从肯尼亚日非峰会看日本对非关系的调整

杨宝荣

肯尼亚日非峰会是近年来日本调整对非关系的集中体现。日本对非关系调整的核心是赶超近年来同中非关系竞争的落后局面，并最终赢得非洲国家在国际上对日本利益的支持。然而，由于日本队非政策调整存在被动性、功利性和局限性等特点，从而制约了日非关系深化。

2016年8月27—28日在肯尼亚召开的第六届“东京非洲发展国际会议”（TICAD-VI，简称肯尼亚峰会）是日本继中国与非洲的中非合作论坛约翰内斯堡峰会后日本对非关系调整的重要举措。日本对非合作的赶超战略、政治化意图反映了日本追求国家战略目标和现实经济利益的迫切性。

日本对非关系调整的意图和策略

随着中非关系的深化，一直处心积虑谋求世界大国地位的日本紧迫感空前。因此，多举并用提升对非关系成为日本对非外交工作的重点。肯尼亚峰会表明，日本对非外交工作前所未有地急功近利。具体体现在以下几个方面。

一是赶超意图迫切，但不得不面对中非关系快速发展的现实。肯尼亚峰会前，日本宣布将“东京非洲发展国际会议”召开间隔时间由之前的五年改为三年，表明日本政府迫切希望加快对非合作进程，凸显赶超意识。就中日对非合作关系而言，“东京非洲发展国际会议”自1993年创立以来，合作成效并不突出，日非关系已经严重滞后于中非关系。一方面，日非经济合作规模同中非合作已不处于同一级别。在贸易领域，近年来日本对非贸易规模仅为中非贸易的九分之一，2015年日非贸易总额约为200.6亿美元，而中非贸易额为1790.3亿美元。在投资领域，日本对非投资存量102.6亿美元，而中国在非各类投资存量已经超过1000亿美元，共有3100多家中国企业在非洲地区投资经营。另一方面，中国对非合作理念认同度高。中国在促进非洲发展、提升其自主发展能力方面所做贡献已成为国际共识。外交层面，同为发展中国家，中国所积极倡导的“命运共同体”“不干涉内政”“不附加条件合作”凸显了中非关系的平等及主权尊重，备受非洲国家认同。产业合作领域，经历多年的基础设施合作，已经极大地改善了非洲的发展环境，得到包括非洲在内的世界广泛认同。此外，针对非洲基础设施落后但提升自主发展能力意愿较强的现实，中国还提出了与非洲发展水平和愿望高度契合的“三网一化”合作战略。对此，很多非洲国家领导人公开强调认同中国发展经验，希望积极深化中非合作。可见，无论出于同中国在非洲市场的竞争，还是出于地缘外交竞争，日本都迫切希望加快经济合作节奏以赶超中非合作。

二是绑架国际对非合作议题，对非合作体现日本谋求实现“国家战略”的新“策略”。促进世界上最不发达国家最为集中地区的发展是重要的全球议题。而实现国家正常化是二战后日本政府的主要外交目标。长期以来，日本国家正常化的目标并没有显著进展。近年来，美国全球战略重心东移，为日本提供了绝佳的历史机会。即借助美国遏制中国需求，日本在钓鱼岛、南海问题等相关议题上积极造势以绑架美国政策，实现国家正常化的“国家战略”。肯尼亚峰会的一个重要现象是日本也试图利用非洲国家的国际合作需求达到此目的。峰会期间，日本积极推动安理会改革和涉及中国南海问题的所谓“海洋航行自由”议题进入与非洲合作并不相关的讨论，并试图引导参会非洲国家认同日本在安理会改革和“南海仲裁”问题上的立场。峰会后日本单独发布的宣言中绑架非洲与会国意志，宣称日非就安理会改革、“南海仲裁”达成共识。具有讽刺意味的是，日本单方面发布的“峰会宣言”随后遭到了肯尼亚政府的公开否定。肯尼亚政府在公开否认日本声明并非日非峰会共识的基础上，重申了支持安理会改革问题上的非盟“共同立场”及支持中国在南海问题上的立场。如果说重视非洲的发展是发达国家在积极履行国际义务的话，那么在峰会中公开将合作议题政治化并单独发表利己“宣言”则凸显了日本对非关系的狭隘与自私。

三是利用多边平台表现对非合作“道德高度”，寻求对非合作的国际认同“捷径”。国际多边组织是开展非洲发展国际合作议题的重要平台。要实现“快速”提升对非合作影响力，取得多边关注无疑是重要的捷径。目前看，日本走“捷径”意图明显。在非洲层面，日本重视利用非盟这一平台打造对非合作亮点。由于非盟主张“开展广泛的国际合作促进本地区社会经济发展”并倡导提高非洲人权以促进发展，因此日本强调在“民主”、“良治”基础上开展同非洲的广泛经济合作。日非峰会确定在肯尼亚召开后，非盟在其网站以“2016年：非洲人权年”栏目下大幅报道该次峰会将对非洲的发展及人权产生积极影响，由此可见日本走非盟认同捷径颇具效果。在非洲以外的国际组织层面，由于日本的发达国家属性，高调开展对非合作也得到了支持。2016年是全球“可持续发展2030议程”启动年，也是非洲“2063议程”第一个十年计划起始年。作为发达国家，日本主动将峰会设到非洲召开，有助于提升发达国家对非洲发展的关注度并促进非洲发展，由此得到联合国、世行等关注非洲发展的国际多边机构的支持。其突出表现是联合国非洲问题特别顾问办公室将日本的非洲发展计划纳入非盟、世行、联合国开发署等机构对非业务的协调机制。尽管国际组织开展对非合作的成效备受质疑，但日本利用国际组织平台开展对非合作凸显了日本就日非合作的巨大造势效应。

四是由“道义”外交向“功利”外交转型，借力高访和援助手段。长期以来，日本对非关系更多体现“发达国家”对欠发达国家的“道义”关注。这种定位很大程度上决定了“东京非洲发展国际会议”运行多年却成效平平。随着近年来日本在国际事务中对非需求的增加，高访配套援助手段在拉拢非洲事务中的重要性日益突出。一方面，非洲重点国家备受日本高访关注。历史上日本在任首相访非共四次，包括2001年森喜朗访问南非、肯尼亚、尼日利亚三国，2006年小泉纯一郎访问埃塞俄比亚和加纳，2014年安倍访问莫桑比克、科特迪瓦和埃塞俄比亚，及本次安倍出席肯尼亚峰会。相比长期的冷落，短短十六年间四位首相访非，且安倍任期内访非两次，不可谓不密集。而受访国主要是地区大国或资源大国，且在非洲有着较强的影响力。获取这些国家的认同，对于提升日本在国际事务中的影响力具有重要作用。此外，多数受访国集中在东非地区，同近年来该地区一些国家被确认为新的资源国有密切关系，如莫桑比克成为非洲第六大天然气储备国，乌干达成为非洲第三大石油储备国。在这些国家资源经济的带动下，东非已经成为非洲投资热点地区。加强同这些国家的合作，可形成“以点带面”的合作局面。另一方面，援助大幅倾斜重点国家。据经合组织数据，2006—2014年间，日本对非洲官方发展援助年均水平高于六千万美元的国家主要集中在坦桑尼亚（年均1.82亿美元）、埃塞俄比亚（0.88亿美元）、肯尼亚（0.86亿美元）、苏丹（0.84亿美元）、刚果（金）（0.76亿美元）、莫桑比克（0.65亿美元）、加纳（0.61亿美元）等国。除资源因素外，持续高增长、地区大国等特点也体现在这些国家身上。

日本对非关系调整的特点

其一，被动性。尽管日本积极开展对非合作，但从日本的“国家战略”实现策略和国际利益结构来看，其对非关系仍具有很大的被动性。这主要体现在两个方面。首先是政治层面的被动。一方面，对于日本提出的核心问题“安理会改革”，非洲国家不可能为蝇头小利放弃非盟提出的联合国“安理会改革”方案。特别是在中非合作为非洲国家摆脱长期同发达国家“有条件合作”的模式提供了新选项的背景下，要获得非洲国家在国际政治议题上的支持，日本处于有求于人的地位。另一方面，在同中国的对非合作竞争中，日本处于被动地位。这不仅在于中国和非洲国家共同的历史遭遇和发展中国家属性，也同近年来日本右翼倾向严重导致的地区安全形势紧张有关。对长期遭受不平等殖民关系影响的非洲国家而言，更多希望通过平等互利对外合作促进自身的发展，即“发展是最大的政治”，而不希望被动卷入地区外纠纷。因此，以合作为幌子寻求非洲国家达成对华不友好不符合非洲国家的利益。其次是经济层面的被动。相比于中非合作的领先地位，日本的全球利益格局与对非洲合作需求存在脱节。从经贸角度分析，非洲并不是日本的重点关注区域。以2015年为例，日本对非出口总额占对外贸易的比重仅为1.4%，列全球各地区倒数第二；而日本从非洲地区的进口贸易仅占1.8%，列倒数第一。投资方面，到2015年，日本对非投资存量在各地区（亚洲、北美、拉美、加勒比地区、欧洲、）中排名（倒数第二）仅高于对中东地区的投资（约71.2亿美元），且高度集中，其中对南非一国投资存量（约71.6亿美元）就占比69.8%。因此，要在全非层面布局市场，日本还有着较长的路要走。

其二，功利性。首先，通过合作实现日本的全球政治目标。长期以来，对非关系并不是日本的外交重点。但2005年安理会改革日本所倡导的“四国集团”方案遭遇挫折后，日本认识到获取非洲国家支持的重要性。由此，专门针对非洲的密集外交工作开始展开。除上文提到的高访、援助外，日本还加大了在非使领馆的设立。2006年日本提出未来十年在全球设立30个大使馆的外交工作目标，并于当年在非落实3个。2005年日本在非使馆24个，目前已经达到34个。其次，谋求现实的经济利益。在日本政府的积极推动下，近年来日本对非投资增长较快。2006年，日本对非投资由之前长期在1—4亿美元之间徘徊迅猛增加到8.99亿美元，之后两年仍保持了较快增长，并于2008年达到15.18亿美元高峰。之后受金融危机影响，对非投资额有所下降，但2014年仍达15.1亿美元。相应的，投资存量在2006年之后也保持了较快增长，并于2013年达到120.8亿美元高峰，2015年为102.6亿美元。从时间节点看，投资的增加同2005年日本政府确定重点开展对非外交的政策调整高度吻合。

其三，局限性。首先，“道德高度”备受质疑。对于长期遭受殖民经济特点影响的非洲国家而言，日本积极倡导的“西方价值观”并没有市场。正如肯尼亚总统就日非峰会所述，希望日非合作可以促进非洲的经济结构转型、扩大就业和包容性增长。而这些目标单靠 “西方民主”是难以解决的。此外，日本近年来积极支持美国在全球的霸权行为，给非洲人民留下了深刻印象，也直接影响了日本的形象。其次，产业合作存在脱节。由于自身产业结构的特点，日本投资流出主要集中在高端制造业和服务业，对接非洲的低起点工业化合作很不现实。这可以解释为何非洲国家虽然对开展日非合作表示欢迎，但又重视同中国在基础设施建设、产业对接等领域的合作。再次，援助手段力不从心。日本国内政府负债率超过200%，要执行长期的发展援助力不从心。由此，日本政府在对非合作中大肆宣扬的援助也口惠而实不至。据经合组织公布数据，2006—2014年间，日本对非官方发展援助并没有明显提升。相反，2006—2008年却有大幅下降，日对非官方发展援助占发展中国家的发展援助的比例由35.7%，下降到23%，援助额由25.9亿美元减少到15.7亿美元。2009—2014年间，该比例也仅维持在25%左右，援助金额年均水平为17.5亿美元。此外，2006—2014年间，日本政府承诺对非官方发展援助的落实仅达到67.8%。因此，日本有意淡化长期执行的经合组织国家的对外援助政策，也开始强调合作的互利共赢。

（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员，非洲室副主任）

（责任编辑：魏银萍）