、法规，对不符合标准的企业进行处置等。健全的法律可以避免政府管理公共事务的随意性，将过去强调“管制”的理念转为“服务”的理念。现阶段多数 PPP 项目都是公共投资项目，公共项目是关系社会公众切身利益的建设工程，政府要以社会责任为出发点，完善在项目合作过程中包括建设、运营、管理及投入使用的各个环节的监管制度，实现社会资本、民间资金和政府部门的良性运作和健康发展。同时在PPP应用过程中，运用法律规范进行适时调控，针对不同公共项目制定适用的操作规范和经营准则，有效发挥政府的监管职能。

参考文献：

[1]黄科宏，关山，幕朝师，等.市政公用事业监管研究概述[J].企业科技与发展，2010（12）.

[2]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[3]施颖，刘佳.基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究[J].当代经济管理，2015（6）：18-23.