突破中国海警刑事执法瓶颈问题的若干思考

◎ 杨　洋　广东海警第二支队

突破中国海警刑事执法瓶颈问题的若干思考

◎ 杨洋广东海警第二支队

享有刑事执法权对于中国海警进行海上维权和综合执法是尤为重要的。中国海警正在整合之中，其刑事执法资格、执法程序及执法队伍素质都是中国海警进行刑事执法所面临的瓶颈性问题。今后应强力推进海警立法，加强海警执法队伍培训，建立起规范、完善的海警执法体系。

中国海警 刑事执法 立法

中国海警局自2013年7月挂牌成立至今三年有余。三年来，中国海警改善了四部门整合前“职能重叠、效率低下、维权不力”的海上维权执法旧模式，取得了一系列的成绩，很大程度上维护了我国的海洋权益。然而，随着海上刑事执法的深入开展，暴露出不少亟待解决的困难和问题，若不能有效解决，势必会严重影响维权执法工作的正常实施和深入发展。

1.我国海警海上刑事执法存在问题

1.1刑事执法主体资格不明确

根据公安部2007年发布并施行的《公安机关海上执法工作规定》第七条，公安边防海警履行职责时可以依法行使的职权，包括治安案件调查处理权、刑事案件侦查权、毗连区管制权和紧追权等。《海关法》第四条中规定：“国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审。海关侦查走私犯罪公安机构履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定办理。”这两项规定确保了原公安边防海警和海关缉私警察刑事执法权来源的合法性和有效性，他们享有海上办理特定刑事案件的执法主体资格。而我们在国务院办公厅发布的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》中，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，国家海洋局网站公布其主要职责有：“负责组织拟定海洋维权执法的制度和措施，……管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。”国家海洋局对该项职责的明确，一方面彰显了整合的力度和广度，凸显了国家从战略高度重视海洋、维护海洋权益的决心和意志。另一方面，还似乎表明了中国海警机构拥有着相关刑事执法权，具有刑事执法主体资格。但是中国海警海上刑事执法权来源途径并非是清晰完整的。

一是国务院办公厅发布的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《规定》）不能成为中国海警机构取得海上综合执法主体资格的依据。因为根据《立法法》的规定，只要涉及到犯罪和刑罚及诉讼制度只能制定法律。而此《规定》不属于法律，也不属于授权规定，只是一个规范性文件，所以以此《规定》成为中国海警取得海上刑事执法主体资格的依据有所牵强。

二是中国海警可以直接适用《公安机关海上执法工作规定》进行海上执法也是比较牵强的。根据《公安机关海上执法工作规定》第二条和第三条，其适用主体为公安边防海警，主要包括沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队，与当前的中国海警局在性质上存在较大区别。当前的中国海警局是一个全新的机构，从渊源说，是原四个部门整合的结果，以后还可能整合其他部门，但不能理解成是原来四个部门的机械组合或相加，中国海警在体制、身份、职责、事权等方面不同于原来四个部门的。同理，《海关法》中与原海上缉私警察相关的规定也将在中国海警这里得不到适用。既然如此，就需要明确中国海警到底能适用哪些法律。全国人大常委会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》以及国务院发布的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》并没有解决这一问题。

三是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，立案权、侦查权、刑事强制权、武器警械使用权等刑事执法权的行使主体是侦查机关。《刑事诉讼法》中的侦查机关主要包括公安机关、人民检察院、国家安全机关、监狱、军队保卫部门等。中国海警局如若作为侦查机关而享有刑事执法权，其定位是承袭原公安边防海警和海关缉私警察的“公安机关”的范畴，还是由法律另外创立一种独立的警种作为侦查机关，这也都有待法律的进一步明确。

1.2缺少海警立法

我国目前海警进行海上刑事执法主要依据原来公安边防海警的《公安机关海上执法工作规定》及海上缉私警察的《海关法》等，在法律层面没有一部法律明确海警的性质和定位，职责和权限，也无法律规范调整海警开展海上维权执法活动，作为执法活动的重要法律依据。

1.3与实体法相配套的程序法不完善

中国海警成立以来，海上刑事执法是参考《公安机关办理刑事案件程序规定》，但是，就执法环境而言，海上执法环境有着独特性。譬如海域广阔、海水流动性强，导致基本上没有犯罪现场，给证据收集带来了困难，更无法采取陆地上常见的交通管制、设卡盘问等措施，使犯罪分子轻易逃窜，海上犯罪难以控制和防范。现行的陆地执法程序不再适用于海上刑事执法。

1.4刑事执法人员综合素质有待提高

中国海警重组以来，海警执法队伍有原公安边防海警部队、农业部渔政、中国海监、海关缉私警察四类执法人员组成，统一上述人员全面行使海上执法权。在此之前，公安边防海警部队拥有海上刑事和行政执法权，渔政行使渔业行政执法，中国海监行使海洋管理与执法，海关缉私警察行使缉私权，这四类人员只具备某一方面的执法权限。与整合后的进行全面执法所需具备的综合素质还有一定距离。海上刑事执法人员的素质不高，达不到专业的执法队伍标准也是中国海警目前亟需解决的问题。

2.完善中国海警进行刑事执法应有的举措

2.1明确海警刑事执法主体资格

中国海警现如今对于海上刑事执法主体资格并无合法且有效的解释，究其原因，在于国务院出台《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，成立中国海警局时，并无进行立法，有悖“先制定法律后设立机关的”的通常机关设置程序。也与《法治政府实施纲要（2015-2020年）》中规定：“坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”不相符。目前有关海警的立法尚未出台且不可能在短时间内颁布实施，而中国海警对于海上刑事执法拥有合法、有效依据，享有合法的刑事执法权迫切需要，目前，最有效、简便的方法就是全国人大常委会通过决定即为《中国海警进行海上维权执法的若干规定》，其中，规定中国海警在办理刑事案件时，按照《刑事诉讼法》的规定采取强制措施，进行侦查等办理案件。

2.2开展海警立法，建立海警执法规范体系

中国海警是为应对海上复杂局势、适应我国海洋强国战略需要而生的海上重要执法力量，中国海警局成立后，中国海警体制、职责范围都发生了重大变化，是一支具有警察属性的武装力量进行的综合性执法，其涵盖海上治安、缉私、海洋渔业执法、海洋资源保护、海域使用、海岛保护等事项。其刑事执法权的取得根据《立法法》第七条的规定应当制定法律。而域外海洋国家通过政府立法保障海上执法力量顺利开展执法活动已经成为普遍做法。美国的《海岸警卫队法》、日本的《海上保安厅法》等都为中国制定《海警法》提供了良好借鉴。因此，我国应强力推进海警整合，尽快完成顶层设计，出台一部适合中国海警海上维权执法的《中国海警法》，以期更顺畅、高效的进行海上执法，维护海洋权益。

2.3加强海上执法人员的能力建设

中国海警从成立起就以“专业化、军事化、国际化”为发展目标，其中，专业化最重要一点就是要求海警队伍是一支专业化的海上执法队伍。具备专业的执法知识、专业的执法能力及专业的执法分类是中国海警高效、顺利执法的基础，加强海上执法人员能力建设应注重以下几个方面：一是严把执法人员入口关，执法人员必须具备专业的法学学科背景；二是加大执法人员培训力度，开展海上刑事执法资格培训与考核，考核通过者方可从事刑事执法活动；三是加强法制监督，保证执法程序的合法化。

[1]李佑标.关于中国海警海上综合执法依据的法学思考[J].武警学院学报，2016，（3）：44-47.

[2]中共中央国务院印发《法治政府实施纲要（2015-2020年）》[R].中华人民共和国国务院公报，2016年1月.

[3]冯江峰.我国海警法律制度构建研究[J].中国水运（下半月），2015，（12）：61-63.