共享发展理念下农村土地增值收益分配制度改革研究

徐美银

摘 要：我国农村土地增值收益分配存在比例不合理、土地价值不能充分实现、管制过度造成效率损失、土地发展权缺失、农民土地权益得不到充分保障、分配观念偏差等问题。共享发展理念与农村土地增值收益分配之间存在着较强的关联性，需要以共享发展理念指导农村土地增值收益分配制度改革，树立“涨价归民、地利共享”的观念，合理设计农村土地增值收益共享分配机制；改革农村土地产权制度，赋予农民家庭完整的土地承包经营权，保证农民公平分享土地增值收益；建立健全农村土地法律体系，依法保障农民和农村集体等产权主体的土地增值收益。

关键词：农村土地增值收益；共享发展；分配制度

中图分类号：F321.1文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）09-0033-06

长期以来，我国农村土地增值收益分配问题一直没有得到很好解决，成为制约农业发展、农民增收、农村进步的重要因素，引起了决策部门和社会各界的普遍关注。在大量农业转移人口市民化背景下，需要尽快合理设计农村土地增值收益分配机制，保证土地增值收益能够为农业转移人口市民化提供重要的资本支持。党的十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。党的十八届三中全会再次强调，保障农民公平分享土地增值收益。2015年11月中共中央、国务院《深化农村改革综合性实施方案》提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。由此可见，在我国经济发展进入新常态的转型关键期，中央已经充分认识到改革农村土地增值收益分配制度的重要性和紧迫性，也为农村土地增值收益分配制度改革指明了方向。

党的十八届五中全会强调，坚持共享发展，坚持发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。共享发展理念与农村土地增值收益分配之间存在着密切的关联性，一方面，农村土地产权的有效分割，决定了相关产权主体应该共享土地增值收益，农村土地增值收益需要在国家、地方政府、农村集体、农民家庭和开发企业之间合理分配；另一方面，只有合理分配农村土地增值收益，才能提高相关产权主体的积极性，有效推进城镇化和农业转移人口市民化进程，优化配置农村土地资源，增加农村土地增值收益，最终真正实现共享发展。因此，在“十三五”时期，需要在共享理念下改革农村土地增值收益分配制度，保证土地增值收益在相关主体之间合理分配，逐步提高农民个人的收益分配比例，使土地增值收益成为农业转移人口市民化的重要资本。

一、我国农村土地增值收益分配存在的主要问题

（一）农村土地产权界定模糊，土地增值收益分配不合理

我国农村土地产权存在着多方面的模糊之处，主要表现在以下几个方面。其一，正式规则的“有意模糊性”。我国农村土地制度涉及众多的利益相关者，在分权化背景下，为了给地方政府自主决策留下空间，中央在正式规则方面可能会有意模糊化。中国农村改革取得成功的关键在于中央政府经常将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中，即有意的制度模糊性（Ho，2005）。①从农村土地产权结构看，在土地所有权、收益权和处置权等方面，正式规则都存在有意模糊性。其二，产权界定方面的“公共域”。产权理论指出，产权界定不可能完全清晰，会存在一定的“公共域”，即产权的模糊区域。②我国农村土地产权存在着多方面的公共域。其三，渐进式实施特征下的模糊性。我国渐进式改革逻辑决定了农村土地制度的渐进性实施特征，即在保证大方向一致的前提下，实施进度可以逐步推进，并允许地方政府根据实际情况调整实施进度。我国农村土地产权界定方面的模糊性，导致土地增值收益分配过程中存在着明显的动态博弈关系，由于利益主体所处的博弈地位存在差异，最终导致土地增值收益分配不合理，政府利用自身的行政权力优势获取了大部分收益，用地企业则利用自身的谈判优势地位获取了可观收益，农民处于博弈弱势地位只能得到小部分收益。据有关实地调研结果表明，被征土地收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。③

（二）农村土地产权权能不完整，土地价值不能得到充分实现

我国农村土地制度改革是渐进式实施的，基本安排是将土地所有权与土地承包经营权分开，农村集体拥有土地所有权，农民家庭依法承包经营土地。在农民的土地承包经营权方面，其内涵是逐步增加的，从最初的土地占有权、农业生产用途使用权，到后来的农业用途范围内的转让权及其收益权、土地被征用以后的低价补偿权。应该说，这种农村土地产权渐进式实施特征既符合产权演化的基本规律，也适应我国渐进式改革战略，能够在减少交易费用的前提下顺利推进改革，总体上取得了良好的制度绩效。然而，渐进式实施方式也导致农村土地产权权能不完整，突出表现在农地转用权、抵押担保权、土地增值收益分配权等方面，致使土地的财产价值不能得到充分实现。究其原因，一方面是由于制度变迁动力不足，农民虽然数量众多，但一致行动力不够，不能在制度博弈中获得有利于自身的均衡结果；另一方面是由于既得利益者的抵制。在大量农业转移人口市民化背景下，农民已经不满足于土地的生产性价值、保障性价值，而对土地的财产性价值、增值性价值提出了迫切要求。但是，这些新的、合理的土地价值需求在现有的土地产权安排下却不能充分实现，存在着农民制度需求与实际制度供给之间的内在张力。

（三）对农村土地实行多重管制，造成效率损失

在城乡分治的二元体制下，政府对农村土地实行了所有制管制、用途管制和规划管制。④这些管制措施虽然在一定制度环境下发挥了支持国家城镇化建设、保护耕地、防止农地过度非农化等作用，但却造成了较大的效率损失。其一，农村土地所有制管制规定城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，两者在权利内涵上存在很大差别，国家所有土地的产权强度远高于集体所有土地，相应地，集体土地与国有土地不能实现同地、同权、同价，存在明显的价值歧视，人为抑制了集体土地的价值实现程度，对农民家庭的土地权益造成了侵害。其二，严格的农村土地用途管制通过划定土地用途区，确定土地使用限制条件，严格限制农用地转为建设用地。由于政府垄断了农地非农化过程中的征地权，加之征地制度本身存在缺陷，最终导致农村集体和农户家庭不能合理获取土地转用过程中的合理收益，也导致地方政府滥用土地征用权随意扩大土地征用面积获取土地增值收益。其三，地方城市政府利用土地规划权力，通过行政区划调整和城市规划修编等渠道来扩展城市发展空间，将原本属于农村集体的土地转化为国有城市土地，人为地推进了城镇化进程，却造成农村版图缩小、农业发展空间受限、农民土地价值减少等问题。endprint

（四）没有明确建立土地发展权制度，农村土地征收存在着土地发展权缺失

土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，是对土地进行再开发的权利。关于土地发展权的来源及其法律属性，学界至今仍然存在争论，有的学者强调土地发展权是土地所有权的一种派生权利⑤，有的学者则认为土地发展权与国家土地管制直接相关⑥。相应地，在农村土地用途改变所产生的发展增值收益分配方面，也存在着“涨价归公论”和“涨价归农论”等不同观点。实际上，我国还没有明确建立起土地发展权制度，在农村土地征收过程中存在着明显的土地发展权缺失。其一，农村土地征收补偿不到位。在农地征收补偿方面，以往的所有法律规定都坚持一个原则，即按照土地原用途进行补偿，就导致农村土地征收补偿标准明显偏低，没有考虑土地发展权对价，这在快速城镇化、大量农地非农化背景下，是极不合理的。其二，土地征收程序不合理。虽然现有法律规定了土地征收的申请、审批、公告、实施等程序，但在实际运行中，作为土地发展权重要主体的农民，并没有真正获得广泛的参与权、知情权等，实际上被排除在土地再开发的决策之外。其三，土地征收机制不健全。以往的农村土地征收机制具有强烈的行政命令色彩，在征地计划、征地程序、征地补偿等方面，行政权力都发挥着重要作用，没有充分引入市场机制，让农民、农村集体等土地发展权主体通过平等谈判参与土地征收决策、公平分享土地发展增值收益。

（五）法律制度不健全，农民土地权益得不到充分保障

目前，我国农村土地的法律制度和政策规定还不够健全，对农民家庭正当的土地权益保障不力。在城镇化快速推进、大量农业转移人口市民化背景下，许多农民进入城镇工作生活，迫切需要合理处置土地，充分实现土地的财产价值，为市民化提供必要的资本支持。然而，迄今为止，我国在法律政策方面还没有对农民土地退出作出明确、合理规定，仍然沿袭了原有的、不尽合理的法律规定。按照现行法律，土地承包经营权退出途径主要有两个：一是无偿自愿交回。《农村土地承包法》第29条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方，但不得再要求承包土地。自愿交回承包地，农户不会得到补偿。显然，在土地价值逐步显现化的背景下，理性的农户大多不会选择自愿交回承包地。二是有偿转让。《农村土地承包法》第41条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。2014年中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也明确提出，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。农户转让土地虽然可以依法得到一定的流转收益，但是由于农村土地流转市场化程度不高，导致农村土地流转价格不高，没有充分体现土地的财产价值，最终大部分农户选择以转包、出租等方式流转土地，而不会选择转让土地。显然，以上两种承包地退出途径，没有充分体现土地承包经营权的物权属性，没有充分实现土地的财产价值，需要通过顶层设计，建立合理的土地承包经营权有偿退出机制。

（六）土地增值收益分配观念存在偏差，增值收益分配缺乏规制

在土地增值收益分配方面，主导性的观点是“涨价归公”论，认为土地增值收益应该全部或者绝大多数归国家和政府所有。实践中，政府垄断了土地征收权和增值收益分配权。最早提出土地“涨价归公”论的美国政治家亨利·乔治认为，土地价值提高是全社会共同努力的结果，土地增值应该归全社会所有。孙中山先生也主张土地“涨价归公”，实行“平均地权”。然而，我国现阶段在土地增值收益分配方面坚持和实施的“涨价归公”论却与亨利·乔治的理论初衷不同，也没有完全贯彻孙中山先生提出的“涨价归公”主张。一是对“公”的理解发生了偏差。亨利·乔治、孙中山先生提出“涨价归公”，实质上是主张土地增值收益由全社会共享，避免由土地所有者独享。但是，我国土地增值收益分配实际上是“涨价归政府”，政府垄断了绝大部分土地增值收益。二是误读了“涨价归公”的真正内涵。亨利·乔治和孙中山先生提出，国家通过土地增值税形式获取一定的土地增值收益，用于社会福利事业，实现“地利共享”“地利民享”。然而，我国土地增值收益实际上成了地方政府“土地财政”的重要来源。从2008年开始，土地出让收益一半以上用于城市建设，只有不足30%部分用于公共事业。⑦

二、以共享发展理念指导农村土地增值收益分配制度改革

（一）树立“涨价归民、地利共享”的观念，合理设计农村土地增值收益共享分配机制

1.树立“涨价归民、地利共享”的观念

农村土地增值收益实质上来源于全社会的共同努力，因此，农村土地增值收益应该由全体公民共同分享，实现“涨价归民、地利共享”。一方面，要正确理解“涨价归公”的本质内涵。“涨价归公”的本质内涵应该是土地增值收益真正由全社会共享，用于增进社会福利，即实现“涨价归民”。乔治·亨利提出“涨价归公”，设想政府通过征收土地增值税获得土地增值收益并用于改善社会福利；孙中山先生提出的“平均地权”思想，最终目标是让社会大众公平分享土地增值收益及社会发展成果。在实践中，多数国家或地区对土地增值收益普遍采取“公私兼顾”的分配方式，并且发展出一套利用土地增值收益进行城市建设和公共物品提供的政策工具，即在法定规划下，将土地所有者的土地分为三部分，一部分用于公共物品的提供，一部分用于溢价从事基础设施建设，一部分由土地所有者从城市更新和土地价值提升中受益。⑧另一方面，要结合我国实际，真正实现“涨价归民”。当前，我国已进入全面建成小康社会的关键时期，中央明确提出工业反哺农业、城市支持农村的发展战略，农村土地增值收益分配应充分照顾农民利益，保证土地增值收益真正用于支持农业发展、增加农民收入、更新农村面貌，使农村土地增值收益成为推动新型城镇化、有序实现农业转移人口市民化的重要支持资本。

2.合理设计农村土地增值收益共享分配机制

党的十八大以来，中央多次提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例。我国农村土地增值收益分配机制设计，要根据增值收益来源，选择合理的收益分享模式，确定各个主体的收益分享程度，并且保证分享机制具有动态适应性，能够适应制度环境的变化。endprint

其一，分析农村土地增值收益来源。大致可以分为两类，一类是由于投资或改良导致的土地“人工增值”，另一类是自然因素导致的“自然增值”。其二，确定土地增值收益分配原则。“人工增值”由投资主体获得，“自然增值”采取“涨价归民、地利共享”。其三，选择收益分享模式，保证全社会共享农村土地“自然增值”。可供选择的收益分享模式有财政分享型、谈判型和产权分享型等。我国现阶段，农地转用增值收益分配大多采取财政分享型，给予农民、农村集体等土地产权主体一定数量的货币补偿。然而，这种分配方式存在补偿标准偏低等缺陷。在农村土地增值收益分配过程中，可以逐步引入谈判协商机制，让农民直接参与收益分配决策，在法律框架内合理主张自身权益。未来的农村土地增值收益，应借鉴其他国家或地区的成功经验，采取产权分享型模式，即将转用土地划分为产权明确的三部分，分别用于公共物品的提供、溢价从事基础设施建设、由土地所有者从城市更新和土地价值提升中受益。产权分享型的最大优点在于，各个主体的产权边界清晰，可以运用市场机制调节收益分配。其四，合理确定相关主体的收益分享程度。农村土地增值收益分配的相关主体包括政府、农村集体、农民、用地企业及社会公众，需要从分享广度和分享深度两方面合理确定各主体的收益分享程度，尤其要保护农村集体和农民家庭的收益。其五，共享分配机制要具有一定弹性，能够适应制度环境变化对土地增值收益分配提出的新要求，减少收益分享偏差。

（二）改革农村土地产权制度，赋予农民家庭完整的土地承包经营权

1.实现土地所有权、承包权、经营权三权分置

尽快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，真正实现确权到户到地。同时要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。其一，坚持农村土地集体所有权。统一现有的法律规定，以农民集体经济组织成员权利为核心，明晰农村土地集体所有权归属。具体而言，以新一轮深化农村集体产权制度改革为契机，规范、统一现有的法律规定，在明晰农村集体经济组织成员资格和范围的基础上，明确规定农村土地集体所有权由农村集体经济组织成员共同所有，消除正式规则方面的模糊性。其二，稳定农户土地承包权。明确农村土地承包权是农民拥有的法定权利，是一种次级所有权。⑨以土地确权登记颁证为基础，将土地承包权作为农户家庭的一项重要物权加以规定，积极探索农村土地承包关系长久不变的实现形式。其三，放活土地经营权。坚持依法、自愿、有偿原则，鼓励农户以多种方式流转承包地，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，赋予土地经营者更大的自主权。

在三权分置改革过程中，一方面，要明确规定三者的权利主体、权利内涵，清晰界定三者的权利边界，减小产权界定“公共域”。另一方面，要逐步完善农村土地产权权能，赋予农民家庭完整的土地承包经营权，实现土地的财产价值，将土地作为农户家庭重要的财产来源，切实增加农民收入。

2.逐步建立土地发展权制度

在工业化和城镇化快速推进过程中，土地发展权成为一项重要权利，可以为权利主体带来土地增值收益。长期以来，我国农村土地用途变更一直受到政府严格的行政管制，征地成为农地改变用途的唯一合法途径，仅仅按照原用途对被征地农民进行补偿。为了提高征地补偿标准，需要将“原用途补偿”改为“公平补偿”，逐步建立农村集体土地发展权制度，将土地发展权对价计入征地补偿。

在农村集体土地发展权制度建设方面，我国可以借鉴美国的做法，规定农村集体土地发展权归农民集体。美国的土地发展权制度规定，土地发展权是一项重要的处分权，归原土地所有者所有，可以与土地所有权分离而单独处置。美国土地发展权制度在合理分配土地增值收益、提高土地所有者保护土地积极性等方面取得了良好效果。我国实行国有土地发展权归国家所有、农村集体土地发展权归农民集体所有，既可以保障农村集体和农民家庭依法公平分享土地发展增值收益，也可以极大地调动农民保护土地的积极性，有效保护耕地。

在此基础上，以土地发展增值收益共享作为基本要义，遵循“自然公正”法则，规范征地程序，改革补偿制度，逐步建立市场交易机制。其一，规范征地程序。在严格限定公共利益目标的前提下，完善征地过程的公开、公平、公正程序，保证农民和农村集体等权利主体的知情权、参与权和决策权，防止政府或特殊利益集团的寻租行为。其二，改革征地补偿制度。充分考虑土地的未来发展增值收益，将土地发展权对价计入征地补偿，保证农民和农村集体从土地发展增值收益中获得“公平补偿”。其三，逐步建立土地发展权市场交易机制。允许地方政府进行土地发展权转移创新试验，逐步引入市场机制，使土地发展权交易价值市场化。

3.逐步建立城乡统一的建设用地市场

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立城乡统一的建设用地市场”作为“建设统一开发、竞争有序的市场体系”的重要组成部分，充分显示了推进土地市场化改革的重要性。在城乡一体化建设、深化户籍制度改革、有序推进农业转移人口市民化等重大发展战略背景下，需要采取措施逐步消除城乡土地二元分离格局，赋予农村集体土地与城市国有土地同等权利，充分运用市场机制，实现同地、同权、同价。

首先，逐步减少对农村土地的不当管制。国家应该在土地管制与农村发展之间寻求平衡，合理确定对农村土地的管制程度。现阶段，我国对农村土地的管制强度过高，限制了农村发展，需要进行改革。其一，通过深化改革农村集体产权制度，明确农村集体土地所有权主体，赋予农民家庭完整的土地承包权，减少对农村集体土地的所有制管制程度。其二，通过建立农村土地发展权制度，将农村土地发展权明确界定给农村集体，并逐步建立土地发展权市场交易制度，建立耕地保护基金，科学确定对农村土地的用途管制程度。其三，对土地规划的主体、权限、程序等进行明确规定，限制地方政府滥用规划权不当占有农地，保证土地规划的科学性，弱化对农村土地的规划管制。

其次，以集体经营性建设用地制度改革为突破口，逐步建立城乡统一的建设用地市场。中央《深化农村改革综合性实施方案》明确指出，允许农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则和土地增值收益合理分配机制。土地市场建设涉及面广，需要通过试点、分步骤实施。第一步，以现有存量土地为改革对象，允许存量农村集体建设用地入市交易，享有与国有建设用地同等权利，并通过市场机制逐步实现同价。第二步，与征地制度改革配套进行，严格限定公益性质的征地权，逐步引入市场机制应用于经营性质用地的农地转用，在国家、集体、个人之间合理分配土地增值收益。endprint

（三）建立健全农村土地法律体系，依法保障农民和农村集体等产权主体的土地增值收益

构建农村土地法律体系，坚持共享发展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，依法保障农民和农村集体的土地增值收益，有效唤醒土地这个中国最大的沉睡资本⑩，为“十三五”全面建成小康社会提供重要的资本支持。其一，修订相关法律，保证法律的统一性。主要工作包括两方面：一是要对有关农村土地征用的法律规定进行修订，严格限定公共利益的征地范围，规范征地程序，提高征地补偿标准，保证农村集体和农民个人获得公平补偿；二是要明确规定农村集体土地的所有权主体及内涵，避免不同法律对土地所有权主体的矛盾规定，保证农村集体成员真正拥有土地所有权，积极探索以稳定承包关系为基础的土地所有权实现形式。其二，完善相关法律，按照落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的基本方向，在法律层面清晰界定产权主体的权利边界，赋予农民家庭完整的土地承包经营权，尤其要逐步赋予农户土地抵押担保权、有偿退出权等资本化权利。其三，按照市场化改革的基本取向，通过法律规定政府的权利边界，逐步建立城乡统一的土地市场，使市场在土地资源配置中起基础性作用，通过有序竞争的市场交易充分实现农村土地的多元化价值。

三、总结和展望

2016年中央一号文件再次强调，牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，适当提高农民集体和个人分享的增值收益。在全面深化改革的大背景下，需要以产权制度改革为重点，顺利开展土地确权登记颁证等基础性工作，按照坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的基本方向，一方面赋予农户家庭完整的土地承包经营权，尤其在新的制度环境下，赋予农村土地抵押担保权、有偿退出权等资本化权利，充分实现土地的财产性价值，为农业转移人口市民化提供必要的资本支持；另一方面加快建设城乡统一的建设用地市场，逐步减少国有土地与集体土地的权利差异，最终实现同地、同权、同价，并通过市场机制实现土地价格，合理分配土地增值收益，统一配置城乡土地资源。在全面推进依法治国方针指导下，建立完善我国土地法律体系，强化对农村土地承包经营权的物权化保护，限定政府的权力边界，依法保护农户正当的土地权益，保障农民家庭和农村集体共享土地发展增值收益的权利。“十三五”时期，需要以新型城镇化建设为推手，充分实现土地的多元化价值，由相关主体共享农村土地增值收益，协调推进“人口城镇化”与“土地城镇化”。

注释

①[荷]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2014年，第96页。

②罗必良：《农地产权模糊化：一个概念性框架及其解释》，《学术研究》2011年第12期。

③褚培新、唐鹏：《农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新——基于江苏省的实证分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2013年第1期。

④刘守英：《中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革》，《国际经济评论》2014年第3期。

⑤陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012年第4期。

⑥张鹏、高波、叶浩：《土地发展权：本质、定价路径与政策启示》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2013年第4期。

⑦邵挺：《打破“涨价归公”的神话》，《中国发展观察》2015年第7期。

⑧刘守英：《直面中国土地问题》，中国发展出版社，2014年，第222—223页。

⑨唐忠：《中国农村土地制度：争议与思考》，《世界农业》2015年第1期。

⑩[秘鲁]赫尔南多·德·索托：《资本的秘密》，王晓冬译，江苏人民出版社，2001年，第5—6页。endprint