公共资产管理：治疗经济衰退的良方

文 / 邓达德（Dag Detter） Detter & Co.总经理，曾任瑞典国有企业斯塔腾董事长、瑞典工业部国资管理局第一任局长

编译 / 齐卿

公共资产管理：治疗经济衰退的良方

公共资产是世界上最大的财富，通过有效管理以提高公共资产收益率，将大大增加社会财富。

文 / 邓达德（Dag Detter） Detter & Co.总经理，曾任瑞典国有企业斯塔腾董事长、瑞典工业部国资管理局第一任局长

编译 / 齐卿

自2008年金融危机爆发以来，世界经济一直处于缓慢复苏的状态，各国政府都在尝试各种手段以实现经济的快速复苏。然而遗憾的是，尽管我们已经度过了21世纪的第一个10年，但管理经济的方法依然停留在上世纪初的水平。政府仍然依靠超发货币、降低利率、财政赤字政策，有些政府甚至不惜提高税率以试图实现经济复苏。

以上方法尽管具有一定的成效，但与其试图在本已疲惫的经济中寻找新的活力，不如激活新的经济增长源。在世界上的任何一个国家中，最大的财富并非比尔·盖茨这样的企业家所拥有，而是长期被我们所忽视的公共资产——那些由政府掌控的机场、港口、发电站以及政府所持有的投资组合、大片的闲置土地以及知识产权。据《经济学人》杂志估计，这些资产的总价值约为80万亿美元，远远超过政府央行储备、公共债务的数额（图 1）。

然而，这些公共资产并没有被很好地管理起来，收益率非常低下。如果将这些资产置于专业的管理之下，其收益率仅仅提高1%，就相当于7 500亿美元的收入，与沙特阿拉伯一年的GDP总量相当。如果收益率能够提高到3.5%，就可以获得约2.7万亿美元的收入，这个金额超过全球在基础设施建设项目投入的总和。可见，如果能有效地提高公共资产的管理水平，即便将其收益率提升少许，也可以为经济发展注入巨大活力。

图1 全球公共资产市值

误用和低效：公共资产管理的现状

目前世界公共资产管理，除了少数国家进行了一些有益探索之外，大部分国家的水平是低效的。误用和低效是目前公共资产管理主要存在的两大问题。

公共资产误用主要是指，管理者将资产的社会价值远远置于经济价值之上。这种管理看似满足了社会公众的需求，实际上却令公共资产的效益大打折扣，需要政府投入大量资金用于维护公共资产的运行。如果我们能够更为灵活地管理这些公共资产，其收益往往会带来更大的社会价值。例如巴西里约热内卢的一所学校位于当地一个著名海滩的高档酒店群之中。如果能够将这个学校搬迁到几个街区之外，不但可以给学生提供更为安静的学习环境，出售学校原址的收入，还可以帮助学校聘请更多的优秀教师。这是一种常见的公共资产误用。

另一个问题是效率低下。因为除去政府，还有相当数量的公共资产处于国有企业的管理之下。不能武断地认为，国有企业的管理水平就一定低于私营企业，国有企业效率不佳的原因之一，往往是它们为国家承担着一定的服务义务，整体效率受到影响。例如很多国家的邮政服务由国有企业提供，它们在发达城市能够提供媲美国际快递巨头的服务水平。但由于需要承担偏远地区的邮政服务，这些注定亏损的业务拉低了企业的效率。这一矛盾需要我们用创新的思路去化解。

对于如何提高公共资产管理的效率，世界上不乏先行者，其中瑞典和新加坡的两类模式比较具有代表性。瑞典模式侧重于所有制改革，新加坡模式则注重监管模式的创新。不同的改革路径源于各自独特的社会经济状况，需要在实践中探索。

不能武断地认为，国有企业的管理水平就一定低于私营企业，国有企业效率不佳的原因之一，往往是它们为国家承担着一定的服务义务，使其整体效率受到影响。这一矛盾需要我们用创新的思路去化解。

瑞典模式：所有制改革

经济学界曾普遍认为，所有权制度对企业效率的影响至关重大，因此提倡国家对国有企业进行私有化改革。瑞典政府在公共资产管理上的探索，也是以所有制改革为前提。但瑞典并未实行全盘私有化的方式，而是探索多种所有制形式，并形成了一套自己的改革经验。

1998年，瑞典试图使公共商业资产的监管进一步脱离政府管理。瑞典保留了相当数量的公共持股公司。改革主要为这些公司引入股权文化和私营企业的管理秩序。

有三个案例可以阐述瑞典政府对于公共资产主动管理的实践，包括：（1）重组阿斯多曼公司（AssiDomn，该公司持有巨额林业资产，是欧洲最大的造纸和包装集团），对部分工业业务实行剥离或合资，并向股东返还了大量资本金。（2）构建、重组和后续出售了防务承包商塞尔瑟斯公司（Celsius，一个大的欧洲防务集团），为几大业务领域寻找合适的行业合作伙伴。（3）改造国有垄断的铁路巨头瑞典国家铁路公司（SJ），经过精简业务流程，剥离核心客运业务外的所有活动，使之成为欧洲最赚钱的铁路运营商之一。

在瑞典政府的实践之前，碎片化、多样化的资产并没有被认为是一个密切相关的统一组合，也没有受到重视或被施以专业化管理。这些不拘一格的商业公司既包括大型的前垄断企业（如大瀑布电力公司，特利亚公司），也包括上市公司（如北欧航空）。现在它们都被归集到统一的领导机构下。

在规模更为浩大的房地产资产领域，瑞典政府以一种更加分散的方式进行了重组。瑞典选择了分割处置的方法，并造就了一批专业房地产公司。此外，与医院有关的房地产资产被纳入本地化的控股公司，提供每个行政区域的地方性卫生服务。

虽然官方抵制全盘私有化，但少数社会民主党政府仍然剥离了价值超过1500亿瑞典克朗的资产，包括以历史新高价出售在美国上市的制药集团法玛西亚普强公司剩余的7%股份，价值高达18亿欧元。出售的资产数额比以私有化为目标的前任政府还高出5倍。在积极的所有权管理模式下，投资组合的总价值显著上升。

对于一家公司来说，无论国家持股比例有多少，大家都认为这是一家国有企业。政府插手企业管理的事情不可避免。在此情况下，授权一家独立的控股公司，制定清晰明了的经营目标，可以让控股公司代表纳税人和政府履行监管职责。但瑞典政府的这一政策并未得到很好的落实，没有设立机构框架来实施强有力的监管，反而放手不管，致使部分企业出现不顾长期效益，而追求短期利益，造成严重损失的行为。

新加坡模式：监管方式的改革

与瑞典进行所有制形式的探索不同，新加坡将关注的重点放在监管方式上。

新加坡的公共资产管理，主要由淡马锡公司来完成。淡马锡公司成立于1974年，经营管理政府在战略行业所拥有的重要资产。成立淡马锡的构思源于1965年新加坡独立后。作为振兴国家经济计划的一个部分，新加坡政府在战略性行业，如制造业、金融业、国际贸易、交通、轮船制造以及服务业设立国有公司来运营。同时新加坡意识到，政府的精力有限，不可能去管理每一家国有公司，于是设立淡马锡控股公司监管国有商业资产。淡马锡将政府监管及制定政策的职能与持有商业资产的股东职能分割开来，除了持有大量资产外，淡马锡还将政府的全部商业资产整合在一起，以充分发挥规模经济的效应。

在淡马锡成立伊始，其管理成员多数是政府官员。随后在20世纪90年代初期，公司逐渐提高了管理的专业水准，如公司高级管理人员中，有40%以上具有国际背景。淡马锡一直保持资产管理的角色，公司承诺不会介入持股公司的日常管理，并在一份法律文件中强调，淡马锡不会承担持股公司的财务风险，各持股公司的财务风险由各自董事会负责。淡马锡每年向它的唯一股东——新加坡政府支付红利，用于政府的各类支持，并按比例在当代与下一代人之间分配，这使得后几代新加坡人也能够获得公共资产增值的红利。

淡马锡带有强烈的主权财富基金色彩，目的是加强新加坡企业在国际市场的竞争力。因此，淡马锡的背后有一定政治色彩，这也是新加坡政府更为关注如何监管该公司的原因。例如新加坡宪法允许总统任命董事长和首席执行官，审核财务预算，审批某些特定交易。这就使淡马锡的人事权处于政府管理之下，外界的一些批评者认为，这可能会导致一些裙带关系问题。

当代的路径：设立国家财富基金

结合瑞典和新加坡的经验，设立国家财富基金，能够有效运用各类在私营行业中比较适用的管理手段，是目前较为可行的公共资产管理措施。由于公共资产的属性和来历各不相同，在各国各自为政。要对这种监管结构进行调整，将监管职责外包给独立的组织机构，可以设立一个独立运营、保持政治独立性的控股公司——国家财富基金。

我们对国家财富基金的定义是：不受政府短期政治影响的封闭管理的控股公司。除国家级的财富基金外，地区、城市级的财富基金在各自地区和城市运营（图 2）。国家财富基金可以广泛使用各种私营企业通行的管理工具及组织框架，让政府可以从营业收入、负债等角度，把商业资产组合作为一个整体来考量，而不受官僚机构的限制。政府可以像私营机构那样，制定战略决策来处置那些带来亏损的资产，以业绩表现的提升作为优先考虑对象，也为融资和选择处置资产的最佳环境提供了更多机会。

国家财富基金与主权财富基金不同，后者关注短期或中期的流动证券，可以快速变现，通常不控制投资对象的业务或资产。而国家财富基金注重长期持有，多年投资，涉及的项目资金规模巨大。基金管理者通过对投资组合内各个资产的积极管理，实现组合价值的最大化。

现存的国家财富基金组合都缺少了国有化不动产，而这块资产通常是全部公共资产中份额最大的部分。公共商业资产中最大的份额往往由地区、城市一级政府所有，这就需要在这些层级设立地区和城市级的财富基金。

图2　国家财富基金组织形式

把所有资产归入一个公司的经济利益在于，创立一个单一载体来承接真正的多元化和规模化，允许相应现金流的长期匹配，更有效地为这些资产进行融资。此外，这个单一公司还可作为工具，为基础设施项目或其他商业项目融资，以更好地接触国际资本市场，或降低借款成本。

考虑设立国家财富基金的时候，有人希望建立数个国家级的控股公司。从市场和运营的角度看，这种碎片化的方式并非理想的选择。单一的国家财富基金可以更有效地控制运营和交易成本。将全部资产整合在一起，伴随着由此而来的权威性，加上清晰明确的问责制度和足够大的规模，才能构建非常具有竞争性的知识库，并给予管理人员足够高的薪酬激励，以吸引到优秀的管理人才。

最后，我们主张国家财富基金在本地股票市场上市。上市能够增加利益相关方的数量，扩展利益相关方的范围，同时增强管理独立性，帮助基金建立明确的价值增值目标。上市需要根据股票交易所的要求，披露公司的财务报表，尤其是资产负债表，这可以有效地提高国家财富基金的透明度，保持相对于政治的独立性。

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国家财富基金为管理公共资产提供了一个可行的管理模式，具体的制度设计还需要各国根据国情妥善选择。但是有几个基本原则需要坚守，一是一定要建立国家资产负债表，全面评估公共资产；二是所有制不重要，放开对所有制的争议，关注于资产管理质量的提高；最后，一定要保持国家财富基金相对于政治的独立性。

我们希望公共资产管理这一被忽略的巨大财富，能够引起各国的关注，只要提高极微小的收益率，就可以为国家带来巨大的收益，最终惠及所有民众。

［本文部分内容源自《新国富论：撬动隐秘的国家公共财富》，上海世纪出版股份有限公司远东出版社2016年7月出版。］

附文