“分配正义”视角下的土地增值收益分配制度创新

李怀　朱邦宁

〔摘要〕 关于土地增值收益分配，学界存在三种争论：涨价归公、涨价归私、公私兼顾。“分配正义”理论要求把土地增值收益放到城市化过程中考虑，其制度创新应关注以下三个方面：政府公益性征地要处理好公益界定问题、公平补偿问题以及补偿落实问题；政府非公益性用地要引入谈判机制，允许农民与用地单位进行收益补偿谈判；非政府用地则应该允许土地“同地同权”，并结合各地的实践创新进行分析。只有坚持“分配正义”才能保护农民分享城市化收益，以及为城市化、工业化提供土地资源。

〔关键词〕 分配正义，土地增值收益，涨价归公，涨价归私，公私兼顾

〔中图分类号〕F320 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）06-0078-05

一、引言

近年来，中国城市化进程快速推进，据国家统计局数字显示，2015年末，全国城镇常住人口占全部人口比重为56.10%，而1979年我国城镇人口占总人口比重仅为19.99%。城市化的快速推进，伴随的必然是城市人口的增加和对城市公共服务需求的增长，而这一切赖以形成的基础是土地的提供，因此土地的非农使用便成为伴随城市化进程最重要的经济现象。这一现象背后，则充满了摩擦、矛盾以及利益博弈。在我国现行的土地管理体制下，土地非农使用最重要的途径就是征地拆迁，而拆迁往往涉及对农民的利益补偿。根据现行土地管理法规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍。” 〔1 〕41按照土地每亩每年产值1000元计算，每亩土地补偿不超过3万元，加上各种安置补助补偿总额每亩不超过10万元，而政府转手用于商业用地每亩达到238万元均价①，这中间土地增值收益差额属于农民的不到5%。在地方政府垄断土地一级市场的背景下，无疑这巨大的土地增值收益归了地方政府，也就形成了独特的“政府垄断征地权主导城市化”的必然逻辑。这种“强征地+低补偿”的模式使得农民利益难以得到保障。有研究表明，农民大约只得到地价5%～10%的补偿，村集体大概得到25%～30%，其余60%～70%为地方政府所得②。

围绕土地增值收益的分配，学界进行了广泛的争论。大体上分为三种意见：涨价归公、涨价归私以及公私兼顾。“涨价归公”最早起源于亨利·乔治，他在其名著《进步与贫困》中指出“土地涨价中隐含的社会不公”成为了土地涨价归公的思想根源。国内学者华生和贺雪峰都是“涨价归公”的拥护者。华生指出：“土地涨价归公，即由社会分享，不论是国外的私有土地，还是中国的公有土地，不论是城郊的集体土地，还是城区的国有土地，统统都是适用的。任何一种所有制都不是土地用途和规划即土地空间开发权改变后还能独占增值的依据。” 〔2 〕82贺雪峰则从孙中山“地尽其利，地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路，他认为：“在经济发展过程中，特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设，而具有超出之前农用价值的增值收益，这部分增值收益只与土地特定位置有关，与经济发展有关，而与土地所有者的劳动无关。……因此，土地非农用的增值收益应由全民共享。” 〔3 〕 “涨价归私”的主张者主要包括郑振源和蔡继明等。郑振源认为：“集体土地是集体农民的财产，在市场经济条件下其价格是土地所有权的市场价格。公平合理的征地补偿就是依照等价交换原则，按市场价格对农民进行完全的补偿。” 〔4 〕蔡继明则认为，即使是在马克思、恩格斯所预想的未来社会（就是我们今天的社会）土地归国家所有，那也要由国家收取地租。但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者所有，在我国，应该归农民所有。 “公私兼顾”的提出者是周诚教授，他提出“私公兼顾论（制）”，其核心内容为：“公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设。” 〔5 〕徐元明也持类似观点，他认为：“工业化、城镇化的推进不能以牺牲农民利益为代价，要让失地农民同样分享改革开放的成果。为此，要对失地农民进行公正补偿，即安置补助费的项目、金额应当能够支撑失地农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，不仅要保持原来的水平，而且要更加有保障。” 〔6 〕汪晖和陶然则根据西方“增值溢价捕获”（Land Value Capture）理论并结合浙江“折抵、复垦指标”“待置换用地区”的土地发展权模式，提出保障农民土地发展权，这不仅有助于保障农民的权益分配，也有助于提高我国土地利用、人口、劳动力跨区配置的效率，从而提升我国整体经济发展的效率和平等。

“涨价归公”的合理性在于区分了城郊农民和远郊农民，事实上中国土地增值收益分配中确实存在城郊农民因为拆迁一夜暴富的可能，以至于近年来出现近郊农民坐等拆迁的现象，而远郊农民却因为土地区位远离市区，土地难以增值，出现了拆迁补偿过低，加之政府拆迁安置不当，使得农民失地又失业的困境。但是我们不能因为这种分配不公就否认农民的财产权利。正是目前的征地模式导致了中国当下经济社会矛盾的根源，导致了征地模式不可持续。这种征地制度完全“刚性”，忽视了农民的土地财产权利，因此必须通过新的制度安排赋予农民财产性权利，通过制度安排抑制过高补偿、提高过低补偿，进而改善收入分配以保障农民公平分享工业化和城市化带来的好处。“涨价归私”则恰恰相反，它在肯定农民财产权利的同时却忽视了土地增值收益的本质。土地增值收益本质上是地租，地租的形成在很大程度上受区位影响，与农民的劳动无关，加之政府通过“三通一平”“五通一平”把“生地”变成“熟地”，以及政府投资基础设施从而导致土地增值。因此，地租理应在政府、农民以及开发商之间合理分配。尤其是在当下中国财税体制尚未改革的情况下，一味强调“涨价归私”将会使地方财政失去重要来源，从而影响地方政府公共品的供给，故“涨价归私”也不具有可操作性。综合以上分析，“公私兼顾”才是土地增值收益分配的正确方向。正如党的十八届三中全会明确提出要赋予农民更多财产权利，农民拥有的最重要的财产就是以其集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地，因此，保障农民财产权利就是要保障农民公平分享土地增值收益的权利，这不仅具有重大的政策意义，更是抓住了解决土地制度矛盾的核心。它一方面增加了征地制度的弹性，另一方面使农民的财产性权利得到保障，体现了效率和公平的统一。汪晖、陶然提出的土地发展权模式只是“公私兼顾”的一种模式。中国土地问题的复杂已经超乎我们的想象，没有任何一种模式能从根本上彻底解决土地增值收益公平与效率兼顾问题。基于此，本文拟尝试结合以上三种主张的优劣，坚持“分配正义”理论视角下提出解决土地增值收益分配的新思路，并结合各地土地增值收益分配制度创新进行解读，以期推动土地制度的顺利变迁。

二、土地增值收益分配制度创新应关注三个方面

“分配正义”又叫“经济正义”，最早可追溯到亚里士多德，本文强调的是现代意义上的“分配正义”，它要求国家保证财产在全社会分配，以便让每个人都得到一定程度的物质手段。现代意义上“分配正义”的核心工作就是强调对财产权的保护，正如卢梭在1757年《论政治经济》中说：“财产权是公民所有权利中最神圣的权利，在有些方面比自由更重要。”具体到土地增值收益分配而言，“分配正义”要求赋予农民有权从土地中得到收益，以期帮助农民享有社会的保护性正义。

土地增值收益分配从本质上讲是地租分配问题。法国调节学派认为，“城市地租理论是围绕空间位置处理社会关系，也即土地分化与社会结构的关系。地租的形成是与空间性有关的社会经济过程，高的地租取决于土地的私有产权和社会特权的稀缺性。考虑地租问题，第一，要结合城市空间发展模式；第二，要把地租问题与社会经济过程作为一个整体综合考虑。” 〔7 〕调节学派对地租理论的见解对我们处理今天急速工业化城市化进程中土地增值收益分配问题很有借鉴意义。土地的非农使用必然伴随着城市化进程，也即要把其增值收益放到这一过程中考虑，从中国目前土地非农使用的情况来看，不外乎三种情况：政府公益性征地、政府非公益性用地以及非政府用地。因此，研究土地增值收益分配正义，就要分这三种情况具体讨论，不仅要考虑其价值形态的分配，更要考虑其技术形态的分配。

（一）政府公益性征地的土地增值收益分配

征地从本质上讲是政府利用公权力剥夺农民土地财产权的行为，它并不一定是农民真实意愿的表达，具有强制性的特征。当然，为了城市的发展，各国都有征地的实践，包括实行土地私有制的美国等。因此，征地是任何国家在工业化和城市化过程中都绕不开的重要环节，然而问题的核心并不在于是否征地，而在于土地非农使用过程中利益的分配，如何才能做到分配正义？关键在于正义的实施。因此，即使是公益性征地也必须处理好以下三方面的问题：公益界定问题、公平补偿问题以及补偿落实问题。

1.公益界定问题。公益性征地要做到程序公正，按照我国现行土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 〔1 〕2而该法并没有明确规定何谓“公共利益”？对于是否征地，征多少地，利益如何补偿以及如何安置等都是由地方政府单方面决定，这就难免造成地方政府对农民利益的侵犯。因此，公益性征地必须首先界定公共利益的范围，征地前广泛征求农民意见，充分发挥村级民主，让绝大多数农民参与进来，并真正做到程序公正，充分发挥集体决策程序。

2.公平补偿问题。正如调节学派的观点，地租的形成是与空间性有关的社会经济过程。因此，我们在考虑土地增值收益分配的时候一定要考虑区位，把农民分为城市近郊农民和远郊农民。实现土地增值收益的正义补偿就是要实现不同区位农民补偿的公平性。近郊农民因为拆迁一夜致富的例子比比皆是，而远郊农民则因为远离城市区位，土地难以形成增值，而按照现行土地补偿标准，加之地方政府补偿安置不当，使得远郊农民形成“失地又失业”的困境。因此，要实现正义补偿就要抑制近郊补偿过多，与此同时提高远郊农民的补偿标准，并辅之以保障机制，以使他们能公平分享到城市化带来的收益，真正实现城市反哺农村。

3.补偿落实问题。在当下土地增值收益分配中存在一个严重且被学界忽视的问题就是一些地方政府单方面违约不落实征地补偿导致侵害农民利益。地方政府不落实补偿侵犯农民利益的具体做法大致包括以下几种：截留农民补偿款；政府单方面违约，在房地产不景气的背景下，原定的给农民修拆迁安置房，改为让农民进城购买指定开发商的商品房，否则就不发补偿款；在土地面积的丈量方面，采用不科学丈量方法降低农民原有土地面积的做法等。这些做法对农民严重不公，主要是因为农民在谈判中处于弱势地位。要保障土地增值收益补偿真正落实到位，就必须建立对农民的保障机制，通过“确权”“合约”以及“违约处罚机制”约束地方政府的行为，切实落实征地补偿。

（二）政府非公益性用地的土地增值收益分配

政府非公益性用地能否完全交由市场，由市场解决，实现真正所谓的“涨价归私”？前文已经提及，在“土地财政”激励问题没解决之前，地方政府是没有动力放弃土地征收行为的。故完全交由市场配置非公益性用地不具备现实基础。事实上，政府非公益性用地最重要的问题首先是在符合土地用途规划和管制的前提下，由地方政府主导下引入谈判机制，允许农民与用地单位进行补偿谈判，补偿的基础就应该是公平的市价③，而绝不是按农业用途现值补偿。其次，作为主导方的地方政府则通过“土地增值收益税”或别的税收形式来弥补其土地出让金的损失。具体税率的制定，可以参照国外做法，但一定要使农民获得的收益补偿大大高于公益性征地补偿的标准，方能使农民的利益不受损，使得各方均能接受这一分配方案，从而实现经济学意义上的帕累托最优。只有通过引入市场机制才能有效遏制地方政府的征地冲动，从而实现土地资源的高效率利用。同时，只有通过土地增值税等税收调节手段，才能保证地方政府利益，从而推动城市化进程进一步发展。按照新制度经济学的基本理论，政府非公益性用地的土地增值收益分配其本质就是“分成租佃合约”问题，在农民和地方政府之间找到一个各方均能接受的分配比例，它是符合“分配正义”理论原则的。

（三）非政府用地的土地增值收益分配

前面两种情况无论是公益性还是非公益性，都是由地方政府主导的征地行为，体现了地方政府主导城市化的模式，因此某些地方政府可能为了自身利益最大化出现机会主义行为，从而对农民利益造成侵犯。能否存在第三种情况，即非由政府征地实现农民主导的土地非农使用以分享城市化的收益？答案是肯定的。当前土地增值收益分配更具实质意义的改革就是改变政府主导征地实现城市化的模式，让农村集体建设用地直接进入土地一级市场，实现与城市国有土地“同地同权”，让农民自主参与城市化进程并分享城市化的收益。这样不仅能实现土地增值收益分配正义，还能打破目前中国城市化普遍存在的“化地不化人”的困境。这一让农民自主参与城市化分享土地增值收益是目前难度最大、阻力最大的环节，应该稳步推进，着重注意以下两方面的问题。

1.必须符合用途规划和土地管制。我国是一个人多地少的国家，粮食安全问题越来越严重，已经成为重大的国家安全问题，因此保护耕地的责任尤其重要，中央提出的“十八亿亩耕地红线”是一个底线，绝对不能突破。我们必须做到耕地开发与保护相结合，在农地非农使用过程中必须做到严格的用途管制，防止乱占耕地、变更土地用途等违法用地行为。

2.理性解决“小产权房”问题。城市化发展越迅速的地区，城中村现象越突出，出现了许多所谓的“小产权房”。从本质上讲，“小产权房”是农民对政府主导征地导致农民收益补偿过低的经济反应。在让农民自主参与城市化的过程中必须解决这一历史遗留问题，若处理不当将会形成新的严重分配不公或激烈的社会冲突。对于已经存在的众多的小产权房，我们要合理看待，对于符合土地用途规划和管制的，应该要求农民在补齐相关税费后，国家准予颁证，使其合法化；对于新增加小产权房或不符合土地用途规划的，要坚决予以取缔。只有通过税收和强制结合方能有效解决“小产权房”问题。

三、各地探索土地增值收益分配制度创新的经验

伴随着我国高速城市化的进程，农地的大量非农使用已经成为不可逆转的趋势，由此引发的土地增值收益分配矛盾也已经成为当前社会关注的焦点。为了缓解矛盾，地方政府在现有体制框架内适当提高补偿标准，体制外也进行了一些有益的探索和创新，其中有代表性的是“仁怀模式”“拆院并院模式”和“曹家巷自治模式”（见表1），这些实践和创新对于解决土地增值收益分配问题有一定的借鉴意义。

（一）公益性征地的“仁怀模式”

仁怀因茅台酒而闻名，其境内要修建高速公路，全长42公里，涉及仁怀境内征地2375.9亩，总共需要搬迁居民住宅、企业等500多户，共计补偿金4146万元，在整个拆迁过程中未发生一起群体性上访事件，真正做到了“和谐搬迁”。因此，仁怀也获得了公益性征地的“仁怀模式”称号。概括其经验，大致遵循了“符合公益、程序公正、公平补偿以及补偿落实”的原则。高速公路建设属于非经营性建设用地，确属公益，另外地方政府通过数千次做群众思想工作，宣传征地政策以获得群众支持，体现了程序公正。仁怀征地过程中也实行了“三公开”“三张榜”“两监督”。“三公开”是指征地批复文件公开、征地拆迁补偿标准公开以及征地范围公开。“三张榜”即第一榜向群众公示被拆迁户的土地房屋面积初始表，第二榜公布被拆迁户的土地、房屋汇总面积和补偿经费，每榜公布时限为7天，只有前两榜都没有异议方能进入第三榜公布。“两监督”是指整个拆迁过程要接受纪委和群众监督，避免在拆迁过程中任何侵犯农民利益的行为。仁怀也对征地丈量人员进行培训，做到丈量到边到线，准确无误，整个拆迁到赔偿过程真正做到了工作细致，并严格执行补偿落实。从以上分析中我们可以看出，公益性征地要真正做到分配正义，必须坚持“公益原则、公开原则、公平原则”，因而这一制度创新方能得到所有参与人的拥护和支持。

（二）非公益性用地郫县长林村“拆院并院模式”

成都市2003年提出了“统筹城乡社会经济发展”，推行了“三个集中”重要措施，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，其本质就是在“政府主导城市化的发展模式”下，农民参与分享城市化土地增值收益的过程。在“三个集中”的指导下，郫县长林村做出了重要的探索。在符合土地利用总体规划的前提下，他们将原来的358亩共计441户居民39个居住点集中拆建为占地仅170亩的3个聚居点，因此腾出建设用地指标188亩，他们又以其他方式整理出建设用地147亩，这两项措施共计新增建设用地335亩。这些“腾出来”的土地指标获得平均每亩21万元价格的补偿，其收益相较于原来征地补偿每亩不超过10万元增长一倍多。同时，地方政府也获得了建设用地指标用于开发，并且在这一过程中地方政府避免了征地拆迁带来的交易成本，村庄也获得了一定资产收益，壮大了集体经济，乡村道路设施也得到改善，这可以说是一种多赢的制度创新模式。这种模式实际就是在政府主导下发挥市场机制作用最大化农地非农使用的级差收益，并且收益在各利益主体间平衡分配的过程，使得农民的收益大大增加，从而有助于获得农民的支持，实现了农民分配正义诉求的愿望。概括非公益性用地模式的成功，必须坚持两个原则：第一，符合土地用途规划；第二，引入市场机制。

（三）非征用土地情况下农民自主改造“城中村”的“曹家巷自治模式”

2012年成都市启动了“北改”工程，试图改变北部城区“城中村”脏乱差的形象。曹家巷作为成都最后一个棚户区，属于重点改造的对象，它有1.4万人，占地198亩，拆迁难度很大，以至于十年都拆不动。面对曹家巷拆迁补偿巨大以至于没有开发商愿意拆迁，政府也望而却步。2008年汶川地震以后居民迫切希望改造，大多数人采取了上访寻求解决的途径。在成都启动“北改”工程之后，金牛区政府和华西集团各出资500万元成立了北鑫房地产公司，该公司采用市场化运作的方式，获得国家开发银行20亿元贷款，开启了曹家巷改造进程。拆迁成了整个改造过程中最艰难的环节，北鑫开发公司提出签约率100%方能动迁。于是曹家巷居民于2012年3月成立了自改委，自改委完全由居民投票产生，其成员由几位退休老人组成。自改委代表居民与拆迁办谈判，并且每周举行例会，接待居民，把居民的诉求尽力反映给拆迁办，在尽量不违背政策原则的前提下满足居民的诉求。同时，自改委通过反复做群众的工作，最终实现了“和谐搬迁”，居民不仅改善了居住条件，成都的城市形象也得到极大提升。曹家巷这种通过群众沟通群众的做法也被外界称为“自我改造，自主改造”的居民自治模式。“曹家巷自治模式”作为一种制度创新，无疑需要得到地方政府的支持或默许，在这一过程中，地方政府获得了土地使用权租金、相关税收以及巨大的社会效益。用地单位积极响应也有丰厚的收益，最重要的收益就是取得了城区建设用地用于开发，且降低了开发成本。原来政府主导征地模式下，开发企业需要一次性支付出让金以及拆迁补偿，而现行模式下一系列非货币安置手段降低了企业的开发成本。而这种模式成功的根本原因还在于居民有利益诉求，完全自愿，且把居民最重要的土地资产转变为土地资本，通过自由交易保障了其财产权，获得了公平的货币补偿。

四、结语

以上三种模式作为地方的实践创新，是制度变迁的方式之一，它们不仅为城市化、工业化提供了土地资源，更重要的是为土地增值收益分配提供了新的解决思路。尽管各地经济发展水平有较大差异，决定了土地增值收益分配正义不可能有一个全国统一的模式，但是这三种模式成功的共同之处值得思考。这三种模式作为成功的制度变迁方式都坚持了发挥“中性政府”作用，保护了农民分享城市化的收益以及提供新的强制性的制度安排以保障这种财产权利的实现。

从“中性政府”角度看，任何成功的制度变迁均应发挥“中性政府”在保障产权中的作用。上面三种模式中，无论是政府提供服务、设施还是资金，都有力地推动着土地增值收益分配朝着正义的方向发展，一旦政府缺位，上述三种模式都是不可能成功的。我们强调“中性政府”的作用，并不是要求“全能政府”，因为政府也有逐利动机。我们只是要求政府仅在提供“公共产品”领域中发挥作用，要求政府制定和完善保障措施以及提供资金支持，这样才能显化土地价值，充分发挥市场在土地增值收益分配中的决定性作用。

从保护农民财产权益的角度看，我们应该允许并且保护失地农民的财产性权利，允许他们参与和分享城市化和工业化的成果。正如前国家总理温家宝所强调的：“我们不能再牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。” 〔8 〕事实上，判断一个制度变迁成功与否的首要标准就是“自愿交易”，只有能够实现“自愿交易”的制度才是最有效的制度形式，而这一制度形式一定是农民权益得到充分保障的制度形式。

从提供新的强制性的制度安排看，任何制度变迁的过程除了是内在生成的有机演化过程外，还应当具有提供新的强制性制度安排形式的过程。只有通过自上而下的实施，才能保证这一变迁过程的权威性，从而推动制度变迁的顺利进行。就土地增值收益分配正义而言，除了这些地方自主创新模式外，更重要的是要发挥中央政府的权威进行系统改革，从根本上改革财税体制，这样才能破除地方政府对“土地财政”的依赖，才能打破地方政府通过土地逐利的经济行为。与此同时，只有把土地制度改革与人口户籍制度改革配套进行，让农民真正融入城市，享受城市公共服务，才能进一步释放“土地红利”进而推动“人口城市化”的进程。

注 释：

①按照2015年上半年国土资源部主要统计数据，商业用地出让价格为3574元/平米。

②有另一种说法，据陶然等在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府20%～30%，企业40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占5%～10%。

③所谓的公平市价应该是土地评估第三方独立机构作出的。

参考文献：

〔1〕中华人民共和国土地管理法〔M〕.北京：中国法制出版社，2013.

〔2〕华 生.新土改 土地制度改革焦点难点辨析〔M〕.北京：东方出版社，2014.

〔3〕贺雪峰.土地征收制度应体现“地利共享”原则〔J〕.理论参考，2013（6）.

〔4〕郑振源.征用农地应秉持“涨价归农”原则〔N〕.中国经济时报，2006-05-08.

〔5〕周 诚.关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考〔J〕.农业经济问题，2006（12）.

〔6〕徐元明.土地流转与农民权益保障机制的创新——江苏省农村土地流转的调查〔J〕.现代经济探讨，2008（1）.

〔7〕JOHANNES JAGER.Urban Land Rent Theory：A Regulationist Perspective〔J〕.International Journal Of Urban and Regional Reaearch，2003（6）.

〔8〕温家宝.农业农村形势好最根本原因是政策对头〔EB/OL〕.新华网，2011-12-27.

责任编辑 于晓媛