扩建之后的巴拿马运河及其对中国的启示

王鹏

巴拿马运河的扩建体现了环太平洋地区在全球经济格局中的崛起之势，是一项对世界航运格局产生重大影响的“超级工程”。由于地缘政治因素的作用，此次运河扩建工程表现出浓厚的西方色彩。而以美国为首的西方世界仍然是这项扩建工程的大赢家。巴拿马运河是中国在西半球的最重要海上战略通道，此次扩建我们认识到中国应以积极的姿态参与世界海洋战略通道的发展进程。

2016年6月26日，扩建之后的巴拿马运河正式通航，中国远洋海运集团旗下的“中远海运巴拿马”号成为第一艘通过新建船闸的船舶。此次扩建工程是巴拿马运河开通百年以来最大规模的扩建工程，也是拉丁美洲近年完成的最大规模基础设施建设工程。扩建工程将对巴拿马、西半球和世界航运业产生重大而深远的影响。

在中国大力构建海洋强国、维护海洋权益的时代背景下，巴拿马运河作为海上战略通道的作用日益凸显。中国已经成为巴拿马运河的第二大用户国，中国的经济利益和安全利益与这条运河紧密关联。尽管运河所在地区有着极为复杂的地缘政治环境，中国仍然应当以积极的姿态参与运河事务，为保障自身利益开辟渠道、寻找抓手。

为何扩建巴拿马运河？

巴拿马运河建成于1914年，位于美洲大陆的最狭窄部分——巴拿马地峡，全长约80公里。它的战略重要性表现为：连接南北美洲、沟通东西两洋，极大地便利了东亚与美洲、太平洋与大西洋之间的贸易往来。一艘货轮从美国东海岸取道巴拿马运河前往日本，要比取道其他航线至少节省4800千米航程；一艘货轮从厄瓜多尔取道巴拿马运河前往欧洲，要比取道其他航线至少节省8000千米航程。

根据巴拿马运河管理局（ACP）的统计，通航百年以来，超过100万艘船只通过这条运河，累计货物通过量超过90亿吨。目前，每年通行这条运河的船只数量达到1.3—1.4万艘。

时至今日，世界航运业的发展需求与巴拿马运河的通航能力业已形成尖锐矛盾。为追求经济性和环保性，海上运输船舶尤其是集装箱运输船舶日益呈现大型化的趋势。截至2007年，通航巴拿马运河的最大货轮仅能够运载5000个标准集装箱。这就意味着，巴拿马运河正在沦为世界航运通道的“瓶颈”。大规模的扩建是这条运河保持市场竞争力的唯一选择。

巴拿马运河的扩建集中体现了环太平洋地区在全球经济格局中的崛起之势。运河的前十大用户国全部为太平洋国家，其中包括美国、中国、智利、日本、秘鲁、韩国等。随着全球化进程加速，亚洲至美洲东海岸的货运量逐年攀升，不断给巴拿马运河带来新的货运需求。

巴拿马运河扩建工程在2007年9月正式启动，最终在2016年6月竣工。主要工程内容包括：修建第三套船闸；在太平洋一侧修建一条接入航道；疏浚航行通道；提升供水能力。扩建工程使这条运河的通航能力实现翻番，运载1.3万个至1.4万个标准集装箱的大型货轮可以通行其中。运河通行船只的数量有望从每年1.4万艘增至每年1.7万艘。美洲东海岸和亚洲之间以及欧洲和美洲西海岸之间的航运成本可以显著降低。

扩建之后的巴拿马运河：三重功效

对巴拿马而言，巴拿马运河扩建工程是一项涉及国家兴衰的“国运工程”。运河是该国国际竞争力的核心。1999—2014年，巴拿马运河管理局向国库累积上交96.21亿美元。[1]对于一个人口不足400万、国内生产总值仅为460多亿美元的小国而言，这是一笔巨大的财富。

巴拿马运河产生巨大的投资吸引力助推巴拿马成为西半球的物流中心和贸易中心。运河在当地带动转口贸易、燃料补给、旅游观光等产业的发展。当地形成较为完善的配套基础设施和较为良好的营商环境，许多大型跨国企业选择巴拿马作为地区总部或在此设立分支机构。

巴拿马作为运河的唯一所有者，受益于运河扩建工程对经济的刺激作用，近年来一直是经济增长最为强劲的拉美国家之一。2015年，它的国内生产总值增长率达到5.9%，超过绝大多数拉美国家。

就中美洲乃至西半球地区而言，巴拿马运河扩建工程是一项令人瞩目的“示范工程”。中美洲位于两洋结合部，一条跨洋运河或“干运河”（铁路+港口）能够最大限度地发挥该地区国家的地理优势。在扩建工程的刺激下，中美洲一度掀起“干运河”/运河开发热潮。萨尔瓦多和洪都拉斯在2005年宣布合作修建一条“干运河”；危地马拉、哥斯达黎加在2012年分别宣布将修建一条干运河，后者并为此筹备修建位于大西洋一侧的莫因港；尼加拉瓜在2014年启动跨洋运河的修建。此外，南美洲的哥伦比亚也有意在其北部国土修建一条连接两洋的“干运河”。

就全球范围而言，巴拿马运河扩建工程是一项对世界航运格局产生重大影响的“超级工程”。扩建工程将使亚洲至美国东海岸航线的作用上升。许多货主可能考虑选择巴拿马运河，以全水路运输方式取代以往的水陆联运。目前，美国东海岸和亚洲之间的货物运输是通行巴拿马运河的最大宗货物运输。2015年，这一货物运输的规模达到8214.4万长吨。[2]

扩建工程催生新的船型。在扩建工程开始后不久，许多航运企业和船级社就已根据第三套船闸的尺寸设计出与之匹配的新巴拿马型货轮，其最大装载量可以达到1.2万至1.3万个标准集装箱。

扩建工程带动沿线国家的港口升级。迈阿密港、纽约港、新泽西港等美国东海岸港口已经实施一系列的疏浚工程和扩建工程。古巴也希望利用这一契机，因而积极建设马里埃尔港。

扩建工程推动非传统货物取道巴拿马运河。例如，随着运河通航能力的提升，从墨西哥湾至亚洲市场的液化天然气（LNG）运输成本将显著下降。这就为美国开辟液化天然气出口亚洲造就了光明前景。

扩建工程背后的地缘政治角逐

巴拿马运河在很大程度上是美国扩张时代的产物。在制空力量不发达的年代，这样一条便捷的两洋通道使美国可以极大地增强它对太平洋和大西洋的军事控制力。同时，这条运河对美国具有重要的国内贸易和对外贸易作用。

在第二次世界大战之后，巴拿马运河对美国的重要性呈现下降之势。首先，它的军事重要性较以往弱化许多。许多美国军舰因为吨位巨大而无法通过这条运河。在现代战争条件下，运河易于遭受攻击而陷入瘫痪。第二，巴拿马运河对美国的经济重要性也在下降。到20世纪70年代，美国中西部的企业和农场主在从事对亚洲和拉美贸易时，可以通过发达的公路系统或铁路把产品直接运往西海岸，然后转运，而不必像以往那样取道巴拿马运河。

国力的下降和战线的收缩不利于美国直接控制巴拿马运河。在建成半个世纪之后，这条运河出现基础设施老化、管理成本上升、事故率增加等问题，逐渐沦为美国的财政“窟窿”。到20世纪70年代，美国向运河提供的财政补贴远远超过运河给它带来的经济收入。在这种情况下，把运河交还巴拿马成为一种符合美国利益的政治选择。通过一系列谈判，卡特政府最终与巴拿马达成在1999年移交运河的双边协议。

在移交运河之后，美国仍然是巴拿马运河的最大利益攸关方。2015年，以美国为目的地的货物和来自美国的货物合计达到1.63亿长吨，大致相当于中国、智利、日本、秘鲁、韩国、哥伦比亚和墨西哥的通航货物数值的总和。[3]

1999年以来的巴拿马运河逐渐表现出两大特征：第一，中立性逐步提高。巴拿马通过具有独立性的巴拿马运河管理局对这条运河实行高度商业化的管理，提升其市场吸引力。此次的运河扩建工程也完全由管理局组织和实施。

第二，国际性日趋浓厚。在20世纪50年代，日本的崛起使巴拿马运河的洲际贸易枢纽功能凸显。此后，它逐步成为连接北美洲东海岸、拉美和东亚之间的最重要海上通道。运河的客户日趋多元化。按照巴拿马运河管理局的统计（2015年），前十大用户国分别为美国、中国、智利、日本、秘鲁、韩国、哥伦比亚、墨西哥、厄瓜多尔和加拿大。

中立性和国际性的增强意味着美国因素在巴拿马运河事务中的作用有所弱化。此次扩建工程涉及巴拿马的国运兴衰，该国希望引入新的战略合作伙伴，以便平衡美国的影响力。因此，巴拿马运河管理局最终选择以欧洲企业为主的运河联合集团，而非外界普遍看好的由美国企业牵头的联合体。

另一方面，美国作为运河的最大利益攸关方，仍然对运河事务持续发挥重大影响力。尤为值得关注之处是，它向巴拿马移交运河的经营权，却在幕后继续掌握着运河的军事控制权。根据美巴两国签署的《中立条约》，巴拿马不得在其领土上部署别国军事力量，美国有权在运河通行受到威胁时动用军事手段进行干预。2003年以来，美国牵头举行保卫巴拿马运河的年度军事演习，不断宣示它在该地区的军事主导权。

由于地缘政治因素的作用，此次运河扩建工程表现出浓厚的西方色彩。在扩建工程竞标阶段，参与竞标的四个联合体主要为欧美和日本企业，拉美企业只能充当配角，技术先进、施工经验丰富的中资企业未有机会参与其中。竞标成为欧美两个企业联合体之间的竞争。最终，以西班牙建筑企业——萨维地产（Sacyr Vallehermoso）为首的运河联合集团竞标成功。扩建工程所需的外部融资主要来自西方国家（美国、欧洲和日本）。工程设计由美国的美华集团 （MWH） 牵头完成。核心设备（新式船闸）由意大利企业负责制造。按照相关规定，重大争议引发的国际仲裁在美国的迈阿密进行。简而言之，美国为首的西方世界仍然是这项扩建工程的大赢家。

运河扩建工程带给中国怎样的启示？

随着中国经济持续快速的发展，海洋对于中国的重要性日益提升。中共十八大报告提出了建设“海洋强国”的战略目标。为构建海洋强国、维护海洋权益，中国就需要及早谋棋布子，加强对全球海上战略通道的影响力。

巴拿马运河是中国在西半球的最重要海上战略通道。随着中国和西半球贸易的持续攀升，中国业已成为巴拿马运河的第二大用户国。2015年，以中国为目的地的货物和来自中国的货物合计达到4842万长吨。[4]换言之，这条运河已经成为中国经济发展的重要保证、安全利益的重要延伸。此次扩建工程所产生的更大通航能力和更快通行速度，有助于保障中国与西半球航运的畅通和稳定。

具体而言，扩建巴拿马运河带给中国以下影响。

第一，有利于推动中国和西半球国家尤其是拉美国家的经贸关系。21世纪以来，中拉经贸关系呈现跨越式发展之势，中国已经成为巴西的第一大贸易伙伴、委内瑞拉和阿根廷的第二大贸易伙伴。在运河扩建之后，20万吨级散货船可以通行其中，中国的散货船可以更为便利地运载来自这些大西洋沿岸国家的矿石、煤炭、大豆等货物。

第二，有利于保障中国的能源进口。南美洲是中国石油进口来源多元化的重要依托，委内瑞拉和巴西均已跻身中国前十大石油进口来源国行列。运河扩建后，20 万吨级油轮可以通过巴拿马运河。中国从委内瑞拉和巴西进口石油的运输时间和运输成本将显著下降。

第三，有利于提升中国的船舶工业。20世纪80年代以来，中国积累大量的制造和修理巴拿马型货轮的技术和经验，形成能够与世界顶尖造船业竞争和抗衡的实力。此次运河扩建催生新巴拿马型货轮，中国船企可以利用这一契机加速实施赶超战略，提升造船实力和扩大市场份额。

基于前文分析，我们可以认为，巴拿马运河扩建工程带给中国以下两大启示。

第一，中国应当坚持以积极的姿态参与世界海洋战略通道的发展进程，以合作打基础、扩大影响。

对世界各国而言，重要的海上或陆上战略通道具有国际性、公共性，理应处于一种国家间力量均势和相互制约之中。巴拿马在此轮扩建之中已经表现出类似的立场，希望引入某种战略力量平衡美国的影响力。另一方面，中国具有先进的技术、充裕的资金和大量的专业人才，坚持通过和平的方法和手段实施海洋强国战略，因而完全有条件成为巴拿马的战略合作伙伴。

在此次扩建完工之后，巴拿马运河管理局已经开始设想进行新一轮更大规模的扩建，以便能够使世界上最大的船只可以通行这条运河。运河联合集团在此次扩建中出现预算超支、工期延误、坝体漏水等问题，损害了欧洲企业的声誉。这种状况无疑将带给中资企业更大的机遇。中国港湾等长期经营当地市场的中资工程建设企业应当抓住机遇，全力参与其中，为提升中国对这一海上战略通道的影响力、促进全球“互联互通”做出贡献。

第二，中国需要以合作性和互利性作为参与重大基础设施工程的参与原则，以便对冲地缘政治博弈带来的风险和冲击。

就拉美而言，中国希望积极地因应当地国家的发展诉求，大力推动中拉经贸关系的发展。广大中资企业尤其希望在自身擅长的基础设施工程领域大显身手。但是，该地区有着复杂的地缘政治环境，美国作为霸权国家高度注视中拉合作动向。一旦中国或中资企业有意在该地区推动重大基础设施项目，美国朝野两派就会滋生强烈的疑虑情绪。尼加拉瓜运河项目就是一个典型案例。在许多美国人看来，一个由中国或中国人推动修建的两洋运河必然挑战美国在西半球的经济和军事霸权；如果拉美国家依靠新的融资渠道、新的技术来源和新的工程组织者完成这样一项战略工程，拉美地区势必出现针对美国的“挤出效应”。可以认为，美国的战略疑虑将是制约中国企业参与拉美重大工程项目的主要制约因素之一。

有鉴于此，根基尚浅的中国企业在参与涉及海上战略通道的重大基础设施开发时，应当发挥“巧实力”，注重合作性和互利性，可以通过与西方企业、当地企业组建联合体，实现优势互补、风险共担和合作共赢。这一做法是中国企业提升竞争力、规避市场风险的必然选择，也是其服务国家大战略的现实路径。

【本文系国家社科基金重大项目《中拉关系对拉战略研究》（批准号：15ZDA067）阶段性成果】

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员，中美洲和加勒比研究中心秘书长）

（责任编辑：魏银萍）

[1] Panama Canal Authority， “Annual Report 2014”http：//www.pancanal.com/eng/general/reporte-anual/2014/pdf/annual-report-2014.pdf.

[2] Panama Canal Authority， “Panama Canal Traffic Along Principal Trade Routes”http：//www.pancanal.com/eng/op/transit-stats/2015/Table00.pdf.

[3] Panama Canal Authority， “Top 15 Countries by Origin and Destination of Cargo Fiscal Year 2015”， http：//www.pancanal.com/eng/op/transit-stats/2015/Table11-Rev02.pdf.

[4] Panama Canal Authority， “Top 15 Countries by Origin and Destination of Cargo Fiscal Year 2015”， http：//www.pancanal.com/eng/op/transit-stats/2015/Table11-Rev02.pdf.