论我国物业服务法律制度的完善

张良

摘 要：物业服务属于朝阳、绿色产业。当前我国物业服务领域存在的诸多问题，其原因主要是相关法律制度缺失。现行立法对物业服务的主体、物业服务合同的缔结与履行、物业服务的监管及相关纠纷处理等，都没有科学的制度设计。完善我国物业服务法律制度，需要赋予业主委员会完全的诉讼主体资格，建立健全住宅专项维修资金制度、物业服务合同解除制度、物业服务监管制度、物业服务纠纷人民调解制度等。

关键词：物业服务；业主委员会；物业费；政府监管

中图分类号：D923文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）09-0053-04

物业服务属于现代服务业，是绿色、朝阳产业，内容包括物业服务企业通过管理和维护房屋公共部分及其附属设施、小区公共场地等，使其保值增值，为业主创造安全、舒适的生活环境等。目前，我国有关物业服务的法律制度很不健全，导致物业服务领域出现了大量纠纷，直接影响社区的稳定与和谐。近年来，学界关于完善物业服务法律制度的研究成果日益丰富，但现有研究存在诸多不足：有的视野过于狭窄，缺乏对物业服务制度的整体思考；有的仅停留在宏观层面，缺乏对具体制度的深入分析；有的对现行制度提出了中肯的批评，但对如何完善相关制度语焉不详。在检视已有研究的基础上，笔者不揣浅陋，主要以城市住宅小区为对象，分析我国物业服务领域存在的问题并提出规制建议。

一、我国物业服务领域存在的问题

物业服务不仅关乎居民安居乐业，而且影响物业所在小区的市场价值。现实中，很多业主对自己居住小区的物业服务并不满意，很多物业服务企业提出物业服务难做且利润微薄，政府层面则认为物业服务难以监管，维护社区和谐的压力大。具体而言，我国物业服务领域普遍存在以下问题。

1.业主大会召开难

以建筑物区分所有权为基础的现代城市小区中，人们结成了生活共同体，物业服务也必然具有公共性。物业服务活动的顺利开展，需要业主按照相关法律法规和业主大会通过的业主公约参与小区公共事务，政府相关部门对此要给予针对性指导。然而现实中，很多业主缺乏法治意识，政府部门又指导乏力甚至缺位，导致业主大会召开难，物业服务工作难以启动或进一步开展。

2.业主委员会成立难、监督难

业主委员会是业主大会的常设机构和执行机构，是实现业主权利的载体。成立业主委员会是构建业主自治与物业服务企业专业管理相结合的物业服务机制的基础，也是培育和规范物业服务市场的前提条件。现实中，由于很多小区业主大会召开难，导致其无法选举成立业主委员会。由于缺乏有效的监督机制，怎样使已成立的业主委员会规范化运作也是一个难题。实践中有的业主委员会挪用住宅专项维修资金，有的擅自利用业主公共财产谋取私利，这类行为都亟待规制。

3.物业承接查验流于形式

物业承接查验是维护业主权利的重要环节。现实中，物业服务合同多由开发商在业主即将入住时以格式合同的形式发给业主，合同中的物业服务企业大都与开发商存在某种利益关系，并非业主自主选择而定。由于物业服务合同缔结过程中业主的意志缺位，导致物业承接查验往往流于形式，为此后物业服务合同的履行埋下了隐患。

4.物业费收取难

物业费收取难的原因主要有三个方面：一是小区房屋存在某种瑕疵，业主与开发商及物业服务企业交涉无果后采取拒交物业费的形式进行抗议。二是物业费定价不透明，业主不能参与价格的形成，就以拒交物业费的形式表示不满。三是物业服务存在某种瑕疵，或者虽然没有瑕疵，但有的业主由于出国学习等原因没有享受物业服务，因而拒交物业费。

5.住宅专项维修资金使用难、再筹集难

由于我国《物权法》等法律及相关法规对住宅专项维修资金的使用规定了比较复杂的程序，导致实践中物业服务领域急需使用维修资金时难以及时获取。另外，房屋等不动产的养护需要不断投入后续维修资金，但现实中住宅专项维修资金的再筹集因相关制度缺失而难以进行。

二、我国物业服务的相关法律规范分析

以《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”为基础，以国务院颁布的《物业管理条例》为核心，以最高人民法院发布的《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》以及国家发改委、建设部等部委出台的行政规章为主要支撑，我国物业服务领域已经形成了一套较为完整的法律规范体系。在地方层面，有多个省（市、区）及大中城市出台了物业服务专门立法或相关规范性文件。现有法律规范关于物业服务的规定可以从以下六个方面进行分析。

1.关于业主委员会

业主委员会作为原告的主体资格已由立法确认，但现有法律并没有承认其作为被告的主体资格。之所以如此，可能是立法者考虑到业主委员会没有独立财产，不能独立承担民事责任。然而，从法理上讲，“独立承担民事责任”并不是判断一个组织是否具有法律上诉讼主体资格的前提条件，并且，业主委员会背后真正的权利义务主体是全体业主，全体业主完全有能力承担业主委员会对外行为的法律后果。另外，业主委员会的存续、运行必须有相应的经费支持或财产保障，业主委员会成员也需要报酬激励，现行立法对此未作规定。现行立法也没有规定业主委员会的监督制度、法律责任制度等。

2.关于物业服务合同的缔结

我国房地产市场上普遍存在母公司开发房产、子公司管理物业的情况，由此形成的物业服务合同违犯了相关法律规定，也违背了公平竞争原则。我国《物权法》第76条规定业主大会或业主委员会有选聘、解聘物业服务企业的权利，但缺乏物业服务在业主入住前后如何对接的具体规则，导致这一权利在现实中难以实现。

3.关于物业服务合同的履行

根据《物业管理条例》第29条，建设单位应在办理物业承接查验手续时向物业服务企业移交房产竣工验收资料等文件，但没有规定建设单位负有向业主委员会移交上述资料的义务。这一制度设计使业主的利益很难得到保障，成为现实中业主与开发商、物业服务企业之间矛盾冲突的深层次原因之一。endprint

我国《物权法》和《物业管理条例》对专项维修资金都有所规范，更细致的规定体现在国家建设部、财政部发布的《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《管理办法》）中。相关法律规范主要存在以下问题：（1）国家层面的立法位阶低，地方性立法混乱。《管理办法》只是部门规章，缺乏足够的权威性和约束力。地方相关立法多体现为政府部门出台的规范性文件，受立法水平限制和部门利益驱使，各地对住宅专项维修资金制度的规定存在一定的乱象和误区。（2）原则性规定多，可操作性规范少，程序性规定存在缺陷。如《管理办法》第21条规定建设单位和公有住房售房单位分摊维修费用，但缺乏具体的制度安排。该办法关于专户管理银行根据建设主管部门的通知直接向维修单位划转维修资金的规定，忽略了业主大会、物业服务企业与维修单位之间的合同关系，可能加大业主或物业服务企业的维权风险。《物权法》和《物业管理条例》都明确规定维修资金的使用必须经房屋专有部分占小区建筑物总面积2/3以上且总人数占2/3以上的业主同意，《管理办法》对此设置了复杂的审批程序，但缺乏科学细化的操作规则，导致现实中维修资金不能及时到位。（3）缺乏维修资金再筹集制度。根据《管理办法》，业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额的30%时应当对维修资金进行再筹集，但由谁来催促业主补交维修资金，业主拒不续交时怎么办，这些问题《管理办法》都未明确。

4.关于物业服务合同的解除

最高人民法院发布的《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第8条规定：“业主大会按照物权法第七十六条规定的程序作出解聘物业服务企业的决定后，业主委员会请求解除物业服务合同的，人民法院应予支持。”该规定明确业主对物业服务合同有任意解除权。笔者认为，只有区分前期（业主入住之前）物业服务合同与普通物业服务合同，才能准确判定业主是否享有任意解除物业服务合同权。对于前者，由于业主没有参与合同的订立，为保障其意思自治，应赋予其任意解除合同的权利。对于后者，则不应赋予业主任意解除合同权。理由有二：一是物业服务合同是典型的有偿商事合同，不应比照委托合同而赋予业主任意解除合同权。二是物业服务合同成立之后，物业服务企业通常会与他人订立相关合同，赋予业主任意解除合同权会损害物业服务企业正当的预期利益。

5.关于物业服务的管理

物业服务除涉及私法关系外，还涉及政府与物业服务企业、业主之间的管理关系。我国有关物业服务管理的法律规范存在诸多不足：（1）有关政府指导的规定比较模糊。《物业管理条例》第10条规定，业主应当在县级人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。该规定没有明确具体的指导规则，缺乏相关部门消极履行、不履行指导职责时的法律责任，因而不具有可操作性。（2）有关政府监管的规定存在缺陷。例如，《物业管理条例》规定符合条件的建设单位应当采取招投标方式选聘物业服务企业，但缺乏对招投标过程进行监督的具体规则，使得开发商可以轻易规避这一规定。又如，《管理办法》中住宅专项维修资金的筹集、使用与管理涉及12个存在复杂法律关系的主体，势必增加沟通、协调成本，加大监管难度。另外，按照《管理办法》，建设主管部门和财政部门既是住宅专项维修资金代管机构又是其监管机构，这种职能重叠为相关机构滥用代管（监管）权力侵害业主权益打开了方便之门。《管理办法》以“安全”为价值取向的监管理念没有兼顾效率等价值目标，不利于住宅专项维修资金的保值增值。（3）有关政府对物业服务定价权限的规定不够妥当。为落实《物业管理条例》的精神，国务院有关部委颁布了《物业服务收费管理办法》《物业服务定价成本监审办法（试行）》《物业服务收费明码标价规定》等规范性文件，规定政府有关部门通过政府定价和政府指导价的方式对部分类型的物业服务收费实施干预。这些规定在一定程度上有利于减少争议、维护业主利益。但是，市场经济条件下政府对小区内的物业服务收费问题进行过多干预有所不妥，可能影响物业服务行业发展。

6.关于物业服务纠纷的处理

现行立法规定物业服务纠纷只能通过行政途径或者司法途径解决，这未免过于单一。物业纠纷具有发生频率高、案件标的额小、容易引发群体性对抗等特点，这些纠纷全部通过行政途径或者司法途径解决很不现实。

三、完善我国物业服务法律制度的建议

1.建立健全业主委员会制度

第一，赋予业主委员会完全的诉讼主体资格。业主委员会的法律性质是物业服务立法不容回避的问题。建议改变现行立法在业主委员会主体资格问题上模棱两可的态度，在《物业管理条例》中明确赋予业主委员会完全的诉讼主体资格——原告资格和被告资格。只有这样，才能既维护业主的利益，又维护物业服务企业的利益。

第二，建立业主委员会运行经费保障制度和业主委员会委员报酬制度。可以通过对《物业管理条例》的修订，明确规定：业主委员会的运行经费由全体业主按照其房屋专有部分占小区建筑物总面积的比例承担；根据业主委员会委员的工作量和工作难度以及物业服务市场行情，给予其适当的报酬。

第三，建立业主委员会规范化运作制度。建议通过修订《物业管理条例》等立法，建立健全业主委员会监督制度、工作记录制度、信息公开制度、损害赔偿制度。具体内容包括：业主委员会应当听取业主对物业服务企业和业主委员会日常工作的意见和建议，接受业主的咨询和监督；应当做好业主大会会议、业主委员会会议及物业服务中重要事项的记录并妥善保管；要及时公布业主大会、业主委员会作出的决定和物业服务合同履行中的重要事项，定期公布住宅专项维修资金收支情况；对于业主委员会委员违犯法律法规或者在工作中造成业主权益损害的行为，依法请求其承担赔偿责任。

2.完善住宅专项维修资金制度

建议提升《管理办法》的立法位阶，改由国务院修改颁布。修订后的《管理办法》要简化住宅专项维修资金的使用程序，建立住宅专项维修资金再筹集制度。为了提高住宅专项维修资金的使用效率，建议将其使用程序修改为经房屋专有部分占小区建筑物总面积1/2以上且总人数占1/2以上的业主同意。鉴于首期住宅专项维修资金对房屋终身维护而言远远不够，建议规定：业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额的30%时，应当对住宅专项维修资金进行再筹集；业主委员会为再筹集的催促人，业主拒不续交的，业主委员会可以诉请人民法院强制其交付。endprint

3.修改物业服务合同解除制度

最高人民法院发布的《关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第8条的规定不符合法理，可以修改为：如果业主大会在不具备法定或者约定解除条件的情况下解除物业服务合同，物业服务企业可以请求人民法院确认物业服务合同有效，或者请求赔偿合同解除对其造成的损失，包括可得利益损失。为了配合这一建议的落实，应通过立法明确规定建设单位向业主委员会和物业服务企业移交物业相关资料的义务，并明确规定违反此项义务的法律责任。

4.完善物业服务管理制度

第一，完善物业服务的行政指导、监管制度。应当完善现行立法，明确规定政府相关部门对业主自治组织的指导义务，指导的内容包括：以培养成熟的业主自治组织为基点，指导业主召开业主大会，选举成立业主委员会；协助业主自治组织制定切实可行的议事规则和决策制度；指导业主自治组织完善自治公约，培育业主的自治理念和谈判博弈能力。

第二，改进物业服务定价制度。价格主管部门要改变传统监管理念，尽可能让当事人基于意思自治协商确定物业服务的价格。具体而言，应当从两个方面完善物业服务定价制度：（1）厘定物业服务成本，适时调整物业费标准。对应当适用政府指导价的物业服务，要以服务成本为基础，根据成本的变化及时调整收费标准，使物业费真实地反映物业服务的市场价值。（2）对业主委员会成立之前的物业服务实行收费核准制度。在业主委员会成立之前，业主无法与开发商进行谈判博弈，为了防范开发商的道德风险，应要求其严格执行物业服务收费标准核准或备案制度。

5.建立物业服务纠纷人民调解制度

人民调解具有扎根基层、方便、快捷等特点，在化解物业纠纷方面有独特优势。建议将人民调解制度作为物业服务纠纷的“第一道防线”，通过人民调解将物业服务纠纷进行初步消化，以节约司法资源，缓解行政机关在矛盾调处方面的工作压力。

参考文献

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