基层党组织书记队伍建设的困境及破解思路

张波

[摘 要]干部队伍建设是基层治理现代化的重要环节和组织基础。调查发现，目前基层党组织书记队伍建设存在着队伍结构断层、后备干部来源萎缩、服务意识淡薄等八大问题，制约着新时期基层社会治理能力和治理水平的提升。为此，建议从职业定位、制度建设、机制完善和教育培训等方面着手，构建一支政治坚定、结构合理、能力过硬、作用突出、充满活力的基层党组织干部队伍。

[关键词]队伍建设；基层干部；对策思考

[中图分类号] D262.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）11-0052-03

治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。在这当中，基层党组织书记队伍建设是提升基层社会治理能力和水平的重要环节。

建党以来，基层书记队伍建设就是中国共产党自身建设的重要内容。党的十八大明确强调，要加强基层党组织带头人队伍建设。目前来看，基层党组织书记队伍还存在着以下问题，队伍建设还有一些尚待破解的困境和难题：

（一）队伍整体结构呈现“断层现象”。目前，全国各地村居党组织书记队伍出现较严重的“断层现象”：一是年龄断层，年轻干部呈现“断崖式减少”。主要是队伍老龄化现象严重，并呈现出经济发达地区和落后民族地区比其他地区更为严重、西部地区比中东部地区更为严重。二是经验断层，有丰富基层工作经验的后备干部偏少。还有少数人存在“过渡一下”“当作跳板”的心态，满足于现状。这在一定程度上给换届选举、干部的延续性等带来困扰，很多村居党组织存在班子人员难选齐、难配强、人选不足等问题。

（二）基层后备干部队伍来源渠道萎缩。近年来，全国各街镇不断加大招聘村官、培养年轻干部的步伐，但一些优秀的毕业生并不愿意到村居工作，即使有些学生到村里面做村官，很多也是把其作为“跳板”，很多不错的“苗子”流失问题严重；有部分年轻社工工作时间短、经验阅历缺乏，很难担当起村居干部“带头人”重任；在偏远山区，很多青年党员不愿意呆在农村工作。还有一些街镇比较依赖“即招即用的人”，缺少自下而上自己培养的意识和长远谋划。后备干部队伍建设过程中存在重储备轻使用、重培训轻培养、重管理轻服务、重入口轻出口等问题。

（三）传统管理思维制约服务意识提升。有些年龄较大的村居书记还是传统的管理思维，服务群众的意识薄弱，主要表现出：第一，在工作方法和处理问题时基本靠经验、靠面子办事，不善于发动群众，一些党组书记在应对突发事件、复杂矛盾以及群众关心的问题时，办法单一、态度粗暴，往往认为群众工作难做，现在的群众“经常会无理取闹、甚至是刁民”，把群众放在工作的对立面。第二，工作存在“机关化、半天工、慢半拍”现象，坐在办公室的时间多、深入群众的时间少，对上负责多、对下负责少，传达精神多、帮助群众落实少，很多村居干部持有“上下不得罪、做老好人”心态。第三，思想懈怠，惰性思维严重，认为村居党组织书记晋级机会不多，干得再好也进不了编制，离职后还是要去拿集体退休工资，还有党组织书记任职期间在考进公务员后不计工龄，觉得没必要好好干。还有个别村干部不依法办事、私心杂念重，在涉及民生利益问题时“一言堂”和“双重标准”。

（四）工作能力与新时期要求存在差距。调查来看，目前村居党组织书记队伍在社区治理能力方面有所欠缺，对基层治理水平的提升形成障碍，突出表现在：第一，一些老书记擅长传统的如化解矛盾、访贫问苦等工作，对于新商品房小区中的居委会、业委会、物管会这“三驾马车”驾驭能力不强，三者之间相互脱节，难以满足社区居民需求；第二，由于知识结构等限制，一些老书记缺乏相应的法律知识，不会使用电脑，不懂英语，更不会运用新媒介与年轻居民沟通，对一些新型商品房小区、国际社区的治理能力不足；第三，在加强基层民主建设、开展居民自治等方面能力不足；第四，年轻书记在处理复杂问题、复杂矛盾的能力不强，经验欠缺，在群众中缺乏威信，很容易使社区矛盾扩大化。

（五）职业待遇存在身份与区域差异。目前全国村居党组织书记待遇普遍不高，基本低于当地职工平均工资水平，且呈现两种差异：一是身份差异明显。村居党组织书记中存在有事业编制、劳动合同聘用、退休聘用、非正规劳动组织关系、不建立正式关系等不同身份。身份决定薪酬，有编制的高、无编制的低，公务员、事业编制、集体人员收入一般高于派遣、聘任、退休返聘等人员。二是区域差异明显。经济发达地区收入普遍高于落后地区，乡镇基层干部收入高于街道，经济实力强的镇收入高于其他街镇。

（六）职业地位与职位职责不相匹配。村居党组织书记岗位职责呈现“三大一低”特征，职位职责与职业形象、地位不相匹配。一是工作强度大。书记统揽社区方方面面的工作，“一年365天，天天无休”“有上班时间，没有下班时间”是工作常态。二是工作压力大。书记在基层党建、社区安全等工作上都是第一责任人，在动迁、老旧等社区，居民习惯有问题找书记，书记还要时刻当“灭火大队长”。三是工作难度大。社区社会管理、群众工作任务越来越重，工作开展难度也越来越大，面对“责任无限、资源有限”的矛盾，往往靠书记的“脸面”和“口水”。“低”指的是形象定位低。社会上对居民区党组织书记岗位和职业价值的认知不足、定位较低，一些书记尤其是劳务派遣制（人事代理）的书记把自己比作“公务员的民工”。

（七）职业发展定位模糊甚至混乱。全国和地区层面还没有建立社区工作者的独立职业体系，也没有将村居党组织书记纳入社区工作者（属“党群社工”范畴）的职业体系，导致相应的社会保障体系还不完善。特别是集体、聘任、派遣等性质的，社会保障水平还较低。其次，居民区党组织书记职业发展缺少职业化的理念和制度化的设计，没有与时俱进提高能力、相应提高职业美誉度和待遇的共识和统一行动，往往认为书记大都处于职业发展的“前列”甚至“顶端”，处于“天花板”。从而引致两种心理：年龄较大的书记觉得没必要那么拼，干好干坏都一样；而年轻干部的离职倾向严重，认为村官没有出头，不愿意沉下基层工作，考取公务员、事业编制是其进入基层的主要目标。

（八）管理机制难以有效发挥功能。第一，日常管理的规范性还不够。各级政府对如何加强日常管理还缺少系统性制度化的规范，对实现“重点干部重点管理”还缺少差异化、多样性的途径和载体。第二，教育培训的针对性还不够。培训安排上，理论学习占比较重，实践性、操作性的案例解析较少；大而全的内容较多，针对居民区工作特点的内容较少；内部培训较多，“走出去”学习较少。第三，工作考核的激励性还不够。考核标准、指标不少是“一般齐、一样粗”，考核方法习惯于查台账、看总结、听汇报，对第三方测评、民主测评等方法运用不多。部分街镇在考核结果运用上区别较小、在考核奖金上差距甚微。

（一）基层党组织书记队伍的发展定位。加强村居党组织书记队伍建设，要按照党的十八届三中全会提出的转变党的领导方式和执政方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，以工作体系的现代化和能力素质的现代化为核心目标，不走编制导向、身份管理的老路，坚持走“职业化、专业化、社会化、市场化”的新路，使村居党组织书记成为更具竞争性、更富吸引力的社会职业选择。村居书记的职业化，指的是改变居民区书记目前以志愿服务为主的性质，对其岗位进行标准化、明确化，通过法规等形式确认居民区书记岗位的用工主体、岗位要求、工作内容、薪资待遇、培训考核、晋升体系等，使居民区书记成为一种职业。这里的职业化并不是职位的职业化，书记仅是党内的职务，而是为村居党组织书记构建或探寻一个可供求职者相对稳定、受人尊敬、令人向往的职业平台，这个职业就叫“社区工作者”，其中包括党群社工及其他各类社工，是居民区党组织书记的重要来源和蓄水池。

（二）理顺管理体制，构建规范化的职业发展路径。第一，厘清队伍管理体制。建议省市层面和各区县要进行顶层设计，依托社区工作站、社会组织与村居党组织书记签订规范的劳动合同，建立合同聘用关系，把村居党组织书记纳入社区工作者队伍进行统一管理。第二，建立内向型和外向型的职业发展渠道。就是要坚持把职业与职务相分离，党组织书记是所担任的实际岗位职务，其职业是具有等次、级别的社区工作者，以社区工作者为职业平台，结合职称评定和绩效管理办法，根据以服务年限、学识水平、职业资格、工作经历、知识更新、实践成果和工作绩效等为主要要素的指标体系，以及国家职业标准等级水平的划分办法，为社区工作者科学设置若干技术等级；要加强与干部人事制度改革的对接与配套，适当增加定向招录名额、扩大录用比例、放宽准入条件，确保每年都有书记通过定向招录进入机关、事业单位。探索优秀书记通过竞争上岗、公开选拔等办法，转任街镇机关科室副职或事业单位、镇属企业的中层干部的途径和方式。第三，大力推广薪酬体系改革经验。以本地区上年度社会职工平均工资为依据，以社会相近行业、类似岗位人员的市场薪酬水平为参照，加快形成与技术等级、能力评价相挂钩的薪酬体系，落实社会保险和社会保障，明确持续渐进的薪资阶梯、可预见的增长机制。

（三）提升教育培训能效，实现提素增能、业精技专的目标。第一，切实增强培训力度。要充分发挥各级党校在村居党组书记队伍培训的主阵地作用，把村居党组织书记的培训纳入年度干部培训计划；要努力做到居民区党组织书记培训的全覆盖；还要按照居民区的不同类型、书记个体的不同情况，分类进行针对性的培训。第二，探索新型培训方式，要通过项目招标、购买服务等方式，加大与高校、专业培训机构的合作力度；建立跨区域交流学习机制，由地区组织部横向衔接联系、整合各类需求、统筹配对安排；探索培训实践基地发挥作用机制，遴选一部分工作特别突出的居民区党组织或优秀书记所在党组织，挂牌成立居民区党组织书记培训实践基地。第三，创新完善课程模式，要完善培训科目，适当增加从事社会工作的专业人员必须具备的职业知识；要突破传统课堂学习等封闭式、静态性、灌输式教学模式，多采用案例教学、角色扮演、情景模拟等实践性、互动式教学模式；还要增加心理疏导课程，有针对性地为书记们讲授心理调适的相关基础知识，及时疏导心理郁积、缓解心理压力。

（四）健全监督管理机制，激发干部队伍的创新力与活力。第一，完善选人用人机制。要把有潜力的党员社区工作者和村官安排到村居党组织副书记岗位进行锻炼，发现、培养和储备一批优秀的村居党组织书记的后备力量，为选拔书记后备队伍提供更多优秀的内部来源，力争为每个社区党组织配备1-2名相对稳定的后备干部，发挥村居党组织干部队伍的“蓄水池效应”；同时，要注重开放性，探索建立社会公开招聘机制。打破身份、职业、地域界限，注重通过社会化、市场化的方式公开招聘有志于社区工作的优秀人才担任书记。第二，建立干部培养机制。要做好后备干部的跟踪培养和分层分类管理，完善“培训+锻炼”的培养模式，对后备干部的整体状况和个体情况进行定期分析，力求做到“一人一档”，对一些不合格的后备干部，及时调整出库，把后备干部纳入社区工作者的大循环，以“留得住、用得上”为目标，明确后备干部的职业前景和职业预期。要大力推广“高师带徒”的经验，倡导和鼓励优秀书记通过“一对一”带教、“一对多”指导等办法，发挥指导、带教和帮扶作用。第三，健全考核评价机制。要建立分层分类考核评价指标体系，不同类型村居，对书记工作成绩的考核内容也应当有差别，要经调研、分析后构建内容全面、导向明确、体现分类、设置科学的考核指标体系。要统筹安排好定期考核与不定期考核、日常考核与专项考核，要更加注重不定期考核和日常考核，利用谈心、交流等机会，采取暗访、抽查等形式，获取更真实情况，有条件的地方，可邀请社会第三方组织考核，也可通过入户调查、随机抽查等办法，进行满意度测评（民意测验）。要将年度考核结果存入居民区党组织书记个人档案，基层政府评价书记的第一手资料，可用于今后调整、调动、定向录用、绩效考核等重要参考依据。第四，建立退出保障机制。作为社区工作者的重要组成部分，村居党组织书记就其职业身份而言，就有了不同等次、级别的职业发展阶梯，为形成“经选举或任命担任书记、退出书记岗位再回归社工队伍”的能进能出双向通道奠定了基础。同时，还要建立村居干部岗位补贴、养老保险、离岗退位的生活保障制度，根据村干部在岗年限和工作考核情况，保障年龄补贴和生活补贴，从而使一些不能解决公务员事业单位身份、长期在村（居）工作的优秀党组织书记没有后顾之忧。

作者系华东师范大学社会发展学院博士研究生，中共上海市浦东新区区委党校讲师

责任编辑：卞吉赋